Семенихина Валентина Алексеевна ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ КЛИМАТА: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Краткое содержание

Во введении обосновывается актуальность избранной темы

диссертационного исследования, указывается на состояние ее научной

разработанности, определяются предмет, цель и задачи исследования, его

теоретическая и методологическая основа, обосновывается научная новизна

диссертации и ее практическая значимость, приводятся сведения об апробации

результатов исследования, а также излагаются основные положения

диссертации, выносимые на защиту.

Первая глава «Объекты правовой охраны» посвящена анализу

применения естественно-научных понятий и концепций, связанных с климатом,

в юридическом контексте, а также предпосылкам для правовой охраны

климата в связи с наличием антропогенного воздействия на него.

В первом параграфе рассматривается история научного изучения

климата и сложившиеся в естественно-научной среде подходы к определению

понятия «климат», устанавливается применимость данного понятия в обычной

жизни и в нормативных актах. В данном параграфе анализируется проблема

перевода естественно-научного понятия «климат» и связанных с ним понятий

(например, «климатическая система», «изменения климата») в юридическую

плоскость, что необходимо как в целях надлежащего описания предмета

регулирования, так и в целях разработки соответствующей системы дозволений

и запретов.

В первом параграфе также выявляется соотношение понятия «климат» с

такими понятиями, как «предмет правового регулирования», «объект

правоотношения», «охраняемое благо», «компонент окружающей среды». По

итогам проведенного анализа обосновывается позиция, что климат следует

считать одним из новых объектов эколого-правового регулирования.

Во втором параграфе рассматриваются современные представления

науки о факторах, оказывающих воздействие на климат, а также о потенциале

их воздействия на климатическую систему и энергетический баланс Земли. Для

целей диссертации выявленные факторы подразделяются на внутренние и

внешние; при этом среди внешних факторов отдельно анализируются виды

15

воздействия, связанные с антропогенным фактором. Здесь же оцениваются

результаты проводимых учеными-климатологами исследований, которые

свидетельствуют о важнейшем значении парниковых газов и аэрозолей в

температурном режиме планеты.

В целях конкретизации предмета исследования во втором параграфе

диссертации приводятся теоретические представления о видах антропогенного

загрязнения окружающей среды и его источниках, уточняется классификация

видов загрязнения окружающей среды и атмосферного воздуха, анализируются

статистические данные об объемах выбросов парниковых газов отдельными

странами и по секторам экономики, в том числе в России. На основе

приведенных данных можно сделать вывод, что Россия с ее традиционно

высоким уровнем энергозатрат и обширной территорией является одним из

крупнейших эмитентов парниковых газов и демонстрирует высокую

углеродоемкость экономики.

Третий параграф посвящен анализу правового содержания понятия

«климат», исходя из того, что климат является охраняемым благом как особое

свойство окружающей среды, обеспечивающее жизнь на Земле. Конфликт

человека и природы, порожденный индустриализацией, при сохранении

существующих объемов антропогенного воздействия представляет

существенную угрозу как для человечества, так и для всех иных живых

организмов на Земле. Осознание данного конфликта привело к формированию

идеи о критических границах для антропогенного воздействия, о так

называемых «пределах роста»8. В связи с этим изменение климата, вызываемое

антропогенным воздействием, напрямую связано с концепцией устойчивого

развития, ее гуманитарными и этическими аспектами. Определения понятий

«изменение климата» и «неблагоприятные последствия изменения климата»,

закрепленные в международно-правовых актах, также исходят из того, что

8 Термин введен в обращение авторами отчета для Римского клуба «Пределы роста» (1972 г.)

(The limits of growth; a report for the Club of Rome's project on the predicament of mankind [by]

Donella H. Meadows [and others]. New York, 1972.).

16

антропогенное воздействие на климат представляет угрозу для устойчивого

развития.

Во второй главе «Развитие правового регулирования в сфере охраны

климата» излагается эволюция развития правовой мысли по вопросам охраны

озонового слоя и климата, рассматривается история развития международного

права в данной области и сформулированные в нем принципы, а также

анализируются достижения национального законодательства по вопросам

правового регулирования в сфере охраны климата.

Первый параграф посвящен историческому анализу международного

политического процесса по вопросам изменения климата, начиная с

исследовательских проектов под эгидой Всемирной метеорологической

организации и органов ООН в 70-е годы прошлого века и заканчивая

принятием самостоятельных международно-правовых актов, посвященных

проблеме изменения климата. В данном параграфе также анализируются

предпосылки и проблемы, связанные с принятием основных документов по

вопросам охраны озонового слоя и климата: Венской конвенции об охране

озонового слоя 1985 г., Монреальского протокола по веществам, разрушающим

озоновый слой 1987 г., Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992

г. и Киотского протокола к ней 1995 г.

В рамках исторического анализа прослеживается, что вопросы охраны

озонового слоя несколько раньше получили признание на международном

уровне по сравнению с вопросами охраны климата. С одной стороны, это

позволяет оценить и использовать опыт правового регулирования в области

охраны озонового слоя для последующего его применения в сфере охраны

климата в целом, а с другой, свидетельствует о том, что задачи в сфере охраны

климата имеют более комплексный характер и неизбежно связаны с наличием

разнообразных противодействующих интересов.

Наличие противоречий и конфликтующих интересов между

заинтересованными группами, принимающими участие в международном

политическом процессе по вопросам охраны климата, во многом осложняет

дальнейшее развитие правового регулирования в данной сфере. Об этом

17

свидетельствуют также итоги 15-ой Конференции Сторон к Рамочной

конвенции ООН об изменении климата, состоявшейся в декабре 2009 г. В

отсутствие согласованной позиции Сторон по вопросам снижения выбросов

парниковых газов на международном уровне большое значение имеют

инициативы отдельных стран и их объединений, в частности, Германии и ЕС в

целом.

Во втором параграфе рассматриваются основные принципы и

механизмы правовой охраны озонового слоя и климата. Объединение их в одну

группу обусловлено общностью антропогенных факторов, воздействующих на

озоновый слой и климатическую систему, и их тесной взаимосвязью.

В параграфе анализируются заложенные в международных правовых

актах нормы-цели, а также нормы, формулирующие практические задачи в

сфере охраны озонового слоя и климата. Существенное внимание уделено

выявлению специфичных для данной области основных принципов правового

регулирования, включая: принцип критических воздействий, принцип

устойчивого развития, принцип общей, но дифференцированной

ответственности и признания особого статуса развивающихся и особо

уязвимых стран, принцип суверенитета государств, принцип

предосторожности, принцип сотрудничества.

Следующий важный блок в правовом регулировании составляют

механизмы правового воздействия. Во втором параграфе анализируются

административные (традиционные) и экономические (так называемые гибкие)

механизмы правового регулирования и практическая целесообразность их

использования в регулировании охраны климата. Несмотря на то, что Киотский

протокол считается одним из важнейших документов, предусматривающих

использование экономических методов регулирования, некоторые

специалисты, в том числе экологи, отмечают, что наблюдаемый перегиб в

сторону использования не административных, а гибких методов является

причиной менее успешной реализации мер по снижению выбросов парниковых

газов по сравнению с системой мер по Монреальскому протоколу.

18

Киотский протокол предполагает использование следующих основных

механизмов гибкости: совместное осуществление, механизм чистого развития и

система торговли квотами. Вместе с тем, до сих область применения данных

механизмов, особенно торговли квотами, в основном сводится к двусторонним

соглашениям или региональным инициативам: одним из примеров успешной

реализации системы торговли квотами является европейская система торговли

квотами. Однако на общемировом уровне система торговли квотами не

работает.

Помимо указанных основных экономических механизмов в рамках

правового регулирования охраны климата используются также механизм

субсидирования и сходный с ним механизм передачи технологий,

делегирование государственных функций, добровольные соглашения

экономических субъектов, экологическое налогообложение. Также в параграфе

анализируется специальный механизм целевых экологических инвестиций,

согласно которому доходы от торговли квотами используются только на

реализацию эколого-значимых проектов.

При этом – несмотря на широкое использование указанных

экономических методов – эксперты констатируют, что Монреальский протокол,

который ассоциируется с более привычными административными методами,

уже достиг в 4-5 раз большего эффекта по снижению негативного

антропогенного воздействия на климат, чем Киотский протокол9. Таким

образом, следует признать, что наибольший эффект в достижении целей

правового регулирования охраны климата наступает только при условии

сбалансированного сочетания административных и экономических механизмов.

В третьем параграфе рассматривается развитие регионального и

национального законодательства в сфере охраны озонового слоя и климата. Для

целей диссертации было проанализировано климатическое законодательство

ЕС, США и России и на основе данного анализа продемонстрированы

различные подходы к реализации политики в области охраны климата.

9 Trade and Climate Change. A report of United Nations Environment Programme and World Trade

Organizations. Switzerland: WTO Secretariat, 2009. Р. xv.

19

Европейский Союз традиционно занимает лидирующие позиции в

развитии эколого-правового движения и обладает достаточно глубоко

разработанной системой нормативных актов, включая договоры о создании

европейских сообществ, директивы и постановления и обширную

правоприменительную практику по вопросам охраны климата. Благодаря этому

в праве ЕС уже намечаются признаки формирования самостоятельной области

права – «права охраны климата», которое имеет надотраслевой характер и

включает в себя отдельные аспекты экологического, энергетического,

транспортного, воздушного права и иные вопросы.

В США (в связи с отсутствием общефедерального законодательства по

вопросам охраны климата) наблюдается специфичная ситуация, когда

основными центрами развития права охраны климата являются отдельные

штаты или региональные образования, включая негосударственные

объединения. Важную роль здесь играют добровольные инициативы и усилия

местных властей в решении проблем изменения климата. Регулирование

выбросов парниковых газов на общефедеральном уровне в настоящее время

активно обсуждается в Конгрессе США, где одновременно рассматривается

более 20 разнообразных законопроектов по данной проблематике.

Для России во многом характерен прагматичный потребительский подход

к использованию природных ресурсов и низкая степень заинтересованности

законодателя в регулировании вопросов охраны климата. В отличие от иных

стран регулирование охраны озонового слоя в России не вошло в сферу

действия Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» ни на

первоначальном этапе, ни позднее, хотя в целом механизм регулирования в

данной сфере сходен с режимом, установленным для веществ, загрязняющих

атмосферный воздух. Формирование нормативной базы по вопросам контроля

за выбросами парниковых газов и противодействия изменениям климата было

задержано долгим процессом ратификации Киотского протокола. В результате

в России нет единого нормативного акта в сфере охраны климата, а существуют

разрозненные акты различных ведомств, которые регулируют те или иные

аспекты данной проблемы. Принятая в 2009 г. Климатическая доктрина

20

Российской Федерации также не формулирует конкретные задачи и

мероприятия по снижению эмиссии парниковых газов и в большей степени

делает акцент на мерах по адаптации к изменению климата.

Третья глава «Правовые меры по снижению негативного воздействия

на климат: сравнительно правовой аспект» посвящена анализу

законодательства, принятого в Европейском Союзе, США и России по

следующим направлениям: сокращение эмиссии парниковых газов, правовое

регулирование оборота озоноразрушающих веществ, правовое регулирование в

сфере энергетики и альтернативные мероприятия в сфере предупреждения

изменений климата.

Первый параграф посвящен конкретным мерам нормативно-правового

регулирования по сокращению негативного воздействия на озоновый слой,

реализуемым на национальном (региональном) уровне в Европейском Союзе,

США и России.

Европейский Союз проводит более жесткую по сравнению с

предусматриваемыми в международно-правовых актах мерами по

регулированию обращения озоноразрушающих веществ. Основанием для

такого подхода служит особая позиция европейских законодателей: многие из

озоноразрушающих веществ являются одновременно и парниковыми газами, но

не включены в сферу действия Рамочной конвенции ООН и Киотского

протокола к ней, так как действует презумпция того, что они должны

регулироваться Монреальским протоколом; он, однако, имеет ограниченную

сферу действия.

Также показателем высокого уровня заинтересованности законодателя в

регулировании оборота озоноразрушающих веществ является введенная в 2008

г. уголовная ответственность за преступления, связанные с нарушениями в

данной сфере.

США одной из первых стран ввели меры по регулированию оборота

озоноразрушающих веществ – в виде акциза на их применение. В целом,

вопросы обращения с веществами, разрушающими озоновый слой, в США

регулируются в рамках законодательства об охране атмосферного воздуха и

21

предполагают активную регулятивную функцию Агентства по охране

окружающей среды США.

Помимо веществ, использование которых было полностью прекращено

во исполнение обязательств по Монреальскому протоколу, Агентство по охране

окружающей среды США проводит политику постепенного сокращения и

замещения ГХФУ, в отношении которых действует принцип приоритетного

запрета и замещения веществ с наибольшим озоноразрушающим потенциалом.

Важным элементом регулирования здесь выступает программа внедрения

новых безопасных веществ взамен веществ, разрушающих озоновый слой.

Благодаря ей было одобрено более 300 заявок на внедрение веществ-

заменителей.

Для России в целом более характерно использование административно-

правовых мер воздействия. В области сокращения производства и

использования озоноразрушающих веществ российский законодатель также

пошел по этому пути: регулирование озоноразрушающих веществ, в первую

очередь, шло путем установления системы запретов и лицензирования, которые

с учетом изменений и дополнений действуют до настоящего времени. Вместе с

тем, в силу сложной экономической ситуации после распада Советского Союза

и невозможности самостоятельно выполнить свои обязательства по

Монреальскому протоколу Россия прибегла к помощи экономических

механизмов, предусмотренных международными актами, и стала получателем

специальных грантов на реализацию программ по переоборудованию

производств, применяющих озоноразрушающие вещества.

Во втором параграфе рассматриваются проводимые на национальном

(региональном) уровне меры нормативно-правового характера по реализации

международно-правовых соглашений в сфере сокращения выбросов

парниковых газов.

Европейский Союз в рамках Киотского протокола выступает единым

субъектом с общим установленным для стран-членов ЕС разрешенным

количеством выбросов, что позволяет ЕС осуществлять гибкий,

дифференцированный подход в определении национальных квот и обязательств

22

для стран с более сильной и более слабой экономикой. Центральное месте в

системе мер ЕС по противодействию изменениям климата занимает

европейская система торговли квотами, учрежденная в 2003 г. На протяжении

своего существования система торговли постоянно дорабатывается, происходит

совершенствование механизмов и расширение сферы ее действия: дополняется

перечень парниковых газов, в отношении которых возможна торговля,

снижается доля бесплатно распределяемых квот, дополняется перечень

секторов экономики, в которых возможна торговля квотами.

Активная политика ЕС в области противодействия изменению климата

формируется в рамках среднесрочных комплексных программ по вопросам

изменения климата, рассчитанных на 5-7 лет и предусматривающих

тщательный анализ путей снижения антропогенной эмиссии в различных

областях экономики и последующее принятие соответствующих

законодательных мер.

В США законодательные меры по контролю за выбросами парниковых

газов носят более частный, разрозненный характер. На федеральном уровне

некоторыми законодательными актами предусматривается обязанность

отдельных субъектов получать разрешения на выброс парниковых газов.

Однако в отсутствие общефедерального централизованного подхода к

проблеме снижения выбросов парниковых газов инициатива по развитию

соответствующего законодательства в большей степени сконцентрирована на

уровне отдельных штатов и их объединений, где выполняются меры по

инвентаризации выбросов, разрабатываются соответствующие планы действий,

поощряется торговля квотами. В качестве примеров подобных инициатив в

данном параграфе рассматривается законодательство штата Калифорния и

добровольные региональные инициативы по снижению выбросов.

В настоящее время наблюдается активизация законодательных инициатив

по принятию общефедерального законодательства по вопросам сокращения

эмиссии и торговли квотами. При этом специфика США в данной сфере

правового регулирования состоит также в том, что законодательством и на

данном этапе, и в дальнейшем предусматривается делегирование широких

23

полномочий по реализации климатической политики и разработке конкретных

мер регулирования органу исполнительной власти – Агентству по охране

окружающей среды США.

В России, в отличие от ЕС и США, нет стратегии или комплексного

плана по принятию мер для снижения эмиссии парниковых газов. В

значительной степени демотивирующим фактором для принятия каких-либо

активных законодательных мер в данной сфере стал завышенный объем квоты,

предоставленной России по Киотскому протоколу. Система гибких механизмов

также фактически не применяется. Лишь в последнее время активизировались

инициативы, связанные с возможностью реализации в России проектов

совместного осуществления и получения соответствующих единиц сокращения

выбросов10.

Климатическая доктрина Российской Федерации, утвержденная

Распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 г. № 861-рп, как указывается

в самом ее тексте, является лишь политическим документом и только

формулирует принципы и задачи климатической политики России. При этом

больший акцент в ней делается на проблеме адаптации к последствиям

изменений климата, а не на предупреждении таких изменений и сокращении

эмиссии.

В третьем параграфе рассматриваются национальные особенности

регулирования в сфере энергетики и, в частности, в области сокращения

энергопотребления и повышения энергоффективности, а также внедрения

новых видов электрогенерации. Энергетическая отрасль является крупнейшим

источником выбросов парниковых газов и, тем самым, заслуживает особого

внимания в рамках климатической политики государств.

В ЕС данные вопросы имеют приоритетное значение. Так,

законодательство Европейского Союза предусматривает задачи по повышению

генерации из возобновляемых источников энергии до 20% в общем

10 Постановление Правительства РФ от 28 октября 2009 г. № 843 «О мерах по реализации

статьи 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата» // СЗ РФ.

2009. № 44. Ст. 5240.

24

энергопотреблении, а также по снижению первичного энергопотребления на

20% за счет мер, связанных с улучшением энергоэффективности, к 2020 г.

Немалую роль в достижении данных задач играет экономическое

стимулирование, например, предоставление налоговых льгот при генерации

энергии из возобновляемых источников энергии.

В США вопросы перехода на возобновляемые источников энергии и

отказа от применения угля для электрогенерации в большей степени пока

решаются на уровне отдельных штатов. Вместе с тем, Агентство по охране

окружающей среды США демонстрирует большую озабоченность данной

проблемой и работает над программными документами, предусматривающими

разработку мер по стимулированию использования новых видов топлива,

возобновляемых источников энергии и т.п.

В России в силу институциональных и географических факторов,

традиционно высок уровень энергопотребления и энергопотерь, а

соответственно, энергетическая отрасль является крупнейшим эмитентом

парниковых газов. Вместе с тем, исправление данной ситуации за счет

правового регулирования в сфере энергетики пока не имеет достаточной

нормативной базы, а принятые нормативные акты в данной сфере носят

разрозненный характер или лишь предусматривают разработку конкретных мер

в будущем11. Заявленный целевой показатель в области электрогенерации из

возобновляемых источников энергии составляет лишь 4,5% к 2020 г.

В четвертом параграфе рассматриваются дополнительные меры по

снижению выбросов парниковых газов, которые пока находятся в стадии

обсуждения или апробации: системы улавливания и хранения углекислого газа,

методы геоинжиниринга. Данные меры, однако, представляют собой все же

11 См.: Указ Президента РФ от 4 июня 2008 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению

энергетической и экологической эффективности российской экономики» // СЗ РФ. 2008. №

23. Ст. 2672; Энергетическая стратегия России на период до 2030 г., утвержденная

Распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст.

5836; Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о

повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711; Распоряжение

Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. № 1830-р // СЗ РФ. 2009. № 50. Ст. 6114.

25

временные пути решения проблемы и могут использоваться лишь

дополнительно к мерам, направленным на предотвращение выбросов

парниковых газов в атмосферу.

Четвертая глава «Проблемы и перспективы совершенствования

правовой охраны климата в XXI веке» посвящена вопросам дальнейшего

развития международного и национального климатического законодательства.

В первом параграфе анализируются вопросы заключения нового

международного соглашения по сокращению эмиссии парниковых газов. В нем

рассматриваются причины сложившейся ситуации, когда Стороны Рамочной

конвенции ООН об охране климата не смогли договориться по тексту такого

соглашения на период после окончания действия Киотского протокола, и

исследуются как имеющиеся предложения Сторон по тексту такого

соглашения, так и альтернативные варианты решения данной проблемы.

Второй параграф посвящен вопросам дальнейшего развития

законодательства по вопросам изменения климата и его соотношения с

вопросами экологического права, права охраны атмосферного воздуха, а также

с вопросами гражданского и административного права, с понятием прав

человека.

Основные положения диссертации опубликованы в работах

Публикации в изданиях, рекомендованных в ВАК:

1. Современные проблемы правовой охраны климата: международные

инициативы и реакции национальных законодательств // Право и политика.

2010. № 1. С. 94-100 (0,8 п.л.).

2. Охрана климата: современные задачи, средства и методы экологического и

энергетического права // Право и политика. 2010. № 3. C. 511-517 (в

соавторстве) (0,8 п.л.).

3. Правовое регулирование охраны климата в ЕС // Труды Института

государства и права Российской академии наук. 2010. № 5. С. 174-187 (0,8

п.л.).

26

Публикации в иных изданиях:

4. Химическое право Европейского Союза. Реферативный обзор //

Реферативный журнал. Общественные науки и право. М.: ИНИОН РАН.

2001. № 2. С. 198-205 (в соавторстве) (0,5 п.л.).

5. Международное торговое право и защита окружающей среды.

Реферативный обзор // Реферативный журнал. Общественные науки и

право. М.: ИНИОН РАН. 2003. № 4. С. 98-107 (0,6 п.л.).

6. Правовое регулирование многоуровневого управления в Европейском

Сообществе // Актуальные проблемы современности глазами молодежи.

Сборник статей. Вып. 7. М.: ТИССО-Полиграф, 2006. С. 111-114 (0,25 п.л.).

7. Использование методов экономического воздействия в экологическом

управлении // Проблемы экологического права. Труды НОСиА. Вып. 12.

М.: Полтекс, 2006. С. 48-58 (0,5 п.л.).

8. Ответственность за посягательства на озоновый слой в соответствии с

юрисдикцией Европейского Союза // Современные проблемы и тенденции

развития уголовного права, криминологии и уголовно-исполнительного

права республики Казахстан: Материалы международной научно-

практической конференции: в 2-х Т. Караганда: КарЮИ, 2009. Т.2. С. 234-

236 (0,4 п.л.).

9. Legislative responses to climate change: the EU, the U.S.A, and Russia //

Justitias Welt. 2010. № 4. URL: http://justitiaswelt.com/ (0,8 п.л.).