СУСПІЛЬНО-ГЕОГРАФІЧНІ АСПЕКТИ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ ОБЛАСНОГО РЕГІОНУ (на прикладі Одеської області)

Краткое содержание

У першому розділі розглядається сутність адміністративно-територіального устрою як складного суспільно-географічного феномену, який виникнув в результаті еволюції та розвитку людського суспільства, ускладнення форм його життєдіяльності та взаємодії з навколишнім середовищем, появи соціально-політичних інституцій тощо. В ХХ столітті внаслідок численних суспільно-політичних  трансформацій в країнах світу посилився інтерес до питань територіальної організації влади в країні і постала необхідність їх наукового обґрунтування. Найбільш близьким і корисним для цього виявися досвід наукової розробки питань регіоналізації і районування території країни. Огляд зарубіжного досвіду адміністративно-територіального впорядкування свідчить, що сьогодні головним напрямком організації вищого територіального рівня управління в зарубіжних країнах є регіоналізація. В європейських країнах розроблені дієві механізми для забезпечення належного рівня управління і обслуговування населення навіть в дрібних територіальних підрозділах, які реалізуються в рамках органічної концепції (укрупнення існуючих АТО) чи функціональної концепції (створення організацій міжкомунального співробітництва). В країнах Центрально-Східної Європи спостерігається посилення фрагментації низових АТО (як і в України за роки незалежності), що можна розглядати як перший етап становлення інституту місцевого самоврядування і пошуку оптимальної моделі організації базового рівня АТУ.

АТУ є об’єктом міждисциплінарних досліджень, але значна частина питань відноситься до суспільно-географічної проблематики. Теоретичні положення і наукові принципи суспільно-географічного дослідження АТУ знайшли відображення в роботах вітчизняних і зарубіжних авторів – Е.Б. Алаєва, М.В. Багрова, А.П. Голикова, М.С. Дністрянського, А.І. Доценка, І. М. Дудника, Ф.Д. Заставного, О.О. Ковальова, В. Кристалера, О.І. Курса, А. Льоша, П.О. Масляка, У.І. Мересте, С.Я. Ниммік, В.І. Нудельмана, О.М. Паламарчука, М.М. Паламарчука, М.Д. Пістуна, В.А. Поповкіна, Ю.Г. Саушкіна, О.Г. Топчієва, О.О. Траніна, О.І. Шаблія,  М.К. Шишкова, П. Хаггета, Б.С. Хорєва, О.Г. Шигера, Є.Л. Яновича та ін.

Існуючий АТУ України успадкований від централізованої суспільно-політичної системи і характеризується численними суперечностями і недоліками. Аналіз наукових концепцій адміністративно-територіального реформування в Україні дозволяє зробити висновок, що більша частина пропозицій і проектів щодо нового АТУ країни має таку спрямованість: виділення територіальних одиниць регіональних розмірів (країв, регіонів), наближених до стандартів європейських країн; формування більш деталізованого і рівномірного щодо розмірів і людності середнього рівня АТУ шляхом створення 80-100 нових АТО другого рівня, які охоплювали б декілька сучасних районів; формування низового рівня АТУ як базового - рівня територіальної громади, яка об’єднує жителів одного або декількох поселень, має визначені в установленому законом порядку межі своєї території і є територіальною основою місцевого самоврядування. Стосовно рівнів (ланок) нового АТУ України існують дві загальні групи концепцій: концепції, що пропонують трирівневу організацію АТУ України на нових засадах шляхом поділу країни на макрорегіони; концепції, що пропонують зменшення адміністративних ланок управління, спираючись на мезо- і мікрорегіональний рівень, організацію дрібніших за сучасні адміністративно-територіальних одиниць (округів, паланок).

У другому розділі представлені методологічні принципи і методичні підходи суспільно-географічного дослідження АТУ на регіональному рівні. Систематизовані і поглиблені суспільно-географічні аспекти поняття “адміністративно-територіальний устрій” у складі таких терміноелементів, як адміністративно-територіальна одиниця (АТО), адміністративний рівень; адміністративний центр, локалітет, комунітет, столиця; соціум, комуна; адміністративна границя, адміністративно-територіальна реформа (АТР).

В суспільно-географічному розумінні АТУ представляє собою важливу складову раціональної територіальної організації суспільства, втілення її ієрархічно впорядкованої функціонально-управлінської структури. Суспільна географія розглядає саме територіальний зріз адміністративного реформування, який полягає у вивченні особливостей територій, головних факторів і закономірностей їх розвитку, виділенні об’єктивно існуючих соціально-економічних, природно-господарських територіальних систем з метою визначення адміністративно-територіальних (управлінських) утворень, які характеризуються природною, розселенською, соціо-господарською цілісністю і є самодостатніми стосовно власного соціально-економічного розвитку і задоволення потреб населення.

Проблема визначення територіальних рівнів управління в системі АТУ вирішується в площині багаторівневої територіальної організації суспільства і соціально-економічного системоутворення. Рівнями ієрархії територіальних систем, перспективними щодо створення нових адміністративних утворень, є регіональний, субрегіональний, кущовий, локальний (рівень сільської територіальної громади). Методологічно-концептуальна область суспільно-географічного дослідження АТУ охоплює ряд взаємопов’язаних, але цілком виокремлених суспільно-географічних концепцій: територіальної організації суспільства, територіальних соціально-економічних систем, територіальних систем розселення, територіальних систем обслуговування, соціально-економічного районування та регіоналізації. Ці концепції містять положення, які повинні стати основними принципами виділення АТО, визначення їх оптимальної кількості на різних рівнях управління, параметрів оптимальної доступності адміністративних центрів.

На нашу думку, сучасна АТР в Україні повинна виходити, перш за все, з особливостей сформованої і перспективної системи розселення населення, мережі населених пунктів, здатних виступати центрами адміністративно-територіальних утворень і надавати відповідний обсяг послуг. Пошук виваженого рішення щодо оптимальних характеристик територіальних одиниць на кож­ному ієрархічному рівні для АТУ України має лежати значно глибше суто кількісного підходу “за чисельністю населення”. В умовах суцільної депопуляції населення, недостатньої фінансової, економічної, адміністративної самостійності територіальних одиниць наголошувати на нормативи чисельності населення АТО недоцільно. Необхідно відійти від пріоритетності цього чиннику і проаналізувати існуючий стан адміністративних одиниць із власною системою розселення, сформо­ваним на даний час соціально-демографічним, обслуговуючим, економічним потенціалом, історичними, етнонаціональними, природними, екологічними, геополітичними та іншими особливостями розвитку.

В основу методики суспільно-географічного дослідження АТУ на регіональному рівні покладений факторно-критеріальний підхід, сутність якого полягає в побудові системи критеріїв, факторів і показників, якою необхідно керуватися при оптимізації АТУ (рис. 1). Окремі фактори групуються в суспільно-географічні критерії АТУ, які можна розділити на дві групи: загальні – це ті критерії, які враховуються „апріорі”, при прийнятті будь-якого рішення стосовно оптимізації АТУ країни чи регіону; вони є своєрідним мірилом доцільності того чи іншого рішення; критерії безпосередньої реалізації – критерії, які розглядаються як основа майбутніх змін, обґрунтування їх необхідності і головний інструмент їх здійснення. Соціально-економічне районування і регіоналізація відіграють інтегруючу роль, зв’язуючи в єдине ціле всі суспільно-географічні критерії і фактори їх територіальною прив’язкою (рис.1).

Для кожного рівня територіальної організації влади відповідно до їх головного призначення і цільових настанов існують власні критерії і фактори формування. Головним критерієм виділення одиниць вищого рівня АТУ є макрорегіоналізація країни. При визначенні меж і адміністративних центрів одиниць середнього рівня важлива наявність інфраструктури, що дозволяє створити необхідні умови для розміщення органів управління; доступність адміністративного центру для жителів територіальних одиниць нижнього рівня. Тому визначальним критерієм для даного рівня є відповідність зонам обслуговування населених пунктів. Низовий рівень АТУ є найскладнішим, бо безпосередньо відповідає за умови та рівень життя населення. Основним критерієм його визначення є соціально-економічна самодостатність, яка розуміється як можливість виконувати питання місцевого значення за рахунок власних матеріальних та фінансових ресурсів. Суспільно-географічні аспекти АТР на низовому рівні полягають в дослідженні мікрорегіональної соціально-економічної самодостатності та механізмів її забезпечення. Для обґрунтування напрямків АТР низових територіальних громад нами запропонований метод типологічного групування за трьома напрямками: 1) громади, що потребують укрупнення; 2) громади, які можна рекомендувати до розукрупнення; 3) громади, які відповідають сучасним вимогам соціально-економічної самодостатності (стабілізація).