Пак Валерий Александрович ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ СУДЕБНЫМИ ПРИСТАВАМИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ УСТАНОВЛЕННОГО ПОРЯДКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУДОВ

Краткое содержание

Структура и объём диссертации определены задачами и логикой проведенного исследования.

Во Введении раскрывается актуальность, объект, предмет, цели, задачи, методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая база исследования, обосновывается научная новизна работы, её теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, а также показаны апробация и внедрение результатов исследования.

Первая глава «Теоретические и правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» состоит из трёх параграфов.

В первом параграфе «История развития и современное состояние правового регулирования деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автор на основе анализа Российских исторических нормативных правовых актов приходит к выводу, что приставы всегда с момента своего появления, начиная с XIII века, одновременно выполняли смешанные задачи, которые условно можно разделить на функции исполнения судебных решений и функции, обеспечивающие деятельность различных органов по отправлению правосудия.

На современном этапе правовую основу деятельности судебных приставов по ОУПДС составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные организационно-распорядительные документы Минюста и ФССП России. Автором подробно исследованы все виды правовых актов, регламентирующих деятельность судебных приставов по ОУПДС в её различных проявлениях.

Проведённое исследование законодательства позволило сделать вывод о преемственности современного правового регулирования деятельности судебных приставов и дореволюционного законодательства; многие положения, регламентирующие деятельность судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в том или ином виде прямо основываются на положениях предшествующих нормативных актов. При этом только современное законодательство разделяет судебных приставов на две категории, что позволило автору сделать вывод о необходимости разделения прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами на надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями и надзор за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС.

Во втором параграфе «Место прокурорского надзора в системе контроля за деятельностью судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автор приходит к выводу, что систему контроля за деятельностью судебных приставов по ОУПДС образует судебный контроль, ведомственный контроль и прокурорский надзор. Диссертант анализирует специфику судебного и ведомственного контроля за деятельностью судебных приставов по ОУПДС и подробно исследует вопрос о месте прокурорского надзора в системе государственного контроля. Автор приходит к выводу, что надзор, осуществляемый прокуратурой Российской Федерации, является одной из форм государственного контроля, а надзор за исполнением законов судебными приставами – самостоятельной отраслью функции прокурорского надзора. При этом сделан вывод, что существуют подотрасли прокурорского надзора: надзор за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС и надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями. По мнению автора, существенным пробелом в законодательстве является отсутствие в Законе о прокуратуре самостоятельной главы о предмете, пределах и полномочиях по осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами.

В третьем параграфе «Предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автором подробно проанализированы широко обсуждаемые в науке вопросы о предмете, объекте, субъектах и пределах прокурорского надзора. Не соглашаясь с тем, что прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами распространяется на общественные отношения только в сфере исполнительного производства, диссертант приходит к выводам о том, что:

— объектом прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС являются структурные подразделения органов ФССП России всех уровней, на которые возложены функции по организации и осуществлению обеспечения установленного порядка деятельности судов, исполнительных действий и дознания;

— субъектами прокурорского надзора выступают судебные приставы по ОУПДС, старшие судебные приставы и их заместители, отвечающие за деятельность подчинённых им судебных приставов по ОУПДС, руководители и сотрудники отделов (управлений) по организации работы по обеспечению установленного порядка деятельности судов в территориальных органах и в центральном аппарате ФССП России, а также руководители территориальных органов и ФССП России на своих участках ответственности вплоть до главных судебных приставов субъектов Российской Федерации и Директора ФССП России;

— предметом надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС является соблюдение ими Конституции Российской Федерации и исполнение законов при реализации предусмотренных законодательством полномочий в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов, оказания содействия осуществлению исполнительного производства и дознания, применения мер административно-юрисдикционного характера, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Соглашаясь, что общие задачи прокурорского надзора, такие как выявление, пресечение и предупреждение нарушений закона; выявление обстоятельств нарушений и виновных лиц; восстановление нарушенных прав и интересов лиц, общества и государства, касаются всех направлений прокурорского надзора, диссертант выделил частные (специальные) задачи прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС, которые существуют во взаимосвязи с конкретными направлениями деятельности данной категории судебных приставов.

Вторая глава «Организация прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» посвящена организационным аспектам надзорной деятельности прокуроров.

В первом параграфе «Состояние прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автор на основе анализа организационно-распорядительных документов Генерального прокурора России, ежегодных докладов в Генеральную прокуратуру Российской Федерации о состоянии законности прокуроров субъектов Российской Федерации, практики прокурорского надзора прокуратур Республики Бурятия, Иркутской и Кемеровской областей, а также результатов анкетирования прокурорских работников приходит к выводу, что состояние прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС характеризуется тем, что на практике надзор за исполнением законов судебными приставами сводится к надзору за исполнением законов судебными приставами-исполнителями. Вопросы надзора за законностью деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, как правило, остаются вне поля зрения надзирающих прокуроров всех уровней.

По мнению автора, одной из основных причин такого положения дел является отсутствие требований осуществлять надзор за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС со стороны Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в то время как анализ реального состояния законности, проведённый диссертантом, показывает, что со стороны судебных приставов по ОУПДС систематически допускаются нарушения законов в различных сферах. Многие нарушения касаются конституционных прав граждан. Автор приходит к выводу, что состояние надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС находится на низком уровне, так как надзор за их деятельностью осуществляется поверхностно либо не осуществляется вообще.

Во втором параграфе «Основные элементы организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автор показал, что отсутствие постоянно поступающей информации о нарушениях закона со стороны судебных приставов по ОУПДС существенно ослабляет такие важные стороны организации прокурорского надзора, как информационно-аналитическая работа и планирование работы в зависимости от состояния законности. Сделан вывод о том, что зависимость реализации надзорных полномочий от наличия или отсутствия информации о нарушениях закона судебными приставами по ОУПДС не оправдана, так как правонарушения, допускаемые судебными приставами по ОУПДС, имеют высокую степень естественной и искусственной латентности. Автор полагает, что поскольку законодатель не определил предмет и пределы надзора, то прокуроры вправе не ограничиваться рамками только ст. 21 Закона о прокуратуре и могут использовать также положения ст. 26 данного Закона о предмете надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, которая не связывает деятельность прокурора с наличием или отсутствием информации о нарушениях закона. По мнению диссертанта, на этом направлении прокурорской деятельности уровень централизации управления в органах прокуратуры должен быть повышен посредством издания специального организационно-распорядительного документа Генерального прокурора Российской Федерации, который бы определял цели прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС и периодичность проведения прокурорских проверок.

В третьем параграфе «Взаимодействие прокуроров с судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» раскрыта необходимость и сущность взаимодействия органов прокуратуры с поднадзорными органами вообще и органами Федеральной службы судебных приставов, в частности. Дана критическая оценка имеющихся в научных исследованиях мнений о том, что взаимодействие органов прокуратуры с ФССП России возможно только в рамках исполнительного производства. Диссертантом сделан вывод о том, что взаимодействие органов прокуратуры с ФССП России в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов может осуществляться в следующих формах:

— участие в заседаниях постоянно действующих рабочих групп, возглавляемых руководящими работниками структурных подразделений ФССП России, судов разного уровня и органов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации для выявления и аналитической проработки проблемных вопросов, внесения по ним соответствующих предложений;

— получение от руководителей структурных подразделений ФССП России результатов сверок данных о работе судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов с данными арбитражных судов, органов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации;

— активное привлечение органов ФССП России к координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. При этом дано аргументированное обоснование того, что ФССП России относится к правоохранительным органам, а потому является полноправным участником координационной деятельности в борьбе с преступностью.

Автором на конкретных примерах раскрыта возможность эффективного взаимодействия органов прокуратуры и судебных приставов по ОУПДС.

Третья глава «Особенности осуществления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» посвящена вопросам методики осуществления прокурорского надзора в указанной сфере и направлениям совершенствования соответствующей деятельности прокуроров.

В первом параграфе «Основные направления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автором сделан вывод, что направления надзора за судебными приставами по ОУПДС напрямую зависят от многообразия задач, возложенных на данную категорию судебных приставов и их правового статуса. Проведённое исследование позволило сделать вывод, что в общей сложности к основным направлениям прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС относятся:

— надзор за исполнением законов о противодействии коррупции и о государственной гражданской службе;

— надзор за исполнением законов при обеспечении безопасности судов, присяжных заседателей и иных участников судопроизводства;

— надзор за соблюдением прав и свобод граждан при осуществлении приводов в суды, к судебным приставам-исполнителям и дознавателям службы судебных приставов;

— надзор за исполнением законов об оружии;

— надзор за исполнением законов при обеспечении надлежащего ведомственного контроля в органах ФССП России;

— надзор за соблюдением прав и свобод граждан при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности;

— надзор за соблюдением прав и свобод граждан при применении физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия;

— надзор за исполнением законов при обеспечении безопасности судебных приставов-исполнителей и при содействии им в совершении исполнительных действий.

Во втором параграфе «Типичные нарушения законов, допускаемые судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» отражено, что грубые нарушения закона нередко допускаются в вопросах, касающихся правового статуса судебных приставов по ОУПДС и соблюдения требований и ограничений, предъявляемых к государственным гражданским служащим: приставы не проходят специальной обязательной подготовки, назначения на должность судебных приставов допускаются не на конкурсной основе, приставы не проходят обязательную государственную дактилоскопию, нарушают требования о предоставлении сведений о доходах.

Не меньшее количество нарушений допускается в органах ФССП России в вопросах, связанных с обеспечением безопасности судей, присяжных заседателей и других участников судопроизводства. Полученные в ходе исследования данные свидетельствуют, что территориальные органы ФССП России регулярно допускают искажения в статистической отчётности о выполнении заявок на обеспечение безопасности судебных заседаний; имеются неоднократные факты проноса в залы судебных заседаний холодного и огнестрельного оружия, а также гранат, что приводило к тяжким последствиям в виде гибели людей и их ранения. Получены достоверные факты, когда превышение должностных полномочий судебными приставами по ОУПДС приводило к таким тяжким последствиям как побеги подсудимых из-под стражи.

Типичные нарушения, которые допускаются должностными лицами ФССП России при осуществлении приводов, диссертант на основе имеющихся данных о реальном состоянии законности сгруппировал следующим образом: 1) вынесение постановлений о приводе без достаточных оснований; 2) ненадлежащее оформление и учёт постановлений о приводе, а также результатов исполнения постановлений; 3) нарушения, допущенные непосредственно при осуществлении приводов.

В сфере исполнения законов об оружии исследования показали, что на практике имеются многочисленные нарушения, связанные с учётом, хранением и выдачей оружия и специальных средств: не проводятся обязательные сверки огнестрельного оружия и специальных средств; предоставляется право на ношение огнестрельного оружия лицам, не имеющим такого права; судебные приставы по ОУПДС допускаются к ношению специальных средств без специальной подготовки и без обязательных ежегодных медицинских осмотров.

Автором проанализированы и обобщены многочисленные случаи нарушения закона судебными приставами по ОУПДС в сфере административной юрисдикции. Это возбуждение дела об административном правонарушении при отсутствии события или состава административного проступка; заведомо незаконное привлечение лица к административной ответственности; порочная практика «палочной» системы отчётности с подачи руководства ФССП России и, как следствие, искажение отчётности.

В ходе исследования получены данные об отсутствии надлежащего ведомственного контроля за применением судебными приставами по ОУПДС физической силы и специальных средств, в том числе и при осуществлении приводов граждан, что влечёт за собой незаконное сокрытие многочисленных случаев применения насилия к гражданам, которые остаются вне сферы прокурорского надзора.

В третьем параграфе «Пути совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» автор излагает направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов и заключает, что в подавляющем большинстве своём они зависят от правового регулирования как прокурорского надзора в данной отрасли, так и деятельности поднадзорных прокурорам органов и должностных лиц.

Наиболее эффективным и значительным шагом по совершенствованию надзора за исполнением законов судебными приставами, в том числе и судебными приставами по ОУПДС, было бы внесение в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» самостоятельной главы, определяющей предмет этой отрасли прокурорского надзора и полномочия прокурора в ней.

По мнению автора, существуют и иные пути, которые позволят совершенствовать прокурорский надзор в данной сфере деятельности, не дожидаясь внесений изменений в федеральный закон. Одним из таких путей является принятие соответствующего организационно-распорядительного документа Генерального прокурора Российской Федерации, которым могли бы быть определены ключевые задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС.

Кроме того, диссертант полагает, что на современном этапе проблемы нормативно-правового регулирования деятельности судебных приставов по ОУПДС мешают не только судебным приставам осуществлять свои функции, но и являются серьёзным препятствием для полноценного осуществления прокурорского надзора. В первую очередь речь идёт о том, что судебные приставы по ОУПДС, обеспечивая установленный порядок деятельности судов, не имеют единого всероссийского (типового) установленного порядка деятельности судов или единых (типовых) правил поведения в суде, которые они должны обеспечивать.

Кроме того, представляется целесообразным внести изменения в Федеральный закон «О судебных приставах», которые бы закрепляли право судебных приставов по ОУПДС осуществлять пропускной режим в здание и помещения суда, а также производить без соблюдения специальной процедуры (понятые, протокол и т.п.) осмотр вещей у посетителей суда в профилактических целях, то есть даже при отсутствии оснований полагать, что указанные лица имеют при себе оружие и иные представляющие угрозу для безопасности окружающих предметы, вещества и средства.

По мнению автора, для более эффективного решения вопросов прокурорского надзора за законностью осуществления приводов граждан необходимо внесение изменений в п. 1 ст. 11 Закона «О судебных приставах» и в ч. 7 ст. 113 УПК РФ. Предлагаются и другие законодательные новеллы.

В заключении подводится итог проведённому научному исследованию, формулируются основные выводы, прогнозируются возможности использования полученных результатов для дальнейших исследований в области совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по ОУПДС.

В приложениях приводятся примененные для исследования анкеты, результаты анкетирования, предложения о внесении изменений в действующее законодательство и разработанный автором проект организационно-распорядительного документа Генерального прокурора Российской Федерации.

Основные положения диссертации отражены

в следующих работах автора

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации:

1. Пак, В. А. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов [Текст] / В.А. Пак // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. — 2010. — № 1. — С. 23-27. — 0,6 п.л.

2. Пак, В. А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об оружии судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов Федеральной службы судебных приставов [Текст] / В.А. Пак // Известия Иркутской государственной экономической Академии (Байкальский государственный университет экономики и права). — электронное издание. — 2012. — № 5. — URL:http://eizvestia.isea.ru/reader/archive.aspx?n=458.— 0,5 п.л.

3. Пак, В. А. Сравнительно-правовой анализ истории развития службы судебных приставов в России как органа обеспечения установленного порядка деятельности судов [Текст] / В.А. Пак // Сибирский юридический вестник.— 2011. — № 4. — С. 23-28. — 0,6 п.л.

4. Пак, В. А. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов при осуществлении приводов [Текст] / В.А. Пак // Мир юридической науки. —2012. — № 9. — С. 76-87. — 1,1 п.л.

5. Пак, В. А. Функционирование механизма государственного управления: вопросы деятельности судебных приставов и прокурорский надзор [Текст] / В.А. Пак // Сибирский юридический вестник. — 2012. — № 4. — С. 90-98. — 0,9 п.л.

Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:

6. Пак, В. А. Обеспечение установленного порядка деятельности судов России и Китая: сравнительно-правовой анализ [Текст]  / В.А. Пак // Государство и правовые системы стран Азиатско-Тихоокеанского региона: перспективы сотрудничества с Российской Федерацией: материалы III Международной научно-практической конференции (г. Улан-Удэ, 17-19 июня 2010 г.) / науч. ред. Ю. И. Скуратов. — Ч. 2. — Улан-Удэ : Изд-во Бурятского госуниверситета, 2011. — 200 с. — С. 25-27. — 0,4 п.л.

7. Пак, В. А. Взаимодействие с прокуратурой [Текст] / В.А. Пак // Настольная книга судебного пристава-исполнителя: учебно-практическое пособие / под общ. ред. В. А. Гуреева. — М. : Статут, 2011. — С. 62-64. — 0,25 п.л.

8. Пак, В. А. К вопросу об истории развития института судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов [Текст] / В.А. Пак // Проблемы совершенствования прокурорского надзора: сборник статей. — Иркутск : Иркутский  юрид.  ин-т  (филиал)  Академии  ГП РФ, 2009. — № 6. —

С. 83-89. — 0,4 п.л.

9. Пак, В. А. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами [Текст] / В.А. Пак // Проблемы совершенствования прокурорского надзора: сборник статей. — Иркутск : Иркутский юрид. ин-т (филиал) Академии ГП РФ, 2010. — № 7. — С. 191-200. — 0,4 п.л.

10. Пак, В. А. Организация ведомственного контроля в деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в Федеральной службе судебных приставов и прокурорский надзор за ним [Текст] / В.А. Пак // Законность и правопорядок на современном этапе развития общества: сб. материалов Международной научно-практической конференции от  31 октября  2012  г. — Краснодар, ЦНТИ, 2012. — С. 381-388. — 0,3 п.л.

11. Пак, В. А. О необходимости осуществления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов при реализации ими полномочий в сфере административной юрисдикции [Текст] / В.А. Пак // Обеспечение национальной безопасности в Российской Федерации: сб. материалов научной конференции, проведённой на юридическом факультете МосГУ (22 ноября 2012 г.) / отв. ред. А. Ю. Винокуров. —  М. : Изд-во  Моск.  гуманит.  ун-та,  2012.  —  С. 85-89. —

0,4 п.л.

12. Пак, В. А. Обеспечение пропускного режима и досмотра граждан судебными приставами по ОУПДС в судах: проблемы правового регулирования и прокурорского надзора [Текст] / В.А. Пак // Научная дискуссия: вопросы юриспруденции: материалы VII международной заочной научно-практической конференции (28 ноября 2012 г.). — М. : Изд. «Международный центр науки и образования», 2012. — С. 125-135. — 0,9 п.л.

13. Пак, В. А. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов при обеспечении безопасности судов, судей, присяжных заседателей и иных участников судебного процесса [Текст] / В.А. Пак // «Государство и право в современных условиях»: материалы международной заочной научно-практической конференции. Часть II (3 декабря 2012 г.). — Новосибирск : Изд. «СибАК», 2012. — С. 46-51. — 0,35 п.л.