КОНСТИТУЦІЙНО-ПРОЦЕСУАЛЬНІ ОСНОВИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВА ЗАКОНОДАВЧОЇ ІНІЦІАТИВИ

Краткое содержание

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначається його предмет та об’єкт, мета та завдання дослідження, методологічна основа дисертації.

У першому розділі “Поняття законодавчої ініціативи як складової парламентської процедури і законодавчого процесу” досліджується правове середовище існування права законодавчої ініціативи – законодавчий процес, законодавча процедура, законодавство та сутність поняття законодавчої ініціативи. Перший розділ дисертаційного дослідження починається із визначення змісту законодавчого процесу та законодавчої процедури, оскільки це є середовище реалізації права законодавчо ініціативи. Відповідно, розгляд сутності явища законодавчої ініціативи спирається на дефініціювання його як правовідношення законодавчої ініціативи, стадії законодавчого процесу та парламентської процедури.                                                         

У підрозділі 1.1. “Поняття законодавчого процесу та класифікація його стадій” аналізується значення терміну законодавчий процес через визначення юридичного процесу (є системою, порядком, режимом динамічного існування, просування певного явища реальності (правової реальності), що відображається сукупністю упорядкованих, послідовних дій, необхідних для поступового еволюціонування явища з метою досягнення бажаного результату) та змістовних ознак, які характеризують виникнення закону у часі та просторі (виявлення законодавчих проблем, формування державної волі щодо створення закону, підготовка і розробка законопроектів, внесення на розгляд, прийняття, зміна, опублікування і набрання чинності законом, вироблення системи законів).

Визначається, що законодавчий процес є сукупністю послідовних, нормативно упорядкованих, врегульованих нормами законодавства дій уповноважених суб’єктів щодо розробки, обговорення,  прийняття та оприлюднення закону у відповідності з регламентно визначеними стадіями, етапами.

Стадіями законодавчого процесу дефініціюються законодавчо закріплені періоди, що характеризуються системою певних процесуальних дій уповноважених суб’єктів у межах відповідної процедури та відносною завершеністю, яка втілюється у юридично передбачений фіксований  результат, і складаються з етапів.

До основних стадій законодавчого процесу, виходячи з розуміння сутності стадій та етапів, відносяться: 1. стадія реалізації правовідношення законодавчої ініціативи, яка включає етапи: внесення документа законодавчої ініціативи до Верховної Ради України; попередній розгляд у комітетах Верховної Ради України, тимчасових спеціальних комісіях; внесення до порядку денного сесії Верховної Ради України питання про розгляд відповідного проекту; 2. стадія розгляду, обговорення і прийняття закону, що складається з етапів: розгляд проекту у першому читанні; розгляд проекту у другому читанні; розгляд проекту у третьому читанні; оформлення документа; 3. стадія підписання і набуття чинності законом, що включає етапи: розгляд закону Президентом України; розгляд зауважень Президента України; підписання закону Президентом України або Головою Верховної Ради України; опублікування, оприлюднення, набрання чинності законом.

У підрозділі 1.2. “Законодавча процедура та її співвідношення із законодавчим процесом” автором встановлюється розмежування значень процесу та процедури, виходячи із розуміння значення процесу як проходження і просування, а процедури - просуваюсь, проходжу, отже завдяки корінневій тотожності слів відмінності у поняттях визначаються часовими межами визначень. Просуваюсь та проходжу за сутністю відповідають незавершеній події, що відбувається у теперішньому часі, та означають певний етап у існуванні явища, але не його постійний загальний цілеспрямований розвиток.

Процедура - це встановлена модель, план, що забезпечує системність розвитку явища у певному процесі. Відповідно, автором встановлюється, що законодавча процедура (виходячи з лінгвістичної сутності поняття та правових ознак) - це визначена нормативно-правовим актами України модель (сукупність прав та обов’язків уповноважених суб’єктів і юридично визначених дій у межах певних функцій, порядок та черговість їх здійснення), що встановлює відповідну законодавству регламентацію перетворення законопроекту на закон.                        

У підрозділі 1.3. “Законодавча ініціатива як правовідношення законодавчої ініціативи, стадія законодавчого процесу та парламентська процедура” досліджується різноманітність значень законодавчої ініціативи як: внесення на розгляд проекту закону; можливості надання проекту; належного права внесення; моменту початку, постановки питання; спеціальної правомочності; пропозиції прийняти закон; складового етапу планування законопроектних робіт; права внесення законопроекту; початкової парламентської процедури; елементу компетенції органу державної влади, конкретного владного повноваження; звернення стосовно вчинення дій щодо зміни законодавства.

Автор вказує, що первинним є існування правовідношення законодавчої ініціативи як вольового відношення, що виражається у внесенні проекту документа законодавчої ініціативи уповноваженим суб’єктом права законодавчої ініціативи до законодавчого органу держави, відповідно до нормативно визначеної процедури. При цьому, на основі аналізу статей 92, 93, 94 Конституції України автором робиться висновок, що мова йде виключно про правовідношення щодо створення законів, а не всіх актів, що приймаються Верховною Радою України.

У законодавчому процесі правовідношення законодавчої ініціативи відображається як стадія реалізації права законодавчої ініціативи, що здійснюється відповідно до нормативно визначеної моделі – законодавчої процедури.

Загальний розгляд структури явища законодавчої ініціативи дозволяє виокремити декілька аспектів (зовнішніх проявів) існування законодавчої ініціативи:

- як системи процесуальних дій (нормативним відображенням є слова внесення, подання);

- як правовідношення законодавчої ініціативи (нормативне закріплення – це визначення законодавцем суб’єктів права законодавчої ініціативи, форм реалізації права законодавчої ініціативи, суб’єктів законодавчих повноважень, прав та обов’язків суб’єктів законодавчої процедури).

Окрім вищезгаданих аспектів існування явища законодавчої ініціативи, також, визначається: його внутрішній онтологічний зміст як правовідношення щодо створення законів; його відтворення законодавцем у положеннях нормативно-правових актів за законодавчою процедурою.

У підрозділі 1.4. “Суб’єкти права законодавчої ініціативи” проведено аналіз конституційно правового статусу суб’єктів права законодавчої ініціативи, а також, вказується на наявність інших суб’єктів правовідношення законодавчої ініціативи, існування яких обумовлене сутністю законодавчої ініціативи як однієї з стадій законодавчого процесу, процесу перетворення проекту закону на закон. Мова йде про суб’єкта законодавчих повноважень (Верховна Рада України) та суб’єктів законодавчої процедури (комітети Верховної Ради України, Погоджувальна Ради депутатських фракцій,  Голова Верховної Ради України, Апарат Верховної Ради України як допоміжна структура).                                                                    

У другому розділі “Процедури реалізації права законодавчої ініціативи” на основі чинного законодавства аналізуються процедури, тобто нормативно визначені моделі, реалізації конституційно-процесуального відношення законодавчої ініціативи. Конституційно-процесуальні засади реалізації права законодавчої ініціативи опосередковуються системою форм реалізації права законодавчої ініціативи, правовими підставами виникнення і припинення конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи, правами і обов’язками суб’єктів права законодавчої ініціативи у конституційно-процесуальному правовідношенні законодавчої ініціативи, правами і обов’язками суб’єктів законодавчої процедури та суб’єктів права законодавчої ініціативи на стадії розгляду, обговорення та прийняття закону

У підрозділі 2.1. “Система форм реалізації права законодавчої ініціативи за законодавством України” на основі аналізу нормативного матеріалу автором встановлюється, що форма є способом організації, існування, реалізації і відповідно до мови нормативних актів, поняттю “форма” відповідають вислови нормативної лексики: внесення, порядок внесення, шлях внесення, подання, висловлення тощо. Тому, за сутністю форма реалізації права законодавчої ініціативи це нормативно визначений спосіб або порядок оформлення внесення, подання, висловлення пропозицій щодо законодавчого регулювання правовідносин. При цьому терміни науки конституційного права об’єкт і предмет права законодавчої ініціативи стосуються самого поняття “зміна у законодавстві”, а не способу її вираження чи існування.

Після аналізу положень Конституції України, Регламенту Верховної Ради України, Закону України “Про статус народного депутата України” автором визначається, що доцільним є закріплення у законодавстві двох форм реалізації права законодавчої ініціативи – проекту закону та законодавчої пропозиції народного депутата України.

У підрозділі 2.2. “Правові підстави виникнення та припинення конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи” розгляд автором підстав виникнення зазначеного правовідношення базується на аналізі змістовного наповнення регламентного виразу “внесення до Верховної Ради України”. Відповідно, встановлюється, що регламентний вираз “внесення до Верховної Ради України” - це здійснення нормативно визначеної правомочності уповноважених суб’єктів реалізувати можливість пропозиції змін до законодавства у визначених процедурою  формах, відповідно до норм закону. Тобто, зазначене волевиявлення (здійснення правомочності) залежне від певних законодавчо визначених форм (система форм реалізації права законодавчої ініціативи) і як певна дія обмежується встановленою законом процедурою.

Далі аналізується зміст категорії “реєстрація” по відношенню до категорії “внесення”, оскільки у Регламенті Верховної Ради України застосовуються терміни “внесений” і “поданий” при розгляді процедури реєстрації. Буквальне тлумачення виразів “у прийнятті на реєстрацію може бути відмовлено, у разі якщо законопроект поданий з порушеннями вимог” та “законопроект, внесений до Верховної Ради, реєструється в апараті” вказує на підставу виникнення правовідношення законодавчої ініціативи з моменту внесення, що як дія, регламентована нормами права, здійснюється відповідно до закону (реєстрація). А у сукупності із положенням про  надання внесених законопроектів народним депутатам України одразу після їх реєстрації не пізніше як у п’ятиденний строк складається початок правовідношення законодавчої ініціативи.

Серед підстав припинення правовідношення законодавчої ініціативи автором виділяються факти позитивного і негативного спрямування: перші спрямовані на наступний розгляд проекту (включення проекту до порядку денного сесії Верховної Ради), інші - на припинення проходження проекту у законодавчому органі (повернення законопроекту після попереднього розгляду у комітеті без розгляду на пленарному засіданні та відкликання законопроекту).

У підрозділі 2.3. “Права і обов’язки суб’єктів права законодавчої ініціативи у конституційно-процесуальному правовідношенні законодавчої ініціативи” автор наголошує, що права та обов’язки суб’єктів правовідношення законодавчої ініціативи безпосередньо визначаються етапом, стадією законодавчого процесу, на яких перебуває проект, і тому, вони розглядаються окремо на:

·  етапі внесення документа законодавчої ініціативи;

·  етапі розгляду документа законодавчої ініціативи у комітетах Верховної Ради України;

·  етапі внесення проекту до порядку денного.

Звертаючись до аналізу прав та обов’язків суб’єктів правовідношення законодавчої ініціативи, автор умовно розподіляє їх на декілька груп: ті, що виникають і стосуються виникнення, реалізації правовідношення законодавчої ініціативи та ті, які відносяться до припинення правовідношення законодавчої ініціативи.

Аналізуючи права суб’єктів права законодавчої ініціативи на стадії реалізації права законодавчої ініціативи та кореспондуючий обов’язок законодавчого органу –  Верховної Ради України (суб’єкт законодавчих повноважень), автор робить висновок про необхідність виділення цих повноважень в окрему статтю Регламенту Верховної Ради України. Вказана стаття, як така, що містить норми генерального характеру, повинна розміщуватися у Регламенті перед нормами, які регулюють процедури оформлення проектів, їх попереднього розгляду тощо. Тому, пропонується ввести до Регламенту Верховної Ради України статтю “Права народних депутатів України, Президента України та Кабінету Міністрів України при реалізації права законодавчої ініціативи”. У цій статті систематизуватимуться права суб’єктів права законодавчої ініціативи, що виникають у правовідношенні законодавчої ініціативи, до початку стадії розгляду, обговорення та прийняття закону.                                

У підрозділі 2.4. “Права і обов’язки суб’єктів законодавчої процедури та суб’єктів права законодавчої ініціативи на стадії розгляду, обговорення та прийняття закону” автор вказує, що законодавчі процедури, які забезпечують здійснення права законодавчої ініціативи (шляхом внесення проекту закону чи законодавчої пропозиції народного депутата України), реалізацію правовідношення законодавчої ініціативи, опосередковують наявність прав у суб’єктів права законодавчої ініціативи на наступних стадіях розгляду проекту. Вищезгадані права виникають вже після реалізації права законодавчої ініціативи і забезпечуються, зокрема, спеціальними юридичними формами.

Зокрема, після завершення конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи суб’єкт права законодавчої ініціативи може для забезпечення первинного змісту власного проекту використати право на поправку до законопроекту чи пропозицію до законопроекту (за таких обставин це є забезпечувальні права суб’єкта права законодавчої ініціативи після завершення правовідношення законодавчої ініціативи на іншій стадії законодавчого процесу)  або вже як суб’єкт законодавчої процедури скористатися правом на поправку чи пропозицію до законопроекту  іншого суб’єкта права законодавчої ініціативи.

Потрібно визначити такі права суб’єктів права законодавчої ініціативи на стадії розгляду, обговорення та прийняття закону: право на доповідь проекту закону суб’єктом права законодавчої ініціативи або його представником на пленарному засіданні Верховної Ради; право на доповідь проекту закону суб’єктом права законодавчої ініціативи або його представником на засіданні головного комітету; право на поправку до законопроекту; право на пропозицію до законопроекту.

Автором наголошується, що перші два права покликані забезпечити належні повноваження суб’єкта права законодавчої ініціативи щодо власного проекту, вони є похідними від основних форм реалізації права законодавчої ініціативи – проекту закону та законодавчої пропозиції. Право на поправку та пропозицію до законопроекту дають можливість впливу на законодавчий процес вже після завершення правовідношення законодавчої ініціативи як суб’єктам права законодавчої ініціативи, так і суб’єктам законодавчої процедури.

Пропонується введення до Регламенту Верховної Ради України норми, яка б визначила права суб’єктів права законодавчої ініціативи (як власне суб’єктів права законодавчої ініціативи та як суб’єктів законодавчої процедури) на стадії розгляду парламентом проекту закону – стаття “Права народних депутатів України, Президента України та Кабінету Міністрів України під час розгляду законопроектів Верховною Радою України”.

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми, що виявляється у формулюванні концепції конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи.

Основні результати роботи відображаються у таких висновках:

1. Правовим середовищем реалізації права законодавчої ініціативи є законодавчий процес та законодавча процедура. Відповідно, законодавчий процес - сукупність послідовних, нормативно упорядкованих, врегульованих нормами законодавства дій уповноважених суб’єктів щодо розробки, обговорення,  прийняття та оприлюднення закону у відповідності з регламентно визначеними стадіями, етапами. Законодавча процедура - визначена нормативно-правовим актами України модель (сукупність прав та обов’язків уповноважених суб’єктів і юридично визначених дій у межах певних функцій, порядок та черговість їх здійснення), що встановлює відповідну законодавству регламентацію перетворення проекту закону на закон.

Змістом законодавчої процедури є конституційні імперативні норми, регламентні норми законодавчої процедури та загальні регламентні диспозитивні норми.

Реалізація права законодавчої ініціативи це стадія законодавчого процесу. Тобто, це законодавчо закріплений період, що характеризується системою певних процесуальних дій уповноважених суб’єктів у межах відповідної процедури та відносною завершеністю, яка втілюється у юридично передбачений фіксований  результат, і складається з етапів.

Етапами стадії законодавчого процесу “реалізація права законодавчої ініціативи” є внесення документа законодавчої ініціативи до Верховної Ради України, попередній розгляд у комітетах Верховної Ради України, тимчасових спеціальних комісіях, внесення до порядку денного сесії Верховної Ради України питання про розгляд відповідного проекту. Етапи законодавчого процесу є складовими стадій законодавчого процесу.

2. Законодавча ініціатива у правовому полі існує у формі конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи. 

Конституційно-процесуальне правовідношення законодавчої ініціативи це вольове відношення, що виражається у внесенні проекту документа законодавчої ініціативи уповноваженим суб’єктом права законодавчої ініціативи до законодавчого органу держави, відповідно до нормативно визначеної процедури та обов’язку законодавчого органу прийняти рішення щодо нього.

При цьому, понятійний апарат конституційних та регламентних норм стосується виключно правовідношення щодо створення законів, а не всіх актів Верховної Ради України. 

Існує і реалізується правовідношення законодавчої ініціативи відповідно до нормативно визначеної моделі, тобто конкретної окремої парламентської процедури - законодавчої процедури.

Конституційно-процесуальне правовідношення законодавчої ініціативи відображається у законодавчому процесі як стадія реалізації права законодавчої ініціативи.

Процедури реалізації права законодавчої ініціативи опосередковуються формами реалізації права законодавчої ініціативи, підставами виникнення та припинення правовідношення законодавчої ініціативи, повноваженнями суб’єктів правовідношення законодавчої ініціативи.

3. До складу суб’єктів конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи відносяться суб’єкт законодавчих повноважень (Верховна Рада України), суб’єкти права законодавчої ініціативи (народний депутат України, Президент України, Кабінет Міністрів України), суб’єкти законодавчої процедури (комітети Верховної Ради України, Погоджувальна Рада депутатських фракцій, Голова Верховної Ради України, Апарат Верховної Ради України).

4. Форма реалізації права законодавчої ініціативи це нормативно визначений спосіб або порядок оформлення внесення, подання, висловлення пропозицій щодо законодавчого регулювання правовідносин у встановленій нормативно-правовими актами формі.

Системою форм реалізації права законодавчої ініціативи є проект закону або законопроект ( ці терміни є тотожними ) та законодавча пропозиція як самостійна форма реалізації права законодавчої ініціативи народним депутатом України.

Проектом закону є викладений відповідно до вимог нормативно-правових актів структурований текст, що містить сформульовані у формі правових норм зміни у законодавчому регулюванні.

Законодавча пропозиція - обґрунтована пропозиція у письмовій формі про необхідність прийняття нового закону, закону про зміну чи доповнення до чинного закону. Питання  про прийняття рішення про необхідність розробки проекту закону за наслідками розгляду законодавчої пропозиції і доручення на розробку проекту закону розглядається Верховною Радою України після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії.

5. Підставою виникнення конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи є “внесення проекту до Верховної Ради України” - здійснення нормативно визначеної правомочності уповноважених суб’єктів реалізувати можливість пропозиції змін до законодавства у визначених процедурою  формах, відповідно до норм закону. Зазначене волевиявлення (здійснення правомочності) залежне від певних законодавчо визначених форм (система форм реалізації права законодавчої ініціативи) і як певна дія обмежується встановленою законом процедурою

Підстава виникнення правовідношення законодавчої ініціативи має трьохелементну структуру. Внесення проекту за змістом передбачає його: подання, реєстрацію,  надання народним депутатам України.

Підставами припинення правовідношення законодавчої ініціативи щодо проекту є включення його до порядку денного сесії, повернення без розгляду суб’єкту права законодавчої ініціативи або відкликання суб’єктом права законодавчої ініціативи.

При цьому, потрібно, по-перше, встановити у Регламенті, що питання про включення проекту закону до порядку денного сесії або про повернення його без розгляду суб’єкту права законодавчої ініціативи розглядаються Верховною Радою після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії.

По-друге, визначити у Регламенті Верховної Ради України, що питання  про прийняття рішення про необхідність розробки проекту закону за наслідками розгляду законодавчої пропозиції і доручення на розробку проекту закону розглядається Верховною Радою України після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії.

По-третє, розглядати відкликання суб'єктом права законодавчої ініціативи законопроекту як негативну підставу припинення правовідношення законодавчої ініціативи, що є однорівневою з позитивною підставою - включенням до проекту порядку денного і не належить до змісту процедури зняття законопроектів з розгляду. Застосовувати термін “вважається знятим з розгляду” до відхиленого законопроекту, але не до відкликаного.

По-четверте, виключити з законодавчої лексики поняття “визнання законопроекту відкликаним”, а зв’язок “припинення достроково повноважень суб’єкта права законодавчої ініціативи - припинення розгляду проекту” розглядати у правовій категорії “зняття законопроектів з розгляду” через відсутність волевиявлення суб’єкта права законодавчої ініціативи, спрямованого на відкликання законопроекту. 

6. Визначено та розмежовано права та обов’язки суб’єктів правовідношення законодавчої ініціативи на окремих етапах, стадіях законодавчого процесу, на яких перебуває проект.

Існують права суб’єктів права законодавчої ініціативи на: етапі внесення документа законодавчої ініціативи; етапі попереднього розгляду документа законодавчої ініціативи у комітетах Верховної Ради України; етапі внесення проекту до порядку денного (стадія реалізації правовідношення законодавчої ініціативи); стадії розгляду, обговорення, прийняття та підписання закону.

Права суб’єктів права законодавчої ініціативи на стадії реалізації правовідношення законодавчої ініціативи (етапи внесення документа законодавчої ініціативи, попереднього розгляду документа законодавчої ініціативи у комітетах Верховної Ради України, внесення проекту до порядку денного) та кореспондуючий обов’язок законодавчого органу –  Верховної Ради України (суб’єкт законодавчих повноважень) як цілісний нормативний комплекс пропонується виділити у статтю Регламенту Верховної Ради України - “Права народних депутатів України, Президента України та Кабінету Міністрів України при реалізації права законодавчої ініціативи”.

Відповідно, пропонується встановити у Регламенті Верховної Ради України такі права суб’єкта права законодавчої ініціативи: право доповідати проект закону при його попередньому розгляді на засіданнях головного комітету, комітету, тимчасової спеціальної комісії;  право роз’яснити зміст законодавчої пропозиції при її попередньому розгляді на засіданнях головного комітету, комітету, тимчасової спеціальної комісії; право відкликати законопроект, законодавчу пропозицію до включення їх до порядку денного сесії Верховної Ради України.

Реалізація права законодавчої ініціативи Президента України, народних депутатів України та Кабінету Міністрів України гарантується обов’язковим розглядом документа законодавчої ініціативи на засіданні Верховної Ради України і тим, що питання про включення проекту закону до порядку денного сесії або про його повернення суб’єкту права законодавчої ініціативи без розгляду вирішуються Верховною Радою після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії.

Робиться висновок про необхідність закріплення у Регламенті Верховної Ради України комплексу прав суб’єктів права законодавчої ініціативи та суб’єктів законодавчої процедури на стадії розгляду, обговорення та прийняття закону. До цих прав належать: право на доповідь проекту закону суб’єктом права законодавчої ініціативи або його представником на пленарному засіданні Верховної Ради, право на доповідь проекту закону суб’єктом права законодавчої ініціативи або його представником на засіданні головного комітету, право на поправку до власного законопроекту, право на пропозицію до власного законопроекту, право на поправку до законопроекту іншого суб’єкта права законодавчої ініціативи, право на пропозицію до законопроекту іншого суб’єкта права законодавчої ініціативи.

Відповідні права пропонується закріпити у Регламенті Верховної Ради України статтею за назвою “Права народних депутатів України, Президента України та Кабінету Міністрів України під час розгляду законопроектів Верховною Радою України”.