ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ КАДРОВОЇ ПОЛІТИКИ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито його наукову новизну, теоретичне і практичне значення отриманих результатів та наведено відомості щодо їх апробації. У першому розділі – “Теоретико-методичні засади державної кадрової політики в Україні” − узагальнено теоретичні, методичні та наукові підходи до формування державної кадрової політики в державному управлінні, визначено основні етапи історичного розвитку державної кадрової політики, обґрунтовано соціальну роль і функції державної служби в Україні, а також зосереджено увагу на сутності політичного та адміністративного підходів у державній кадровій політиці у сфері державної служби України. Системний аналіз наукових теоретичних і методичних підходів до формування державної кадрової політики у сфері державної служби засвідчив, що в сучасних дослідженнях з теорії державного управління питання підходів до формування державної кадрової політики на сьогодні залишається ще недостатньо вивченим, оскільки здебільшого автори торкаються лише окремих аспектів державної кадрової політики, що стосуються її реалізації, забезпечення гендерної рівності, особливостей добору кадрів тощо. Крім того, політичні й9 адміністративні підходи висвітлені фрагментарно і спрямовані виключно на констатацію існування певних проблем у цій сфері. Зважаючи на особливості розвитку та тенденцій державної кадрової політики в історії державотворення України, з огляду на прийняття відповідних нормативних актів запропоновано періодизацію державної кадрової політики у сфері державної служби України (табл. 1). Виокремлені періоди характеризуються найбільш специфічними та важливими для формування державної кадрової політики аспектами, що впливали на якість та особливості добору кадрів для проходження державної служби, забезпечення надання якісних адміністративних послуг, а також дотримання основних прав і свобод громадян. Таблиця 1 Періодизація державної кадрової політики у сфері державної служби України Період Хронологія Основні характеристики розвитку державної кадрової політики України у відповідний період І 1991–1996 рр. Указаний період розпочався із прийняття Декларації про державний суверенітет України та Акта проголошення незалежності України, оскільки цими нормативними актами фактично було започатковано формування державної кадрової політики. Особливістю цього періоду стало прийняття Закону України “Про державну службу” і набуття ним чинності ІІ 1996–2011 рр. Виокремлення цього періоду зумовлено прийняттям Конституції України, оскільки в цей час завершився етап законодавчого закріплення основ державної кадрової політики у сфері державної служби шляхом визначення поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову ІІІ 2011–2020 рр. Цей період пов’язаний із прийняттям у 2011 р. нової редакції Закону України “Про державну службу”. Особливо важливим для державної кадрової політики загалом є прийняття Стратегії державної кадрової політики на 2012–2020 роки На підставі здійсненого комплексного дослідження стану наукової розробки підходів до формування державної кадрової політики в державному управлінні запропоновано авторське визначення поняття підходу до формування державної кадрової політики в державному управлінні як сукупності єдиноспрямованих за змістом принципів і методів діяльності спеціально уповноважених органів (посадових осіб) у процесі професійної 10 орієнтації, прогнозування і планування кадрових потреб, добору, підготовки та вивільнення кадрів. Доведено ефективність та значимість новацій, запропонованих у Законі України “Про державну службу” від 17 листопада 2011 р., що впливають на формування державної кадрової політики у сфері державної служби, а саме: - уведення поняття керівника державної служби в органі державної влади, яким здійснюватиметься управління державною службою у цих органах, та визначення його повноважень; - уведення системної класифікації посад державної служби залежно від характеру та обсягу посадових обов’язків і від організаційного рівня відповідного органу; - запровадження системи дисциплінарної відповідальності державних службовців з вичерпним переліком підстав щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності та порядком накладення стягнень за дисциплінарні проступки; - установлення вичерпного переліку підстав для припинення державної служби тощо. Хоча реформування законодавства в системі державної кадрової політики у сфері державної служби України загалом можна вважати позитивним чинником, існують проблеми формування державної кадрової політики у сфері державної служби, основними з яких є такі: - нечітке розмежування політичних і адміністративних функцій, що призводить до політизації державної служби, залежності державних службовців від політичних змін у суспільстві, а також до незахищеності від певного політичного впливу; - невизначеність меж сфери регулювання законодавства про державну службу і трудового законодавства, що призводить до неточного визначення специфіки добору кадрів та просування по службі державних службовців; - відсутність чіткого законодавчого регулювання адміністративних процедур щодо формування державної кадрової політики у сфері державної служби та професійної етики державних службовців. Наголошено на необхідності конкретизації завдань і ролі державної служби в законах та інших нормативно-правових актах, що регулюють особливості формування державної кадрової політики у сфері державної служби. Видається доцільним закріплення основних завдань державної служби в Законі України “Про державну службу”. У другому розділі – “Характеристика складових елементів формування державної кадрової політики у сфері державної служби на сучасному етапі державотворення” – виявлено особливості нормативно-правового забезпечення порядку заміщення посад державних службовців, досліджено значення підвищення кваліфікації державних службовців для системи державного управління в Україні, а також кадрового резерву для добору та підготовки кадрів до роботи в органах державної влади; зосереджено увагу на гарантіях, заохоченнях та відповідальності державних службовців як 11 стимулюючих чинниках до ефективного та кваліфікованого проходження державної служби. Установлено, що кар’єрне зростання державного службовця можливе тільки за певних умов: наявності вакантної державної посади, відповідної професійної освіти, спеціалізації, досвіду роботи, необхідного стажу державної служби. Обґрунтовано, що державний службовець має право на просування по службі з урахуванням таких характеристик, як кваліфікація та здібності, сумлінне виконання своїх службових обов’язків, наявність вакантної посади. Разом із тим державний службовець не має права вимагати просування по службі, оскільки призначення на посаду належить до компетенції державного органу. Зацікавленість держави в оптимальному заміщенні посад державних службовців має бути пріоритетною порівняно з особистим інтересом державного службовця, який має намір просуватися по службі. Водночас на державний орган покладається обов’язок не перешкоджати державному службовцеві у просуванні по державній службі, ураховуючи його професійні якості, наявність кадрових і фінансових можливостей державного органу. Установлено, що вибірковий підхід до унормування важливих критеріїв добору кандидатів на державну службу шляхом закріплення необов’язковості проходження конкурсного добору для державних службовців І групи є невдалим, оскільки чим вища посада, тим жорсткішим має бути відбір кандидатів, що, у свою чергу, має передбачати обов’язкове проведення конкурсу. Доведено доцільність звільнення державного службовця у разі встановлення його невідповідності займаній посаді протягом строку випробування, а також можливість проведення випробування після конкурсного добору у зв’язку із тим, що така додаткова процедура дає змогу застосовувати керівнику відповідного органу перевірочні засоби для встановлення відповідності працівника роботі, яка йому доручається. Зосереджено увагу на необхідності вдосконалення проведення відкритого, прозорого, об’єктивного конкурсу за допомогою якісної зміни підходу до цієї процедури шляхом складання іспитів (тестування) та проходження співбесіди. Незважаючи на доцільність установлення пільг і привілеїв для державних службовців, визнано провідну роль, яку відіграє посадовий оклад в оплаті праці державного службовця, який би забезпечував конкурентоспроможність і пріоритетність діяльності службовця на ринку праці та порівняно з приватним сектором сприяв підвищенню авторитету державної служби і перебуванню на ній. Надбавки та доплати до посадового окладу державного службовця можуть бути в такому разі лише елементами його заохочення щодо добросовісного виконання своїх повноважень, прояву ініціативи в роботі. Ураховуючи тенденції до оновлення законодавства у сфері державної служби, визначено підстави для припинення державної служби. З огляду на це12 обґрунтовано потребу в доповненні ст. 42 нової редакції Закону України “Про державну службу” в частині розширення переліку підстав для припинення державної служби у зв’язку із оголошенням особи померлою та/або безвісно відсутньою. Доведено необхідність внесення змін до законодавства України щодо проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, зокрема врахування громадянського авторитету претендента на керівну посаду, а також розробки науково обґрунтованих рекомендацій з визначення мотивації претендентів як складової їх рейтингу в процесі набору на посади. Акцентовано увагу на доцільності включення до стажу державної служби періоду перебування на політичних посадах. Зосереджено увагу на проблемах, пов’язаних із запровадженням Закону України “Про державну службу”, яким залишено у складі державної служби частину де-факто політичних посад (наприклад керівництво Адміністрації Президента), а також посад патронатних службовців (помічників, радників, уповноважених і представників вищого політичного керівництва держави, помічників-консультантів народних депутатів та ін.). Такий “компроміс” призвів до того, що для посад I групи (у термінології нового Закону України “Про державну службу”), а також для деяких інших посад зроблено винятки у питаннях добору на посади, порядку призначення і звільнення з посад, оцінювання результатів службової діяльності тощо. Аргументовано доцільність перегляду структури оплати праці державних службовців шляхом збільшення розміру посадових окладів та наближення рівнів преміювання й надбавок до європейських стандартів (5−10%) за високі результати роботи чи велике службове навантаження, а також установлення залежності підвищення окладу від результатів роботи та просування по службі, а не від вислуги років. На підставі аналізу видів дисциплінарних стягнень із державних службовців запропоновано їх поділ на основні (зауваження, догана, звільнення з посади державного службовця) та додаткові (сувора догана, попередження про неповну службову відповідність), які можуть застосовуватись одночасно, а також шляхом введення до переліку дисциплінарних стягнень зауважень не в усній, а в письмовій формі. Обґрунтовано необхідність удосконалення процедури добору кадрів до Президентського кадрового резерву “Нова еліта нації” під час запровадження кадрового резерву розвитку як частини цього резерву. Цю процедуру слід спрямувати на добір кандидатів для управлінської діяльності у сферах, що мають пріоритетне значення для досягнення цілей Програми економічних реформ на 2010−2014 роки “Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава”. Установлено, що перебування в кадровому резерві розвитку передбачатиме внесення інформації про резервіста у відповідну базу даних та її оприлюднення. Умовою перебування в резерві є наявність постійних результатів з удосконалення та розвитку резервіста. Другу частину 13 Президентського кадрового резерву “Нова еліта нації” – функціональний кадровий резерв – доцільно побудувати за принципами штатного кадрового резерву на керівну посаду. У третьому розділі – “Шляхи розвитку державної кадрової політики у сфері державної служби України” − узагальнено світовий та вітчизняний досвід і запропоновано шляхи удосконалення державної кадрової політики у сфері державної служби України, якими є: адаптація національного законодавства до законодавства ЄС; застосування меритократичного принципу формування державної кадрової політики у сфері державної служби України; розмежування політичних і адміністративних посад. Доведено необхідність розробки дієвого механізму підготовки осіб, що обіймають політичні посади. З урахуванням закріплених у законодавстві норм, а також результатів дослідження наукових поглядів вітчизняних учених визначено ключові відмінності між політичними і адміністративними посадами, що полягають у специфіці призначення та звільнення, вимог до професійної придатності, компетентності та політичних поглядів, порядку здійснення повноважень та їх обсягу, відповідальності за невиконання чи неналежне виконання покладених на державного службовця обов’язків. Регламентувавши вказані відмінності у чинному законодавстві, можна досягти більш чіткого розмежування повноважень між політичними органами державної влади й адміністративними органами державного управління (рис. 1). На підставі дослідження досвіду країн світу щодо формування державної кадрової політики в цілому, а також розмежування компетенції політичних і адміністративних посад зроблено висновок, що в процесі реформування системи державної служби слід використовувати зарубіжний досвід лише в тому разі, якщо його можна застосувати виходячи із сучасних умов вітчизняної системи законодавства та політичної ситуації. Розмежування політичних і адміністративних підходів до формування державної кадрової політики в державному управлінні має на меті створення умов для збереження політичної неупередженості адміністративного корпусу, подальшої професіоналізації державних службовців та деполітизації державної служби. Відсутність такого розмежування зумовлює поширення політичної кон’юнктури в державному апараті і, відповідно, призводить до депрофесіоналізації державної служби. Наслідками відсутності розмежування вказаних підходів до формування державної кадрової політики в державному управлінні є: низька ефективність наданих адміністративних послуг; невиконання або неналежне виконання безпосередніх обов’язків державним службовцем у зв’язку із перекладенням їх на інших державних службовців та дублюванням; підвищення рівня корупції в органах державної влади; відсутність дієвого механізму добору кадрів на політичні і адміністративні посади у зв’язку із нестабільною політичною ситуацією в країні.14 Рис. 1. Відмінності між політичними і адміністративними посадами Наголошено на необхідності окремого законодавчого регулювання системи підготовки суб’єктів політичної діяльності, що обіймають політичні посади, порядку їх призначення на посади та звільнення з посад і вимог, що висуваються для кандидатів на такі посади. У дослідженні визначено обов’язкові умови прийняття на політичну посаду, встановлювані у відповідних На них обираються парламентом або призначаються політичним лідером Порядок призначення На них призначаються на загальних підставах, які регламентуються відповідними нормами Через висловлювання недовіри парламентом або на розсуд політичного лідера (президента). Право самостійно піти з посади у відставку в знак протесту проти політики, що реалізується Особливості звільнення В установленому адміністративному порядку. Право через суд оскаржити рішення про звільнення з посади Політична Види відповідальності Адміністративна Визначає державну політику у певній галузі в інтересах усього суспільства Сутність діяльності Здійснює державну політику Лояльність до певної політичної сили, яка делегувала особу до уряду; наявність підтримки з боку політичних сил Особливості прийняття рішення Приймаються управлінські рішення, спрямовані на розв’язання часткових проблем, локалізованих у просторі й часі Ставлення до політичних сил Нейтральність до провладної політичної сили Особливості політичної посади Особливості адміністративної посади Приймаються політичні рішення, спрямовані на розв’язання суспільної проблеми Критерії розмежування політичних і адміністративних посад15 законодавчих актах, що визначають правовий статус органу влади, до складу якого входить політична посада. Визнано доцільним законодавче запровадження заборони участі державного службовця в політичних партіях у межах принципу політичної неупередженості, оскільки в Законі України “Про державну службу” від 17 листопада 2011 р. № 4050 зазначається про неприпустимість демонстрування політичних поглядів під час виконання службовцями посадових обов’язків. Особливу увагу зосереджено на порядку звільнення з державної служби за власним бажанням особи, за яким суб’єкт призначення зобов’язаний звільнити державного службовця з посади державної служби у строк, указаний у його заяві. Разом із тим, ураховуючи складність порядку зарахування на державну службу та важливість завдань, покладених на державного службовця, обґрунтовано доцільність внесення змін до відповідної норми із зазначенням, що звільнення у строк, указаний у заяві, можливе лише у разі перекладення посадових обов’язків на іншу особу до часу проведення конкурсу на заміщення вакантної посади. У результаті проведеного дослідження доведено необхідність внесення змін до Закону України “Про державну службу” з метою запровадження окремої статті, в якій має бути наведено перелік політичних посад, що дасть змогу пом’якшити напруження в питаннях правового статусу політичних діячів, оптимізувати їхню діяльність на службі держави та зробити більш прозорою процедуру призначення на посаду, проходження служби та звільнення з посади (відставки). Наведено аргументи на користь створення єдиного органу, що забезпечував би управління у сфері формування та реалізації усієї державної кадрової політики на базі Національного агентства України з питань державної служби з наданням йому статусу Міністерства державної кадрової політики України. Розроблено проект Концепції гармонізації політичних та адміністративних посад у сфері державної служби України, в якому обґрунтовано засади політичної неупередженості державних службовців, визначено поняття політичних і адміністративних посад та запропоновано перелік політичних посад, що спрямований на формування державної кадрової політики у сфері державної служби високопрофесійними кадрами, здатними ефективно виконувати покладені на них завдання із забезпечення захисту національних інтересів особи та держави. ВИСНОВКИ На основі проведеного дослідження в дисертаційній роботі розроблено наукові положення та отримано нові результати, що в сукупності вирішують важливе завдання в галузі науки державного управління щодо формування та реалізації державної кадрової політики у сфері державної служби України. Апробація одержаних результатів, їх використання в практичній діяльності підтверджують методологію, покладену в основу дослідження, що 16 свідчить про досягнення мети і виконання поставлених завдань, а також дає змогу сформулювати такі висновки і рекомендації. 1. На підставі аналізу праць вітчизняних дослідників у галузі науки державного управління та нормативно-правової бази виділено періоди формування державної кадрової політики у сфері державної служби України, зокрема: 1-й період (1991–1996); 2-й період (1996–2011); 3-й період (2011–2020), що характеризуються найбільш своєрідними та важливими для цього процесу аспектами забезпечення порядку заміщення посад державних службовців, умов проходження державної служби в Україні, соціальної ролі державної служби у формуванні державної кадрової політики України, а також удосконалення цього процесу на сучасному етапі. 2. Для формування державної кадрової політики у сфері державної служби України на сучасному етапі державотворення важливого значення набувають нормативно-правове забезпечення порядку заміщення посад державних службовців, структура службової кар’єри та особливості підвищення їхньої кваліфікації, а також умови проходження державної служби. У процесі дослідження значення нормативно-правового забезпечення порядку заміщення посад державних службовців виявлено недосконалість та формалізм конкурсного відбору в частині призначення без проведення конкурсу за підстав, передбачених законодавством. Обґрунтовано доцільність запровадження обов’язкового строку випробування, за результатами якого державний службовець може бути звільнений у разі невідповідності займаній посаді, а також проведення ротацій на посадах усіх груп з підвищеним корупційним ризиком, а не лише на посадах І групи. Зосереджено увагу на розширенні класифікації підстав для припинення державної служби в частині такого припинення незалежно від волі сторін. У процесі визначення службової кар’єри як складової формування державної кадрової політики у сфері державної служби доведено наявність конкретного переліку умов для просування по службі, серед яких: оцінювання результатів службової діяльності державного службовця, підвищення рівня професійної компетентності державних службовців. Серед умов проходження державної служби особливу увагу приділено дисциплінарній відповідальності державного службовця та доведено доцільність розширення видів дисциплінарних стягнень із державних службовців шляхом запровадження основних та додаткових видів цих стягнень, які можуть застосовуватись одночасно, а також внесення до переліку таких стягнень як письмового зауваження. 3. Аналіз програмних документів Президентського кадрового резерву “Нова еліта нації” та російського проекту “Кадровий резерв − професійна команда країни” дав змогу обґрунтувати необхідність удосконалення процедури добору кадрів. Зокрема, запропоновано кадровий резерв розвитку вважати частиною Президентського кадрового резерву “Нова еліта нації”, який слід спрямувати на добір кандидатів для управлінської діяльності у сферах, що мають пріоритетне значення для досягнення цілей Програми економічних 17 реформ на 2010−2014 роки “Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава”. Перебування в кадровому резерві розвитку передбачатиме введення інформації про резервіста у відповідну базу даних та її оприлюднення. Другу частину Президентського кадрового резерву “Нова еліта нації” − функціональний кадровий резерв − доцільно побудувати за принципами штатного кадрового резерву на керівну посаду, зарахування до якого має здійснюватися на основі психологічного тестування на предмет відповідності здібностей претендента характеру роботи на цій посаді та іспиту щодо знання особливостей роботи на посадах, які будуть йому підпорядковані. 4. Визначено шляхи розвитку державної кадрової політики у сфері державної служби України, а саме: адаптація національного законодавства до законодавства ЄС; застосування меритократичного принципу формування державної кадрової політики у сфері державної служби України; розмежування політичних і адміністративних посад. Доведено доцільність запровадження зарубіжного досвіду в частині конкретних науково-методичних розробок з удосконалення системи незалежного добору кадрів у систему державної служби, виокремлення конкретних професійних та особистісних вимог до кандидатів на державну службу. Для забезпечення якісного добору кадрів запропоновано створити центр незалежного тестування, що здійснюватиме конкурсний відбір кандидатів на державну служби. Визнано необхідним створення єдиного органу, що забезпечував би управління у сфері формування та реалізації всієї державної кадрової політики на базі Національного агентства України з питань державної служби з наданням йому статусу Міністерства державної кадрової політики України. 5. Розроблено проект Концепції гармонізації політичних і адміністративних посад у сфері державної служби України, метою якої є формування політично неупереджених фахівців, що гарантуватимуть наступність державної влади в разі зміни урядів, налагодження ефективної та чіткої взаємодії між державними службовцями усіх рівнів. Установлено, що існуючі законодавчі та підзаконні нормативні акти, які регулюють формування державної кадрової політики, не закріплюють понять політичної і адміністративної посади. У зв’язку із цим сформульовано поняття політичної посади як визначеної структурою і штатним розписом первинної структурної одиниці органу державної влади, яку заміщують особи, призначені відповідними особами чи представницькими органами, або представники політичних партій та інших політичних утворень. Адміністративну посаду запропоновано визначати як обумовлену структурою і штатним розписом первинну структурну одиницю органу державної влади та його апарату, на яку покладено обов’язки з підготовки пропозицій щодо формування державної політики, забезпечення її реалізації та надання адміністративних послуг. Зазначений авторський проект Концепції гармонізації політичних і адміністративних посад у сфері державної служби України доцільно подати до розгляду Національному агентству України з питань державної служби, яке має 18 виступити із наведеними вище ініціативами перед Президентом України для розроблення і затвердження в установленому порядку державної цільової програми щодо формування та реалізації державної кадрової політики.