Організаційно-економічні засади розвитку системи оборонного планування в Україні : Организационно-экономические основы развития системы оборонного планирования в Украине

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, сформульовано мету й основні завдання дисертації, викладено методи дослідження, відображено наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів.

У першому розділі “Концептуальні засади дослідження системи оборонного планування” проаналізовано підходи до визначення поняття “економічна безпека”, сформульовано вимоги до ефективної організації планування, а також проаналізовано системи оборонного планування США, Великобританії та Польщі.

Поняття “національна безпека” з середини ХХ століття посіло помітне місце у політичній термінології. Сьогодні національна безпека розглядається як складна багаторівнева функціональна система, в якій безперервно відбуваються циклічні процеси взаємодії та конфлікту життєво важливих інтересів особистості, суспільства і держави із загрозами цим інтересам. Економічна безпека є головною складовою національної безпеки, оскільки саме економіка визначає потенціал держави, від якого залежать її можливості у відстоюванні своїх національних інтересів, зокрема, на глобальному рівні.

Економічну безпеку можна розглядати через захист національних інтересів, через здатність економіки до самовідтворення або через конкурентоспроможність держави. При цьому слід враховувати взаємозв’язок між економікою та іншими сферами діяльності держави – політичною, соціальною, воєнною тощо.

На нашу думку, при визначенні поняття “економічна безпека” необхідно, передусім, орієнтуватись на спроможність національної економіки до постійного оновлення та самовдосконалення, а також враховувати усі галузеві складові та вплив зовнішніх факторів. Але головна увага має бути приділена наявності ресурсів та ефективності їх використання.

Ефективне забезпечення воєнно-економічної безпеки потребує прийняття оптимальних рішень щодо розвитку військ (сил), проведення постійного контролю відповідності їх поточної діяльності стратегічним цілям, адаптації збройних сил до зовнішніх умов шляхом формування та реалізації ефективних програм розвитку. Відповідно до Конституції України на збройні сили покладаються завдання оборони країни, захисту її суверенітету та територіальної цілісності. Виконання цих завдань, у свою чергу, потребує забезпечення збройних сил необхідними бюджетними асигнуваннями для утримання і бойової підготовки особового складу, оснащення озброєнням та військовою технікою, розвитку воєнної науки і воєнного мистецтва.

В Україні в умовах проведення воєнної реформи доцільним є використання світового досвіду з питань оборонного планування для впровадження сучасних методів управління оборонними ресурсами. Враховуючи пріоритети зовнішньої та внутрішньої політики України, найбільш цікавим є досвід США (світового “законодавця мод” у воєнній сфері), Великобританії (типової воєнної структури в Європі) та Польщі (транзитивної європейської країни, яка вже стала членом НАТО).

Країни-члени НАТО при створенні національних систем управління оборонними ресурсами взяли за основу систему планування, програмування та складання оборонного бюджету США. Головною її перевагою є розробка довгострокової оборонної програми розвитку військ (сил) – аналітичної основи для визначення перспективної організаційно-штатної структури військ (сил) та розподілу й використання ресурсів у процесі розробки та реалізації бюджету.

Перевагою процесу складання та затвердження оборонного бюджету США є поділ проекту бюджету на: обов'язкові витрати – 60 %; неприпустимий ризик – 20 %; припустимий ризик – 20 %. Це забезпечує прозорість та обґрунтованість оборонних видатків. Фінансування 60 % від запланованих витрат є обов'язково необхідним для виконання невідкладних завдань забезпечення воєнної безпеки держави. Для розвитку військ (сил) необхідно не менше 80 % асигнувань від запланованих. При цьому демонструється прямий зв’язок між рівнем фінансування та спроможністю до виконання оборонних завдань.

У Великобританії процес розробки оборонного бюджету передбачає виконання двох взаємопов’язаних завдань. По-перше – внутрішній розподіл фондів між окремими підрозділами збройних сил для виконання завдань першого року програми та попереднє асигнування на наступні 1-2 роки. По-друге – узгодження оборонної програми з Міністерством фінансів відповідно до інших урядових пріоритетів витрат. Особливістю системи оборонного планування Великобританії є аудиторська перевірка рахунків Міністерства оборони, що проводиться незалежною від виконавчої влади організацією, яка безпосередньо підзвітна парламенту. При цьому невикористані кошти переносяться до бюджету наступного року, а у разі перевитрати – відповідна сума стягується з оборонного бюджету наступного року.

У Польщі із вступом до Північноатлантичного альянсу відбулася децентралізація оборонного бюджету – командири військових частин отримали більше бюджетних повноважень, а за Міністерством оборони залишилось формування оборонної політики і стратегії, довгострокове планування та виконання планів і програм. Перехід Польщі до системи колективної оборони обумовив пріоритетність стандартів військового обладнання та професійної підготовки, що, у свою чергу, визначає організаційно-технічну і оперативну якість збройних сил. При цьому пріоритетним є, передусім, безпека громадян, нації та держави, а усі заходи, у тому числі і вступ до НАТО, розглядаються тільки як засіб досягнення цієї мети.

Досліджені національні системи оборонного планування, незважаючи на певні особливості, побудовані за загальними базовими принципами. Основною для організації оборонного планування є модель Бартлета, що заснована на таких ключових змінних: стратегія, кінцеві цілі, сили та засоби, ризик, середовище безпеки, обмеженість ресурсів. У цій моделі відображається динаміка процесу розробки стратегії національної безпеки та усуваються невідповідності між змінними. Процес є циклічним з перегрупуванням ключових змінних, зі зміною кінцевих цілей, зі зміною сил та засобів, з переглядом стратегій та переоцінкою ризику невдачі.

Аналіз програм розвитку військ (сил) країн-членів НАТО свідчить, що оборонні відомства та збройні сили шукають шляхи підвищення ефективності використання оборонних ресурсів, у тому числі за рахунок оптимізації організаційно-штатної структури та кількості військових об’єктів інфраструктури, а також залучення приватного сектору до виконання оборонних програм.

У другому розділі “Організаційно-економічна модель оборонного планування в Україні” запропоновано комплексний підхід до розвитку сучасної системи оборонного планування в Україні. Обґрунтовано структуру, завдання та процес проведення оборонного планування з використанням програмно-цільового методу.

У країнах-членах НАТО рівень оборонних витрат має становити 2,2-2,5 % ВВП. В Україні законодавством затверджено 3 % від ВВП, але реальні витрати на оборону становлять не більше 1,6 % ВВП і, за даними Міністерства оборони України, бойовий потенціал Збройних сил України щороку зменшується на 9 %.

За стандартами НАТО оптимальний розподіл оборонного бюджету має бути таким: особовий склад – 50 %, поточні витрати (експлуатація і обслуговування озброєння та військової техніки) – 25 %, капітальні витрати (фінансування науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт, закупівля озброєння та військової техніки) – 25 %. В Україні за період 1996-2006 рр. співвідношення між основними статтями видатків оборонного бюджету в середньому становить: 91 % – утримання особового складу та поточні витрати, 6,7 % – закупівля озброєння та військової техніки, 2,3 % – науково-дослідні та дослідно-конструкторські роботи.

Донині бюджет Збройних сил України розробляється на основі “бюджетної стелі” – встановлюється верхній ліміт витрат на оборону, виходячи із фіскальних обмежень, але не враховуючи поставлених перед збройними силами оборонних завдань. Виділена сума бюджету розподіляється між підрозділами центрального апарату Міністерства оборони України, Генерального штабу Збройних Сил України та видами Збройних сил України, які у свою чергу здійснюють розподіл виділених лімітів коштів підпорядкованим підрозділам для виконання власних функцій. Такий спосіб підготовки оборонного бюджету – малоефективний, оскільки не забезпечує тісного взаємозв’язку між визначенням оборонних завдань, розробкою оборонного бюджету і плануванням розвитку військ (сил).

Збалансувати структуру оборонного бюджету України можливо за рахунок структурної трансформації збройних сил, виведення із бойового складу застарілого озброєння та військової техніки, звільнення від зайвих об’єктів інфраструктури, оптимізації чисельності особового складу. Вирішення цих завдань вимагає впровадження програмно-цільового методу планування, що забезпечує зв’язок цілей плану з наявними ресурсами за допомогою програм розвитку військ (сил).

При цьому цільова програма є основою плану, як інструмент забезпечення концентрації зусиль та ресурсів на вирішенні найважливіших завдань заданого періоду планування. Всі елементи програми підпорядковуються кінцевій меті, для досягнення якої розробляється та виконується програма. Стрижнем програми є система “цілі та завдання – необхідні ресурси – комплекс взаємопов’язаних заходів” за певною послідовністю виконання та розподілом ресурсів у часі.

Програмно-цільовий метод планування базується на таких основних принципах:

1.     Принцип наскрізного планування – від завдань до ресурсів, на весь життєвий цикл систем, обладнання тощо. Це забезпечує цілеспрямованість планування та реальність планів, дає можливість порівняти потреби з наявними ресурсами та забезпечити баланс завдань і ресурсів.

2.     Принцип планування на основі критеріїв “вартість-ефективність” – раціональне використання ресурсів та досягнення визначених цілей найбільш економним шляхом із забезпеченням оптимальності (доцільності) плану.

3.     Принцип пролонгації програми у часі – оновлення програми через короткі проміжки часу (крок планування, на якому програмі властиві невеликі похибки), що забезпечує точність та адаптивність планування. Наприкінці дії поточної програми розробляється та вступає в дію наступна програма, яка враховує реальне виконання поточної програми.

На основі програмно-цільового методу планування та принципів стратегічного управління розроблено організаційно-економічну модель оборонного планування в Україні. На початку процесу оборонного планування необхідно визначити генеральну мету – створення сучасних збройних сил за умови достатнього ресурсного забезпечення. А головним результатом має бути довгострокова оборонна програма розвитку військ (сил) – аналітична основа для розробки оборонного бюджету (рис. 1). Основними показниками та вихідними даними моделі оборонного планування є:

-          оборонні завдання мирного та воєнного часу;

-          пріоритетні цілі розвитку військ (сил);

-          оборонні ресурси;

-          перелік основних оборонних програм;

-          основні параметри підготовки військ (сил) тощо.