Добыш Максим Александрович ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Краткое содержание

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, рассматриваются степень научной разработанности проблемы, предмет,    пределы, цель, задачи, методологические, теоретические основы и научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, показывается научная и практическая значимость, формы апробации результатов исследования.

В первой главе раскрываются правовые основы регулирования сферы миграционных отношений.

В первом параграфе – «Системная характеристика законодательства, регулирующего сферу миграционных отношений» - входящих в предмет прокурорского надзора анализируются законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие указанную сферу общественных отношений и дается их системная классификация. При этом диссертант исходит из того, что содержание нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение участников миграционных отношений, обусловлено существующей миграционной политикой Российской Федерации, под которой понимается направление политики государства, представляющее собой систему политических, социальных, правовых, экономических, организационных и контрольных мер, определяемых и реализуемых органами государственной власти в целях обеспечения национальной безопасности и соблюдения прав участников миграционных отношений.

В качестве одного из основных недостатков современного правового регулирования миграционных процессов диссертантом указывается на отсутствие в законодательстве единых правовых определений имеющегося понятийного аппарата, применяемого для регулирования миграционных отношений, таких как: «миграция», «мигрант», «участник (субъект) миграционных отношений», «незаконная миграция» и др. Опираясь на результаты проведенного исследования в данной области, анализируя используемые в научной литературе и в правовых актах соответствующие разноречивые определения, диссертант предпринял попытку дать интерпретацию собственных определений указанных понятий в сфере миграции. Так, сформулировано и предложено для практического использования авторское определение содержательной сущности правового понятия участников (субъектов) миграционных отношений, которыми совокупно являются:

–          физические лица – граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица с двойным гражданством и лица без гражданства, совершающие территориальные перемещения, связанные с пересечением ими государственной или административно-территориальной границы, сопровождающееся изменением их места жительства на постоянный или временный срок либо места пребывания на временный срок в целях реализации своих правомерных интересов, влекущее за собой изменение их правового статуса.

–          юридические лица – федеральные органы исполнительной власти; представительные (законодательные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления, обладающие в соответствии с законом определенными полномочиями по применению норм миграционного законодательства Российской Федерации; федеральные и территориальные контролирующие органы, уполномоченные в сфере миграции; иные органы управления организациями, их руководители и должностные лица, наделенные в соответствии с законом конкретным комплексом прав и обязанностей по осуществлению в установленном порядке тех или иных миграционных процедур.

Наряду с практической значимостью приведенного выше определения, для надлежащей организации борьбы с правонарушениями в миграционной сфере, сущность его второй части заключается также и в том, что указанный в ней перечень юридических лиц, одновременно можно рассматривать основными объектами прокурорского надзора в рассматриваемом направлении.

Обосновывается также положение о том, что существующие в законодательстве определения термина «незаконная миграция» разноречивы и содержат различные смысловые и терминологические расхождения. В результате обосновывается положение о том, что незаконная миграция это, по своей сущности, противоправное деяние, совершаемое теми или иными субъектами миграционных отношений, посягающие на установленный в Российской Федерации порядок пересечения государственной границы и нарушающие правила пребывания на территории России.

Во втором параграфе – «Правовой статус участников миграционных отношений» рассматриваются особенности правового положения различных категорий участников миграционных отношений.

Права и обязанности, принадлежащие мигрантам, диссертантом классифицируются на права и обязанности граждан Российской Федерации, права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства.

В диссертации рассматриваются основные ограничения прав, такими институтами как регистрация и ограничения для передвижения и пребывания на определенных закрытых территориях и подчеркивается, что правовой режим ограничений прав на выбор места жительства и пребывания может вводиться только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). 

Отдельное внимание в параграфе уделяется рассмотрению правового положения лиц, признаваемых «соотечественниками за рубежом» в соответствии с Федеральным законом «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». В число соотечественников за рубежом данный закон включает граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за ее пределами, в то время как, Конституция Российской Федерации (ст. 62) устанавливает защиту и покровительство гражданам России, находящимся за ее пределами. По мнению диссертанта, в целях устранения изложенного правового противоречия конституционную гарантию защиты и покровительства российских граждан, находящихся за пределами Российской Федерации, целесообразно развить в специальном федеральном законе «О гарантиях защиты граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом».

В этом же параграфе диссертации проводится анализ правового регулирования статуса беженцев (иностранных граждан и лиц без гражданства) и вынужденных переселенцев (граждан Российской Федерации), а так же анализ практики реализации их прав во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Особое внимание в параграфе уделено рассмотрению содержания прав и обязанностей трудящихся мигрантов, поскольку именно трудовая миграция доминирует сегодня в Российской Федерации.

Значительное место в данном параграфе отведено рассмотрению вопросов правового статуса основных государственных органов контроля, являющихся активными субъектами миграционных отношений, в чьем предмете ведения находится реализация миграционного законодательства Российской Федерации. Далее в этом же параграфе излагается структура и действующая в стране система государственных органов контроля, уполномоченных законом в сфере миграции, обстоятельно анализируется нормативная база, регулирующая функциональные полномочия и деятельность Федеральной миграционной службы и других государственных органов (МВД России, ФСБ России, ФТС России, МИД России, Федеральная служба по труду и занятости России, Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России). При этом отмечается, что в Конституции Российской Федерации (ст. 71-72) не закреплены их правомочия в сфере регулирования миграционных процессов. Между тем, диссертационное исследование показало, что такое регулирование необходимо осуществлять на федеральном уровне, что позволит обеспечить единые подходы и общие принципы реализации иммиграционной политики государства в данной сфере отношений.

Исследование показало, что во многих субъектах Российской Федерации нет должной координации необходимого взаимодействия между органами миграционного контроля по противодействию незаконной миграции и в целом эти органы лишь условно могут быть определены в качестве единой контролирующей системы в сфере миграции. В этой связи диссертантом обосновывается предложение о разработке и принятии федерального закона «Об основах государственного контроля», в котором четко определить их функциональные полномочия, в том числе порядок осуществления взаимодействия и координации их деятельности.

Третий параграф – «Состояние законности в сфере миграции и роль органов прокуратуры в процессе обеспечения исполнения миграционного законодательства», посвящен рассмотрению теоретических и практических аспектов законности в рассматриваемой сфере.

В этом параграфе всесторонне анализируются материалы прокурорского надзора, статистические и другие данные органов миграционного контроля и в результате обосновывается вывод о том, что состояние законности в сфере миграционных отношений является не удовлетворительным. Динамика ежегодного роста выявляемых правонарушений носит весьма устойчивый характер. В период с 2000 по 2010 гг. их общее количество возросло с 2534 до 22751, то есть почти в 9 раз или на 798 %. А общее число административных правонарушений возросло с 525,5 тыс. в 2005 г. до 2552,7 тыс. в 2010 г., т.е. почти в 5 раз.

Негативные процессы, происходящие в сфере миграции, оказывают существенное влияние на состояние национальной безопасности государства. Автор поддерживает мнение многих ученые, которые отмечают, что сегодня незаконная миграция создает реальную угрозу безопасности, правам и свободам граждан Российской Федерации, а так же общественному порядку, так как нелегальные мигранты не поддаются государственному учету, во многом исключены из системы официального трудоустройства, налогообложения и социальной защиты государства, что в свою очередь вовлекает их внедрение в теневой сектор экономики.

В диссертации анализируются наиболее распространенные и типичные нарушения законодательства в сфере миграционных отношений, которые классифицируются по их правовой сущности, по объектам и субъектам правонарушений, по органам контроля (надзора) и делается вывод, что государственные органы исполнительной власти и муниципальные органы, обладающие регулятивными и контролирующими полномочиями в сфере миграции, зачастую не выполняют возложенных на них государством функциональных обязанностей или исполняют их ненадлежащим образом, они не обеспечивают превентивного контроля за соблюдением прав участников миграционных процессов.

На основе анализа имеющейся научной литературы с конкретной интерпретацией специфики миграционных отношений в этом разделе сформулировано определение правового понятия состояния законности в сфере миграции, что в совокупности с другими критериями может являться основой для надлежащей организации работы прокурора.

В данном разделе также обосновывается предложение о внесении изменения в статью 9 Федерального закона от 25.07.1998 №128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» указав в нем требование об обязательности дактилоскопической регистрации для всех иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию, что будет способствовать предотвращению совершения правонарушений.

Проанализировав состояние законности в сфере трудовой миграции, автор в этом разделе диссертации обосновывает предложение об установлении уголовной ответственности физических и юридических лиц за неоднократное привлечение к трудовой деятельности иностранных работников с нарушением установленных законодательством правил, путем дополнения Уголовного Кодекса Российской Федерации новой статьей 322.2.

В четвертом параграфе рассматриваются «Пути совершенствования миграционного законодательства, направленного на укрепление законности в сфере миграционных отношений». На основе материалов исследования и данных о результатах проведенных опросов прокурорских работников и участников миграционных процессов, диссертантом сделан вывод о том, что действующее миграционное законодательство Российской Федерации сегодня не в полной мере отвечает современным требованиям.

Автором даются конкретные рекомендации по совершенствованию миграционного законодательства, в том числе по решению проблемы нелегальных трудовых мигрантов. В частности диссертантом рекомендуется: выстроить правовые нормы таким образом, чтобы всегда можно было точно определить конкретных физических лиц, противоправно использующих труд нелегальных мигрантов и привлекать их к ответственности, минимизировать потребности в трудовой миграции за счет изыскания собственных резервов в межрегиональной миграции и привлечения из-за рубежа, в первую очередь, соотечественников, с предоставлением первоочередного права на приобретение гражданства Российской Федерации.

В этом параграфе также обосновывается предложение автора о внесении в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» изменений, направленных  на воссоединение семей трудящихся мигрантов. Данные изменения направлены на расширение круга прав членов семьи иностранных работников и закрепления четкого перечня лиц, относящихся к членам семьи иностранного работника.

Определенное внимание в рассматриваемом параграфе уделяется анализу практики применения такой меры, как административное выдворение за пределы Российской Федерации, когда зачастую нарушаются права иностранных граждан и лиц без гражданства.

В целях предотвращения повторных нарушений миграционных правил иностранными гражданами диссертантом обосновывается необходимость внесения дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях путем включения в него новой статьи 3.13.

Далее автором обосновывается предложение о внесении изменений в ст. 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающее повышенную ответственность за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Во второй главе рассматриваются научные и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений.

В первом параграфе – «Предмет, пределы, цели и основные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений» – обосновывается положение о том, что в современной России прокурорский надзор в рассматриваемой сфере является одним из наиболее актуальных направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по укреплению законности в сфере миграции, затрагивающим права миллионов российских и иностранных граждан, и дается развернутое авторское определение содержания и специфике его предмета, которое вынесено на защиту.

В общем же виде, по мнению автора, предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, представляется в виде конкретной функциональной деятельности прокурора, направленной на выявление, устранение, пресечение и предупреждение любых нарушений прав и законных интересов всех участников миграционных отношений, на обеспечение соблюдения миграционных правил и процедур, установленных в Российской Федерации действующим законодательством и на привлечение к правовой ответственности лиц, виновных в несоблюдении миграционного законодательства.

Содержание основной цели прокурорского надзора за исполнением законодательства в миграционной сфере, по мнению диссертанта, заключается в обеспечении своевременного и полного выявления, устранения и пресечения нарушений миграционного законодательства на всех стадиях его применения.

Анализируя прокурорскую практику и обобщив научные позиции относительно понятия предела прокурорского надзора, диссертантом выделяется ряд специфических критериев, характеризующих эти пределы в миграционной области.

В диссертации определены конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства как совокупность вопросов, решаемых прокурором в своей деятельности, в том числе:

–          осуществление целенаправленного упреждающего надзора за законностью в деятельности органов государственной власти, наделенных контрольными полномочиями в сфере миграции;

–          обеспечении системности в организации прокурорского надзора за законностью в деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных подразделений;

–          своевременное выявление нормативных правовых актов, противоречащих закону в вопросах миграционных отношений и принятие мер по их отмене;

–          своевременное принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении прав участников миграционных отношений;

В заключении этого раздела обосновывается целесообразность расширения действующей редакции предмета прокурорского надзора путем внесения необходимых изменений в ст. 1 и 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Во втором параграфе – «Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего сферу миграционных отношений» – рассматриваются научные и практические особенности тактики и методики, которые используются прокурором на всех стадиях в процессе осуществления надзора за соблюдением прав участников миграционных процессов. При этом отмечается, что тактика прокурорской проверки представляет собой определение прокурором наиболее рациональных приемов (способов) ее проведения с учетом конкретной обстановки (ситуации) в целях достижения наилучшего результата.

На основе анализа основных научных публикаций автором обосновываются основные критерии информационно-аналитической деятельности, указывая, что для эффективного осуществления надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений прокурорам необходимо иметь полную информацию о состоянии законности в этой сфере. В диссертации представлен перечень основных источников и носителей информации о совершенных правонарушениях в миграционной сфере отношений. В целях повышения качества этой работы в органах прокуратуры, в диссертации излагается методика проведения анализа и научно-практической систематизации совокупно полученной информации, необходимой для глубокого анализа состояния законности на поднадзорных объектах, для текущего и перспективного планирования работы прокурора.

В целях сосредоточения более пристального внимания органов прокуратуры на осуществлении надзора за исполнением миграционного законодательства обосновывается необходимость внесения соответствующего дополнения в п. 7 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 №195.

В данном параграфе детально рассматриваются научно-прикладные аспекты методики и тактики организации и осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности применительно к деятельности различных государственных органов, обладающих контрольными полномочиями в данной сфере. Особое внимание уделено надзору за законностью в деятельности ФМС России и ее территориальных органов, как специализированных органов, обладающих наибольшими полномочиями в данной сфере. В результате диссертантом в помощь прокурорам подготовлен и представлен научно-практический комплекс методических материалов.

Другим важным составным элементом прокурорского надзора в сфере миграции, по мнению диссертанта, является надзор за соответствием законам правовых актов поднадзорных органов. Изучение практики прокурорского надзора позволило автору выделить и сформулировать в диссертации основные формы несоответствия законам правовых актов, принимаемых поднадзорными органами.

В заключении данного раздела проанализированы и сгруппированы основные, наиболее существенные, недостатки в организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства, которые снижают эффективность надзорных мероприятий.

В третьем параграфе – «Взаимодействие органов прокуратуры с общественными организациями в сфере обеспечения соблюдения прав мигрантов» – рассматривается нормативная основа и сложившиеся на практике основные формы указанного взаимодействия.

По мнению диссертанта, основные цели деятельности прокуратуры и правозащитных организаций в данной сфере совпадают, так как они направлены на защиту прав участников миграционных отношений. В связи с этим сотрудничество органов прокуратуры и правозащитных организаций в указанной сфере видится диссертанту весьма перспективным направлением. Однако, мониторинг состояния указанного взаимодействия, свидетельствует о наличии ряда проблем, возникающих при реализации полномочий участников взаимодействия (дублирования мероприятий, неполнота обмена информацией и др.).

В этой связи, диссертантом, рекомендуется постоянно совершенствовать формы и методы взаимодействия прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями, активно использовать как уже зарекомендовавшие себя на практике, так и новые формы, появившиеся в последние годы: проведение совместных семинаров, конференций, «круглых столов» по вопросам укрепления законности; приглашение сотрудников общественных организаций в качестве специалистов, экспертов; подготовка и широкое распространение совместных информационных материалов о роли прокуратуры и общественности в защите прав и свобод человека и гражданина; участие в правовых консультациях и лекциях, проводимых некоммерческими организациями, с целью привлечения внимания общества к проблемам защиты прав человека в миграционной области и др.

В четвертом параграфе – «Совершенствование практики прокурорского реагирования на выявленные нарушения миграционного законодательства» – рассматриваются теоретические и практические вопросы применительно к данному направлению прокурорского надзора. При этом автор указывает, что акты прокурорского реагирования – форма реализации задач прокурора по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов, а также устранением выявленных правонарушений.

Автором приводятся и анализируются официальные статистические данные, свидетельствующие о широкой практике использования прокурорами тех или иных мер реагирования на выявленные нарушения миграционного законодательства: представления (30 %), протесты (25 %), обращения в суд с заявлением в защиту законных прав граждан (18 %),  предостережения (17 %).

Немаловажным является вопрос об эффективности актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов в сфере миграции. По мнению диссертанта, для определения эффективности актов реагирования необходимо выяснить и сопоставить цели, которые ставились при обращении с данными актами и результаты, достигнутые при этом. Анализируя практику прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, диссертант обосновывает необходимость повышения качества актов реагирования и предлагает оптимальные формы контроля за исполнением изложенных в них требований.

Значительное внимание в параграфе уделяется анализу правотворческой функции прокуратуры. Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно реализуют возложенную на них функцию правозащитной деятельности, в том числе направленную на обеспечение соблюдения прав мигрантов.

В этом же параграфе анализируется правоприменительная практика привлечения мигрантов к административной ответственности за нарушения миграционного законодательства, и дается классификация нарушений норм административного законодательства.

Учитывая критическое состояние законности в сфере миграции, автором сформулирован и предложен ряд конкретных предложений, направленных на повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства, а также обосновывается необходимость принятия специального Указания Генерального прокурора Российской Федерации, в котором изложить основные требования к организации работы прокурора по надзору за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, определить задачи прокурорского надзора, раскрыть тактические и методические аспекты выявления и предупреждения миграционных правонарушений. Проект такого организационно-распорядительного акта представлен в приложении 9 диссертации.

В заключении формулируются обобщенные положения и выводы, наиболее рельефно отражающие научную новизну, теоретическую и практическую значимость проведенного исследования.

Основные положения диссертации опубликованы

в следующих работах автора:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Добыш, М.А. Миграционные отношения: практика применения / М.А. Добыш // Законность. – 2008. – № 4. – С. 37–39. – 0,3 п.л.

2. Добыш, М.А. Миграция в Российской Федерации и ее правовое регулирование / М.А. Добыш // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2008. – № 6(8). – С. 69–73. – 0,5 п.л.

3. Добыш, М.А. Правовая защита законных прав мигрантов средствами прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства / М.А. Добыш // «Пробелы в российском законодательстве». – 2011. – № 1. – С. 209–212. – 0,4 п.л.

4. Добыш, М.А. Защита прав участников миграционных правоотношений / М.А. Добыш // Законность. – 2011. – № 2. – С. 64–66. – 0,3 п.л.

Публикации в иных изданиях:

5. Добыш, М.А. Влияние миграции на экономическую безопасность Российской Федерации / М.А. Добыш // Миграционное право. – 2008. – № 3. – С. 22–24. – 0,3 п.л.

6. Добыш, М.А. Прокурорский надзор за исполнением федеральных законов в сфере миграции / М.А. Добыш, И.С. Викторов, А.Ж. Макашева, М.В. Маматов // Актуальные проблемы обеспечения законности миграционного процесса в Российской Федерации. Монография. Изд. «Спутник +». – М. – 2008. – С. 128–148. – 0,8 п.л. Авторство не разделено.

7. Добыш, М.А. Защита прав участников миграционных правоотношений средствами прокурорского надзора / М.А. Добыш // Материалы конференции: прокуратура, гражданин, общество, государство. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – М. – 2009. – С. 31–35. – 0,4 п.л.

8. Добыш, М.А. Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства Российской Федерации в сфере миграции / М.А. Добыш, Т.В. Ашиткова, И.С. Викторов // Деятельность прокуратур государств – участников СНГ по противодействию незаконной миграции. Научно-методическое пособие. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – М. – 2011. – С. 10–44. – 0,4 п.л. Авторство не разделено.

9. Добыш, М.А. Надзор за соблюдением прав участников миграционных правоотношений / М.А. Добыш // Актуальные проблемы надзора прокуратуры за исполнением законов и законностью правовых актов. Сборник статей. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – М. – 2011. – С. 91–101. – 0,5 п.л.

10. Добыш, М.А. Актуальные проблемы обеспечения законности в сфере миграции / М.А. Добыш // «Актуальные вопросы Российского права». Сборник научных статей. Московский гуманитарный университет. – М. – 2011. – 0,4 п.л.

11. Добыш, М.А. К вопросу о состоянии законности в сфере миграции и совершенствовании миграционного законодательства / М.А. Добыш // Актуальные проблемы юридический науки и практики: взгляд молодых ученых. Сборник статей. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – М. – 2011. – С. 51–56. – 0,5 п.л.

12. Добыш, М.А. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации. 2010 г. / М.А. Добыш, Т.В. Ашиткова, В.Г. Бессарабов // Информационно-аналитический доклад. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – М. – 2011. – С. 211–228. – 0,7 п.л. Авторство не разделено.