ФОРМУВАННЯ Й РОЗВИТОК ЕЛІТИ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ УКРАЇНИ

Краткое содержание

 У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження; розкрито сутність і ступінь наукової розробки проблеми; визначено мету, завдання, предмет і методи дослідження; охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів, їх практичне та наукове значення, особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій з теми, структури та обсягу дисертації. У першому розділі – “Формування й розвиток еліти в державному управлінні як наукова проблема” – здійснено теоретичний аналіз сучасного стану розробленості досліджуваної проблеми та узагальнено наукові праці щодо еліти в державному управлінні України; визначено теоретико-історіографічні засади формування й розвитку еліти в державному управлінні від проелітних вчень стародавнього світу до теорій еліт початку ХХІ ст. Доведено, що розвиток ідей щодо місця, ролі та характеристик еліти в суспільстві, зокрема в управлінні ним, варто розглядати в історичному аспекті, починаючи з найперших джерел, відомих науковцям. Важливим і сьогодні є бачення щодо еліти, яке почало формуватися ще в “осьову епоху”. Ретроспективний аналіз теорій еліт дав змогу виокремити такі основні підходи до дослідження еліти в державному управлінні: міфологічний (“доосьова епоха”), нормативно-аксіологічний (“осьова епоха”, між 800 і 300 рр. до н.е.), аристократичний (Античність, VIII ст. до н.е.–VI ст. н.е.), релігійний (Середньовіччя, VI–XIII ст.), елітарно-егалітаристський (Відродження, XIV–XV ст.), компромісний (Просвітництво, XV–XVIII ст.), елітарної свідомості (XIX ст.), різноаспектний (кінець ХІХ – початок ХХІ ст.). За всю історію розвитку людства провідна роль еліти у суспільстві дослідниками неодноразово то перебільшувалася, то невиправдано принижувалася. Еліту в усі часи дослідники наділяли найкращими характеристиками, однак уявлення про “найкраще” і методи впливу на маси були іноді діаметрально протилежними. Думки щодо підходів до формування еліти також були різними: за походженням, через знання, за якостями та шляхом поєднання цих підходів. Підтверджено, що розвиток уявлень, вчень про еліту має не завжди послідовний, нелінійний, а скоріше спіралеподібний характер. Проте помітно, що з кожним новим сторіччям серед ідей все більше утверджуються концепції елітарної свідомості. 12 Установлено, що бракує наукових досліджень еліти в державному управлінні України, проведених з часу її незалежності. У дисертації вони згруповані за такими напрямами: теорії та концепції щодо дослідження еліти; роль еліти у різних процесах життєдіяльності суспільства; аксіологічні підходи до характеристики еліти; характеристики сучасної політичної та державно-управлінської еліти; формування української політичної еліти; особливості становлення сучасної української політичної, політико-управлінської еліти; становлення регіональних еліт в Україні. Ці дослідження ще не утворюють цілісної картини для розробки концепції формування еліти в державному управлінні відповідно до сучасних потреб України. Враховуючи багатоаспектність питання формування й розвитку еліти в державному управлінні, слід використовувати напрацювання сучасних науковців різних галузей науки, насамперед тих, що поєднані об’єктом дослідження та стосуються досліджень еліти в державному управлінні. Показано важливість конкретизації суперечностей, які спричиняють виникнення проблеми. Суперечності, зумовлені об’єктивними обставинами, важко піддаються змінам і, як правило, на них великою мірою впливають історична епоха (з усім комплексом ознак), архетип суспільства, світові глобалізаційні процеси тощо. Тому розв’язання об’єктивних суперечностей потребує тривалого часу, навіть зміни епох або поколінь. Суб’єктивні суперечності можуть бути розв’язані найближчим часом, але за умови цілеспрямованого впливу на них. Обґрунтовано існування реальних суперечностей між завданнями, які стоять перед державою, та спроможністю її еліти їх вирішувати. Невідповідність еліти в державному управлінні викликам сьогодення зумовлює неефективність державного управління України. Тому постає завдання формування й розвитку сучасної еліти в державному управлінні України, яке може бути вирішене за умови комплексно розроблених науково обґрунтованих підходів та визначення концептуальних положень формування й розвитку еліти в державному управлінні України (рис.1). Таким чином, суб’єктивні суперечності, які призвели до появи проблеми в державному управлінні, можуть бути розв’язані за умови формування й розвитку сучасної еліти в державному управлінні України. Рис. 1. Проблемне поле дослідження формування й розвитку еліти в державному управлінні України Неефективність державного управління України Кого відносити до еліти в державному управлінні ? Які критерії елітності в державному управлінні ? Відсутність системи формування й розвитку еліти в державному управлінні України Невизначеність: чи є еліта в державному управлінні України? 13 У дисертації доведено, що перспективи подальшого розвитку України залежать від еліти, яка впливає на рішення, що приймаються на загальнодержавному рівні, і тому справляє визначальний вплив на розвиток України як демократичної, правової, соціальної та економічно сильної держави. У другому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження еліти в державному управлінні” – виокремлено основні теоретичні підходи до розкриття сутності поняття “еліта в державному управлінні” і наведено його авторську дефініцію; визначено методологічні основи дослідження еліти в державному управлінні та теоретико-методологічні аспекти формування й розвитку еліти в державному управлінні як еволюційного процесу. Установлено, що сучасні дослідники державного управління, а також таких галузей науки, як політологія, соціологія, філософія та інших, не виробили єдиних підходів до визначення поняття “еліта” та його складових. Іноді думки науковців навіть навпаки, суперечать одна одній. Невизначеність поняття “еліта” безпосередньо пов’язана з дискусіями стосовно його сутності та різними підходами до його визначення, і ці дискусії ще тривають. Під час дослідження виділено такі основні теоретичні підходи до розкриття сутності й визначення поняття “еліта в державному управлінні”: стратифікаційний, альтиметричний, аксіологічний, моністичний. Показано, що основою стратифікаційного підходу – стратифікації (диференціації) суспільства на елітні та позаелітні групи є їх різне положення щодо влади та неоднакова міра участі в ухваленні стратегічно важливих для соціуму рішень. Обґрунтовано, що дослідження еліти в державному управлінні мають спиратися на тлумачення сутності влади як здатності впливати на ухвалення рішень. Тому для визначення еліти за сутнісними ознаками спочатку слід виокремлювати функцію впливу на стратегічні для суспільства рішення, а потім визначати позицію, посаду в системі державного управління. Функціональна ознака є первинною щодо структурної – місця в структурі (ієрархії) системи державного управління. Цей підхід у дослідженні позначено загальним терміном “альтиметричний”. Аксіологічний (ціннісний) підхід базується на початковому значенні поняття “еліта” (“краще”), тобто індивідам, які належать до еліти, властиві вищий інтелект, талант, здібності, компетентність, так само як і вища мораль та моральність порівняно із середніми показниками конкретного соціуму. Показано, що в сучасному світі аксіологічний підхід включає і критерій заслуги – компетенційно-меритократичний підхід. Доведено концептуальну позицію, згідно з якою для забезпечення ефективності державного управління в сучасних умовах необхідне обов’язкове одночасне дотримання альтиметричного та аксіологічного підходів при формуванні, розвитку, циркуляції еліти та переміщеннях осіб із позаелітних (проелітних) груп до елітної групи. Застосування тільки одного із цих підходів призводить до порушення суспільної рівноваги, зокрема некомпетентність еліти, втрата нею ціннісних орієнтирів спричиняють кризові явища в суспільстві. 14 З’ясовано, що формування еліти в державному управлінні України та її циркуляція в системі державного управління мають розглядатися із застосуванням моністичного підходу, тобто еліта в державному управлінні повинна бути єдиною правлячою владною групою, яка об’єднує лідерів різних сфер державного управління спільною метою держави, державного управління; національними інтересами, національною ідеєю; подібною ментальністю, психологічною спорідненістю, найкращою професійною підготовкою. Завдяки циркуляції особи, які обіймають найвищі керівні посади в системі державного управління, утворять монолітну, уніфіковану, дисципліновану еліту в державному управлінні. Установлено, що методологічними основами дослідження формування й розвитку еліти в державному управлінні України мають бути, насамперед, досягнення гносеології та онтології. Методологією дослідження еліти в державному управлінні виступають: найбільш розроблена загальна методологія наукових досліджень, менш розроблена методологія дослідження управлінської науки і науки державного управління (спеціальна) та специфічна – методологія наукових досліджень щодо проблем еліти (“елітологічних проблем”), насамперед її формування й розвитку, яка сьогодні обмежується фрагментарними дослідженнями. Доведено, що дослідження процесу формування й розвитку еліти в державному управлінні мають базуватися на широкому розумінні поняття еволюції як процесу розвитку природи i суспільства, що відбувається у формі поступових i стрибкоподібних, кiлькiсних і якісних перетворень. При цьому революція не виступає антиподом еволюції, а є її частиною, під час якої відбуваються швидкі, стрибкоподібні зміни. У контексті подальшого ускладнення суспільних систем еволюція (розгортання, розвиток) має досліджуватися з використанням багатолінійного підходу. Але є сенс розглядати не лінії еволюції, а безперервне еволюційне поле, де можливим є рух як однакової сили в будь-якому напрямі, так і різної, а в деяких напрямах певний час рух взагалі може не спостерігатися. Досліджено, що до еволюційних процесів, тобто спрямованих процесів якісної трансформації об’єктів і структур, у результаті яких повільно або стрімко виникають принципово нові рівні організації матерії з абсолютно новими властивостями, можливостями і перспективами, належать процеси формування й розвитку еліти в державному управлінні. Їх дослідження мають здійснюватися в контексті досліджень еволюції суспільства. Проте для конкретизації предмета дослідження в дисертації використано поняття “формування й розвиток” еліти в державному управлінні, а не більш широке і неоднозначно сприйняте науковцями поняття “еволюція”. Показано, що еліту в державному управлінні слід також розглядати як ресурс для еволюції держави та суспільства загалом. Постійний розвиток еліти в державному управлінні, циркуляція еліт необхідні для забезпечення динамічної рівноваги суспільства. Підтверджено, що процес формування еліти в державному управлінні вимагає тривалого часу, науково обґрунтованих практико-спрямованих розробок, створення відповідного правового поля і духовно-ціннісних засад. У третьому розділі – “Характеристика сучасної еліти в державному управлінні України” – проаналізовано характеристики сучасної еліти в 15 державному управлінні України з використанням альтиметричного та аксіологічного підходів. Окремо розглянуто ціннісну складову аксіологічного підходу, а також особливості професіоналізації еліти в державному управлінні. Установлено, що згідно з альтиметричним підходом еліта в державному управлінні є складовою системи суб’єктів державного управління, її найвищою стратою (за повноваженнями, можливістю впливів на суспільні процеси, свідомість, поведінку і діяльність людей); складною ієрархізованою структурою, яка забезпечує цілісне функціонування держави та її інститутів. До еліти системи суб’єктів державного управління в Україні слід віднести осіб, що займають найвищі посади в державі, органах державної влади та органах місцевого самоврядування. З’ясовано, що розмежування посад є складовою частиною впорядкування сучасної системи державного управління України. Сутнісними складовими поняття “посада” в державному управлінні виступають соціальна роль, функції, міра влади. Запропоновано класифікацію еліти в державному управлінні за альтиметричним підходом та виокремлено два види служби державі: цивільну та військову. Еліта державної цивільної служби представлена на загальнодержавному (підрівні: вищий, центральний) та територіальному рівнях (підрівні: регіональний АР Крим, області), місцевий (район, місто, село, селище). У цивільній службі виокремлено такі типи державних посад: політичні (політичних діячів); судової системи; прокурорського нагляду; державної служби; дипломатичної служби та служби в органах місцевого самоврядування. При класифікації посад системи державної цивільної служби визнано доцільним виокремлювати такі посади: політичних службовців – посади, які зазнають політичного впливу – безпосереднього впливу політичних діячів; адміністративні (службові). До посад політичних службовців віднесено посади заступників міністрів, постійного Представника Президента України в АР Крим, голів державних адміністрацій. При класифікації посад системи місцевого самоврядування виділено посади: представницькі – виборні посади (на які обирають територіальною громадою або відповідною радою); адміністративні (службові). Доведено, що виокремлення адміністративних функцій та адміністративних посад дасть змогу при подальшому впорядкуванні системи державного управління уніфікувати підходи до проходження служби на цих посадах. Саме на адміністративних посадах слід забезпечувати політичну нейтральність служби. У майбутньому в процесі реформування системи державного управління доцільно на місцевому рівні, зокрема в районах, для здійснення управління справами суспільства замість сучасних державних адміністрацій і виконавчих апаратів органів місцевого самоврядування сформувати єдиний виконавчий орган. Показано, що в найбільш численних службах: державній службі та службі в органах місцевого самоврядування, представники еліти в державному управлінні загальнодержавного рівня належать до першої та другої категорій посад державної служби, а представники еліти територіального рівня – до першої – п’ятої категорій посад державної служби та першої–п’ятої категорій посад місцевого самоврядування. Проте не всі посади названих категорій слід відносити 16 до еліти в системі державного управління, а лише наведені в класифікації. Після набуття чинності новим Законом України “Про державну службу” (від 17 листопада 2011 р.) усі зазначені посади еліти в державному управлінні будуть віднесені до першої групи посад державної служби, що підтверджує класифікація на основі здійснення функцій (табл. 1). Таблиця 1 Співвідношення категорій (чинний Закон України “Про державну службу”) та груп (новий Закон України “Про державну службу”) посад державної служби, які віднесено до посад еліти в державному управлінні Рівень Посади Категорія посади Група посади Загальнодержавний рівень Вищий Секретаря РНБО України та його заступників І І керівників та заступників керівників Адміністрації Президента України, Апарату Верховної Ради України, Секретаріату Конституційного Суду України І І керівника та заступників керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України І І Центральний Перших заступників міністрів І І заступників міністрів ІІ керівників центральних органів влади, які не є членами уряду І І Територіальний рівень Регіональний Голови Верховної Ради АР Крим та його заступників І І Голови та членів Ради міністрів АР Крим І І Постійного представника Президента України в АР Крим І І перших заступників Постійного представника Президента України в АР Крим ІІ І заступників Постійного представника Президента України в АР Крим ІІІ І голів обласних державних адміністрацій І І перших заступників голів обласних державних адміністрацій ІІ І заступників голів обласних державних адміністрацій ІІІ І Місцевий Голів районних та у м. Києві і м. Севастополі державних адміністрацій ІІІ І перших заступників голів районних та у м. Києві і м. Севастополі державних адміністрацій ІV І заступників голів районних та у м. Києві і м. Севастополі державних адміністрацій V І У дослідженні виокремлено вищу управлінську еліту в державному управлінні (за альтиметричним підходом), представники якої обіймають посади першої та другої категорій посад державної служби загальнодержавного рівня, названих у класифікації, та які мають високий соціальний статус, офіційні повноваження, володіють правом і можливостями приймати управлінські рішення, організовувати їх втілення в життя, можуть контролювати діяльність 17 усіх ключових інститутів суспільства. Специфічність державно-управлінської діяльності на цих посадах накладає свій відбиток на необхідні (як вимога) якісні й ціннісні характеристики осіб, які їх обіймають. Доведено, що аксіологічний критерій елітності визначає сутність якостей людини як представника еліти. Основою прояву якостей особистості в практичній діяльності є цінності, які вона сповідує. Саме тому, розкриваючи аксіологічний критерій елітності в державному управлінні, слід окремо, але в тісному взаємозв’язку розглядати цінності та якості особистостей. З’ясовано, що сучасні дослідники і практики державного управління звертають увагу насамперед на такі якісні характеристики особи, як знання, уміння, навички, чим порушується первинний зміст аксіологічного підходу. Обґрунтовано, що ставлення людини до світу визначається дихотомією знань та цінностей. Цінності містять у собі спонукальний складник, і саме тому вони відіграють важливу роль у перетворенні реальності, слугуючи основою для дії, спрямовують індивідуальну і колективну дії. Саме ціннісні орієнтації визначають лінію поведінки людини і її саму як особистість. Демократизація суспільного розвитку в сучасний період сприяє утвердженню загальнолюдських цінностей. На підставі порівняльного аналізу важливості суспільно-демократичних цінностей для еліти в державному управлінні за результатами соціологічних досліджень у 2007 та 2013 рр. (учасники: близько 100 слухачів Інституту підвищення кваліфікації керівних кадрів НАДУ при Президентові України – державних службовців ІІ–ІV категорій посад державної служби) зроблено основні висновки та окреслено такі тенденції. У 2007 р. пріоритет еліта віддавала суспільному добробуту, здоров’ю людини та нації, правам і свободам громадян, зміцненню миру; у 2013 р. найважливішими цінностями респондентами визначено: здоров’я людини та нації, подолання безробіття, злочинності та наркоманії, суспільний добробут. І майже поряд розташовані такі цінності, як покращення екології, права і свободи громадян. Позитивною є тенденція до утвердження як цінностей: національної культури (перемістилася з 13-ї позиції на 6-ту); суспільної етики і моралі (перемістилася із 17-ї позиції на 8-му); духовності (перемістилася з 12-ї позиції на 9-ту). “Зміцнення миру” у 2013 р., як і п’ять років тому, визначили важливим 71% експертів, проте за пріоритетністю ця цінність з 4-ї позиції перемістилася аж на 16-ту. Крім того, респонденти констатують важливість подолання корупції, бюрократичної тяганини та необхідність проведення адміністративно- територіальної реформи. Виявлені тенденції свідчать про усвідомлення представниками еліти в державному управлінні України важливості названих суспільно-демократичних цінностей для розбудови й розвитку України. У процесі дослідження якісних характеристик, як показали статистичні дані, на початку 2013 р. вища управлінська еліта в державному управлінні України була представлена переважно чоловіками віком від 36 до 61 року; більшість її представників має значний досвід роботи в системі державного управління, проте є “призначенці” майже без досвіду державної служби; всі її представники мають повну вищу освіту, але підвищує кваліфікацію тільки незначна їх кількість. 18 На посадах вищої управлінської еліти в державному управлінні в Україні зафіксовано високу плинність кадрів і призначення на посади не з кадрового резерву, а за іншою процедурою. Досліджено, що даних офіційної статистики недостатньо для аналізу аксіологічних (як ціннісних, так і якісних) характеристик еліти в державному управлінні. Тому на підставі результатів соціологічного дослідження з’ясовано, що еліті в державному управлінні України найбільш притаманними мають бути такі якості: професіоналізм та відповідальність, етика, доброчесність та патріотизм, а діяльність вищої управлінської еліти слід оцінювати насамперед за такими критеріями, як: професійна компетентність, відданість справі, дотримання норм законодавства. Установлено, що в сучасному розумінні аксіологічного критерію елітності можна чітко виділити такі його основні складові, як цінності та якості. Соціально- психологічний портрет сучасного керівника – представника еліти в державному управлінні мають характеризувати три основні групи якостей морально-етичні, професійно-ділові та особистісні, які взаємопов’язані (рис. 2). Рис. 2. Взаємозв’язок ціннісних та якісних складових аксіологічного критерію елітності в державному управлінні Серед якісних характеристик еліти в державному управлінні під час дослідження виокремлено професіоналізм та його складові: професіоналізм особистості, професіоналізм діяльності, професіоналізм самовдосконалення, що ґрунтується на морально-етичних, професійно-ділових та особистісних якісних характеристиках особи, основою яких є індивідуальні, професійні та національні цінності. Обґрунтовано, що професіоналізм еліти в державному управлінні – це володіння комплексом знань, умінь, навичок (скоригованих відповідно до завдань і компетенції посади) та найкращими людськими якостями, які необхідні для ефективного здійснення державного управління, виявляються під час професійної Цінності Якості Національні Професійні Індивідуальні Морально- етичні Професійно- ділові Особистісні 19 діяльності та потребують постійного формування й розвитку. Вагоме значення для професіоналізму еліти має професійний досвід у сфері державного управління, про недооцінку якого свідчать випадки призначення на посади державної служби першої–другої категорій осіб майже без стажу державної служби та невикористання можливостей кадрового резерву для набуття професійного досвіду. Професіоналізм еліти в державному управлінні можна конкретизувати через загальні (спільні для всіх посад, які належать до певної категорії за альтиметричним підходом) та спеціальні вимоги (які висуваються тільки до цієї конкретної посади у відповідній сфері). Доведено, що для забезпечення професіоналізму в державному управлінні, зокрема для виявлення професіоналізму, професійних можливостей службовців та їх розвитку, велике значення має застосування сучасних кадрових технологій як складових управління персоналом усієї системи. З цією метою в системі державного управління необхідно: посилити вимоги щодо професійності претендентів на керівні посади; вдосконалити систему добору і відбору кадрів державної служби та місцевого самоврядування; забезпечити дієвість кадрового резерву; застосовувати сучасні кадрові технології управління персоналом з урахуванням цінності людського (інтелектуального) капіталу та сприяти його розвитку; вдосконалити систему професійної підготовки службовців як основу для формування еліти в державному управлінні, а також оцінювання службовців за їх особистісними якостями відповідно до компетенційних вимог посад та запроваджувати сучасні системи оцінки якості менеджменту в органах державного управління, які включають критерії оцінки їх керівників і дають змогу коригувати складові системи управління. У четвертому розділі – “Зарубіжний досвід формування й розвитку еліти в державному управлінні” – проаналізовано та узагальнено досвід формування й розвитку еліти в державному управлінні Франції, Німеччини, Канади і виявлено можливості його використання в Україні; акцентовано увагу на фаховій підготовці в системі державного управління і деяких механізмах, пов’язаних з проходженням служби в органах державного управління. Установлено, що можливим для використання в Україні із досвіду Франції є: підготовка державних службовців навчальними закладами, які належать до системи державного управління; конкурсний відбір слухачів – державних службовців до навчального закладу з підготовки еліти в державному управлінні, який слід проводити за тими самими критеріями, як і при призначенні на такі посади (період навчання має повністю входити до стажу державної служби); посилення практичної складової навчання – стажування; введення курсу “Управління людськими ресурсами” до всіх навчальних програм; обов’язкове навчання за повним курсом магістра державного управління; отримання викладачами навчального закладу з підготовки еліти в державному управлінні практики в системі державного управління та статусу державного службовця (за наявності попереднього стажу державної служби на керівних посадах); обов’язковість відпрацювання випускниками, які отримали підготовку в системі державного управління, кількох років на державній службі; введення до системи 20 безперервної освіти державних службовців “індивідуальних освітніх книжок”; запровадження “накопичувального” механізму підвищення рівня професійної компетентності; посилення зв’язку безперервної освіти державних службовців з оцінюванням їх службової діяльності та кар’єрним зростанням. Із досвіду Німеччини заслуговує на увагу необхідність установлення чітких і прозорих умов добору на державну службу; забезпечення поступовості набуття знань і навичок у державно-управлінській діяльності, що значною мірою досягається саме завдяки кар’єрній системі державної служби; використання таких механізмів проходження державної служби, як підготовча й випробувальна служба; первинний і лонгований відбір претендентів на посади в системі державного управління; безперервна освіта для здійснення успішної службової кар’єри, підтвердження права на заміщення вищої посади через складання екзаменів з обов’язкових та факультативних предметів; гнучкість навчальних програм; формування лідерських якостей у претендентів на найвищі посади в державному управлінні; створення інтерактивної системи інформування про курси підвищення кваліфікації. Із досвіду Канади варто запозичити такі моменти, як поєднання і використання досвіду інших країн; постійне вдосконалення системи державного управління, яке не привносить дезорганізацію в систему; контроль і аудит дотримання законодавства у сфері державної служби; чіткість принципів державної служби з поясненням їх сутності та визначеність механізмів їх упровадження; ефективна та обов’язкова система постійного підвищення кваліфікації державних службовців усіх рівнів; взаємозв’язок зі службовою кар’єрою; чіткий практичний зв’язок рівня посади, профілю компетенції посади, класифікаційного стандарту з усіма елементами системи державної служби; виокремлення всіх груп компетенцій для керівників у групу “лідерство”, основою якої є дотримання цінностей та етики; віднесення до обов’язків державних службовців відповідальності за власний професійний розвиток, рівень наявних компетенцій (у тому числі поведінкових) та їх відповідність займаній посаді; розроблення та виконання індивідуального навчального плану; спрямованість програм лідерства на потреби державного управління та інструменти захисту загальнодержавних інтересів і впровадження єдиної зовнішньої політики; сприяння налагодженню зв’язків та обміну досвідом між керівниками вищого корпусу державної служби різних країн шляхом участі в інтернаціональних та міжнародних програмах лідерства. У п’ятому розділі – “Концептуальні засади формування й розвитку еліти в державному управлінні України” – висвітлено концептуальні положення, розроблені за результатами дисертаційного дослідження та відображені в авторському проекті Концепції формування й розвитку еліти в державному управлінні України; розкрито зміст поняття “доброчесність” як сутнісну ознаку еліти в державному управлінні; доведено обов’язковість лідерства еліти в сучасному державному управлінні України; обґрунтовано селективні механізми формування й розвитку еліти в державному управлінні України. Установлено, що категорія “доброчесність” – це моральна якість і чеснота людини, яка складається з низки ціннісних показників. Для еліти в державному 21 управлінні особливо важливими з них є такі: патріотизм (означає вірно служити народу України, суспільному благу, відданість справі, готовність відмовитись від родинних почуттів і особистих симпатій); порядність (включає чесність, справедливість, стриманість, дисциплінованість, сумлінність); відповідальність (на основі почуття обов’язку); гідність та повага до гідності інших (честь, шанобливість). Доброчесність має бути обов’язковою ознакою сучасної еліти в державному управлінні. Вона досягається, насамперед, завдяки освіті й вихованню, в тому числі самоосвіті й саморозвитку. Формування доброчесності унеможливлює прояви корупції, оскільки явища корупції й доброчесності несумісні. Доведено, що принцип доброчесності має бути одним з базових при здійсненні функцій управління державою, суспільством і тому закріпленим у законодавстві України. При цьому принцип доброчесності слід визначати як забезпечення доброчесності (моральної характеристики) осіб, уповноважених на виконання функцій держави, що, зокрема, включає патріотизм, порядність, відповідальність, гідність і повагу до гідності інших і є основою для недопущення таких негативних явищ, як протекціонізм, непотизм, конфлікт інтересів, корупція тощо. Сьогодні практичне впровадження принципу доброчесності в систему державного управління стримується через відсутність механізмів формування та дотримання цього принципу. Це стосується всієї системи державного управління і, зокрема, її найвищих посад, що має обіймати еліта, якій притаманна доброчесність як базова (сутнісна) ціннісна ознака. Підтверджено, що в сучасному державному управлінні лідерство виявляється як вищий еволюційний рівень управління. У процесі порівняння сутнісних ознак лідерства та еліти в державному управлінні як за альтиметричним, так і за аксіологічним підходами установлено їх схожість. Обґрунтовано, що сьогодні в Україні лідер у державному управлінні має належати до еліти, а особа на посаді еліти в державному управлінні – бути лідером. Отже, вже сьогодні в Україні лідерство має бути обов’язковою характеристикою еліти в державному управлінні на загальнодержавному та регіональному рівнях. Практичні заходи щодо впровадження профілів професійної компетентності дадуть змогу конкретизувати сучасну категорію “лідерства” в державному управлінні України; визначити якості керівника-лідера (еліти в державному управлінні) шляхом удосконалення професійно-кваліфікаційних характеристик посад та їх легітимації; здійснювати набір службовців на ці посади за особистими даними відповідно до профілів компетентності, а формування й розвиток еліти в державному управлінні – за компетентнісним підходом. Установлено, що однією з базових характеристик еліти в державному управлінні є лідерство, що передбачає: наявність аналітичного мислення; здатність до прийняття рішень; управління змінами та орієнтацію на результат; культуру спілкування/побудову взаємної довіри; особистий розвиток; управління часом; ефективну комунікацію; визначення напряму діяльності та стратегічного бачення; мотивування діяльності працівників; модерування обговорень та ведення переговорів; інноваційність; управління стресом; раціональне управління ресурсами, зокрема людськими. 22 Визначено, що вміння управляти персоналом є обов’язковою складовою лідерства в системі державного управління, проте його розвитку в Україні ще приділено недостатньо уваги. Лідер не просто повинен уміти управляти персоналом (наприклад за допомогою технології маніпулювання), необхідно виробити у нього ціннісний підхід до людини як капіталу. Тому формування умінь щодо управління персоналом у системі державного управління має бути складовою тренінгу з особистого розвитку лідера. Це взаємопов’язані питання. Лідер, сформований як особистість, на практиці сприятиме формуванню системи цінностей в організації, включаючи прозорість, етичні норми і кодекс корпоративної поведінки; зміцненню взаємної довіри й поваги між керівниками і працівниками; стимулюванню і встановленню зворотного зв’язку керівників з працівниками, розвитку творчої та інноваційної активності персоналу тощо. Установлено, що формування умінь є ефективним, якщо є база теоретичних знань та знань механізмів їх реалізації (тобто потрібно “знати, як” діяти на практиці), а тому підвищення кваліфікації керівників системи державного управління має передбачати викладення теоретичного матеріалу і тренінг. У сучасному державному управлінні “лідерство” визначається спочатку як якісна характеристика особи, але надалі трансформується в якісні показники ефективності органу державного управління, набуває особистісно-інституційного виміру. З такої позиції слід виходити в процесі модернізації системи державного управління, формування державної кадрової політики України на сучасному етапі розвитку. Усвідомлюючи, що успішний лідер визначає успішність організації (установи), доведено, що, конкретизуючи механізми формування еліти в державному управлінні України, варто скористатися досвідом ЄС щодо оцінювання органів державного управління. Визначено механізми формування й розвитку еліти в державному управлінні як сукупність методів, засобів, технологій цілеспрямованого впливу на людські ресурси (управління людськими ресурсами) системи державного управління, які спрямовані на формування й розвиток еліти в державному управлінні та зумовлюють відповідні процеси щодо формування й розвитку еліти в державному управлінні і, як результат, – її нові покращені стани. Доведено, що періодично потребують коригування цілі, принципи, а відповідно до них – і механізми формування й розвитку еліти в державному управлінні. Серед цих механізмів виділено два блоки: механізми формування та механізми розвитку. Такий поділ досить умовний і його можна застосовувати в теоретичних розробках, а на практиці ці два блоки змінюють один одного, перетинаються та взаємодоповнюються. Тому при практико-спрямованому дослідженні їх слід розглядати в комплексі. До основних механізмів формування й розвитку еліти в державному управлінні належать такі селективні механізми, як добір і відбір, які мають здійснюватися з дотриманням аксіологічного, в тому числі компетенційно- меритократичного, підходу. У такий спосіб має бути забезпечено дотримання єдності альтиметричного й аксіологічного критеріїв елітності. У процесі дослідження доведено необхідність установлення чітких вимог, які мають бути 23 обов’язково дотримані під час відбору. Для формування сучасної еліти в державному управлінні важливим є не тільки жорсткий відбір безпосередньо на найвищі посади, а й відбір на попередні посади в системі державного управління. Визначено, що лонгований відбір безпосередньо пов’язаний з кадровим резервом та оцінюванням діяльності на посаді в системі державного управління. Отже, вдосконалення механізмів формування й розвитку еліти в державному управлінні зумовило необхідність перегляду підходів та процесу формування кадрового резерву і роботи з особами, які до нього включені, щодо підвищення їх професійного рівня та покращення аксіологічних характеристик. Результати дослідження свідчать, що запровадження нових принципів формування резерву кадрів, зокрема на посади еліти в державному управлінні, роботи з кадровим резервом сприятимуть омолодженню вищої управлінської еліти, органічному поєднанню в системі державного управління кадрів старшої і нової (обдарованої) генерації, що, у свою чергу, забезпечить солідарність поколінь та еволюційність розвитку еліти в державному управлінні України. При цьому Президентський кадровий резерв має бути частиною більш широкої системи резерву кадрів у системі державного управління.

 ВИСНОВКИ У дисертації викладено наукові положення та отримано нові наукові результати, що в сукупності розв’язують проблему теоретико-методологічного обґрунтування концептуальних засад формування й розвитку еліти в державному управлінні України та визначення шляхів їх реалізації як важливої складової підвищення ефективності державного управління в сучасних умовах. Отримані узагальнюючі положення дали підстави сформулювати відповідні висновки та розробити окремі рекомендації. 1. Виявлено, що ступінь дослідженості проблеми формування й розвитку еліти в державному управлінні в науковій літературі є недостатнім для розробки концептуальних засад формування й розвитку еліти в державному управлінні України. Бракує наукових праць, безпосередньо присвячених еліті в державному управлінні України, лише окремі питання висвітлено в роботах з державного управління, політології, соціології, філософії, історії, економіки, інших галузей науки. Ці дослідження згруповано за такими напрямами: теорії та концепції еліт; роль еліти в різних процесах життєдіяльності суспільства; аксіологічні підходи до характеристики еліти; характеристики сучасної політичної та державно- управлінської еліти; формування української політичної еліти; особливості становлення сучасної української політичної, політико-управлінської еліти; становлення регіональних еліт в Україні. Обґрунтовано, що в Україні гостро стоїть проблема формування власної національно зорієнтованої еліти в державному управлінні. Установлено, що неефективність державного управління безпосередньо пов’язана з невідповідністю еліти викликам сьогодення та відсутністю системи формування й розвитку еліти в державному управлінні України. 24 2. Визначено, що розвиток ідей стосовно місця, ролі та характеристик еліти в управлінні державою варто розглядати в історичному аспекті, починаючи з найдавніших джерел, відомих науковцям. Виокремлено такі основні підходи до дослідження еліти в державному управлінні: міфологічний (“доосьова епоха”), нормативно-аксіологічний (“осьова епоха”), аристократичний (Античність), релігійний (Середньовіччя), елітарно-егалітаристський (Відродження), компромісний (Просвітництво), елітарної свідомості (XIX ст.), різноаспектний (кінець ХІХ – початок ХХІ ст.). Виявлено, що розвиток уявлень, вчень про еліту має непослідовний, спіралеподібний характер. З’ясовано, що методологія дослідження еліти в державному управлінні поділяється на такі види: загальну методологію наукових досліджень; методологію дослідження управлінської науки і науки державного управління (спеціальну) та методологію наукових досліджень проблем еліти (специфічну). Обгрунтовано необхідність сучасних різноаспектних досліджень еліти в державному управлінні та виокремлення елітологічного блока досліджень у науці “Державне управління”. Доведено, що процеси формування й розвитку еліти в державному управлінні слід вважати еволюційними; вони мають вивчатися в контексті досліджень еволюції суспільства. Разом з тим еліту в державному управлінні слід розглядати як ресурс для еволюції держави та суспільства в цілому. Установлено, що: “формування еліти в державному управлінні” – це цілеспрямований процес створення особистості за певними ознаками, що передбачає заходи, спрямовані на її розвиток, та обов’язково включає її свідомий саморозвиток; “розвиток еліти в державному управлінні” – це специфічний, прогресивно спрямований, соціально обумовлений процес змін особи – представника еліти в державному управлінні, результатом якого є виникнення якісно нових аксіологічних характеристик особистості та формування нової особистості. Розвиток еліти в державному управлінні України має бути цілеспрямованим (насамперед орієнтованим на ефективність державного управління), що дасть змогу пришвидшити процес формування еліти за необхідними якостями та унеможливить прояви регресивних або кризових явищ. Формування та розвиток еліти в державному управлінні – взаємопов’язані процеси. 3. Виокремлено такі основні теоретичні підходи до розкриття сутності й визначення поняття “еліта в державному управлінні”: стратифікаційний, альтиметричний, аксіологічний, моністичний. Стратифікаційний підхід передбачає, що підставою для стратифікації (диференціації) суспільства на елітні та позаелітні групи є їх різне положення щодо влади, а також неоднакова міра участі в ухваленні стратегічно важливих для соціуму рішень. Альтиметричний підхід, що є основою альтиметричного критерію елітності, вказує на належність до еліти за фактом володіння реальною владою і впливом без прямого (обов’язкового) зв’язку з інтелектом і морально-етичними якостями особи. Аксіологічний підхід, що є основою аксіологічного критерію елітності, передбачає, що представники еліти володіють вищими інтелектом, талантом, здібностями, компетентністю, вищою мораллю і моральністю порівняно із середніми показниками конкретного соціуму, включає і компетенційно-меритократичний підхід. Моністичний підхід передбачає, 25 що еліта в державному управлінні має бути єдиною правлячою владною групою, яка об’єднує лідерів різних сфер державного управління спільною метою держави, державного управління; національними інтересами, національною ідеєю; подібною ментальністю, психологічною спорідненістю, найкращою професійною підготовкою. На підставі категорійного аналізу проблеми формування й розвитку еліти в державному управлінні, філософії, соціології, політології, психології та літературі сформульовано авторське визначення поняття “еліта в державному управлінні” як невід’ємна і важлива частини суспільства, яка виникає в результаті його соціально-політичної диференціації, наділена офіційними повноваженнями, має право і можливості приймати управлінські рішення щодо життєдіяльності суспільства, організовувати їх упровадження, координувати діяльність усіх ключових інститутів суспільства та відповідає аксіологічному критерію елітності. При цьому поняття “державне управління” використано в широкому розумінні. 4. Установлено, що за альтиметричним підходом еліта в державному управлінні є складовою системи суб’єктів державного управління, її найвищою стратою (за повноваженнями, можливістю впливів на суспільні процеси, свідомість, поведінку і діяльність людей); складною ієрархізованою структурою, яка забезпечує цілісне функціонування держави та її інститутів. До неї в Україні слід віднести осіб, які займають найвищі посади в державі, органах влади. Запропоновано класифікувати еліту в державному управлінні за видами служби державі на цивільну та військову. За ієрархією посад у системі державного управління еліту віднесено до загальнодержавного (підрівні: вищий, центральний) та територіального рівнів (підрівні: регіональний (АР Крим, області), місцевий (район, місто, село, селище). У цивільній службі виокремлено такі типи державних посад: політичні (політичних діячів); судової системи; прокурорського нагляду; державної служби; дипломатичної служби та посад служби в органах місцевого самоврядування. У процесі класифікації посад державної цивільної служби виділено посади політичних службовців (посади, які зазнають безпосереднього впливу політичних діячів) та адміністративні (службові); посад в органах місцевого самоврядування – представницькі (виборні) та адміністративні (службові) посади. Уточнено, що до вищої управлінської еліти в державному управлінні відносять осіб, які займають вищі керівні посади першої та другої категорій посад державної служби загальнодержавного рівня, включених до авторської класифікації. Класифікацією на основі здійснення функцій підтверджено, що названі у класифікації посади слід віднести до однієї, найвищої категорії (групи) посад державної служби. З’ясовано, що, розкриваючи аксіологічний критерій елітності в державному управлінні, слід аналізувати в тісному взаємозв’язку цінності та якості особистостей. Доведено, що представникам еліти в державному управлінні як особистостям властиві індивідуальні цінності; вони мають дотримуватися професійних та національних (загальнодержавних) цінностей. Названі групи цінностей тісно взаємопов’язані, а деякі з них можуть входити до всіх названих 26 груп, що свідчить про їх універсальність. Серед основних груп якостей еліти в державному управлінні названо: морально-етичні, професійно-ділові та особистісні, які певним чином взаємопов’язані. 5. Розкрито особливості системи професіоналізації, спрямованої на формування й розвиток еліти в державному управлінні України, доведено необхідність її осучаснення. Запропоновано авторський підхід до визначення поняття “професіоналізм еліти в державному управлінні”: володіння комплексом знань, умінь, навичок (скоригованих відповідно до завдань і компетенцій, що відповідають займаній посаді) та найкращими якостями людини, які необхідні для ефективного здійснення державного управління і виявляються під час професійної діяльності та потребують постійного формування й розвитку (удосконалення). Професіоналізм еліти в державному управлінні має такі складові: професіоналізм особистості, професіоналізм діяльності, професіоналізм самовдосконалення; ґрунтується на морально-етичних, професійно-ділових та особистісних якісних характеристиках особи, базою для яких виступають цінності: індивідуальні, професійні та національні (загальнодержавні). Підтверджено, що забезпечення професіоналізму еліти в державному управлінні передбачає використання для призначення на посади еліти в державному управлінні професійно підготовлених службовців органів державної влади та органів місцевого самоврядування. 6. Узагальнення зарубіжного досвіду формування й розвитку еліти в державному управлінні Франції, Німеччини і Канади дало змогу з’ясувати, що для формування й розвитку еліти в державному управлінні України важливими є найкраща фахова (професійна) освіта та проходження служби, що передбачає кар’єрне зростання в системі державного управління. Поступовість набуття знань і навичок у державно-управлінській діяльності значною мірою забезпечується кар’єрною системою державної служби. На підставі вивчення досвіду згаданих країн доведено необхідність: чіткості принципів державної служби з поясненням їх сутності та визначеності механізмів їх упровадження; встановлення чітких і прозорих умов добору і відбору на державну службу; використання таких механізмів проходження державної служби, як підготовча й випробувальна служба, первинний і лонгований відбір претендентів на посади в системі державного управління, контроль та аудит дотримання законодавства у сфері державної служби, практичний зв’язок рівня посади, профілю компетенції посади, класифікаційного стандарту з усіма елементами системи державної служби; виокремлення “лідерства” (на основі цінностей) як складової частини професійної компетентності еліти в державному управлінні; запровадження відповідальності державних службовців за власний професійний розвиток, відповідності рівню професійної компетентності за посадою, розроблення та виконання індивідуального навчального плану. Обґрунтовано важливість посиленого конкурсного відбору на посади еліти в державному управлінні; введення в процес професіоналізації безперервної освіти для здійснення успішної службової кар’єри з підтвердженням права на заміщення посади еліти в державному управлінні, складанням екзаменів з обов’язкових та 27 факультативних предметів, введення в систему безперервної освіти державних службовців “індивідуальних освітніх книжок”; запровадження “накопичувального” механізму підвищення рівня професійної компетентності; посилення зв’язку безперервної освіти державних службовців з оцінюванням їх службової діяльності та професійно-посадовим розвитком (кар’єрним зростанням). Показано, що для формування сучасної еліти в державному управлінні України на особливу увагу заслуговують механізми дотримання ціннісних (етичних) засад у системі державної служби під час як професійної підготовки, так і практичної діяльності державних службовців. 7. Визначено та обґрунтовано концептуальні засади формування й розвитку еліти в державному управлінні сучасної України, зокрема виділено категорії: “доброчесність” і “принцип доброчесності”; “лідерство” еліти в державному управлінні, а також селективні механізми формування й розвитку еліти в державному управлінні, які були покладені в основу авторського проекту Концепції формування й розвитку еліти в державному управлінні України. У процесі дослідження установлено, що “доброчесність” належить до багатогранних явищ; це моральна якість і чеснота людини, яка складається з низки ціннісних показників, серед яких особливо важливими для еліти в державному управлінні є патріотизм (означає: вірно служити народу України, суспільному благу, відданість справі, готовність відмовитись від родинних почуттів і особистих симпатій); порядність, яка включає чесність, справедливість, стриманість, дисциплінованість, сумлінність; відповідальність (на основі почуття обов’язку); гідність та повага до інших (означає честь, шанобливість). Доброчесність досягається насамперед завдяки освіті й вихованню, у тому числі самоосвіті й саморозвитку. Водночас принцип доброчесності слід визначати як забезпечення доброчесності (моральної характеристики) осіб, уповноважених на виконання функцій держави, що, зокрема, включає патріотизм, порядність, відповідальність, гідність і повагу до інших і є основою для недопущення таких негативних явищ, як протекціонізм, непотизм, конфлікт інтересів, корупція тощо. Принцип доброчесності має бути одним з базових при здійсненні функцій управління державою, суспільством, і тому його необхідно закріпити в законодавстві України. Доведено, що лідерство в сучасному державному управлінні слід розглядати як вищий еволюційний рівень управління і як обов’язкову якісну характеристику еліти в державному управлінні. У сучасному державному управлінні “лідерство” як якісна характеристика особи трансформується в якісні показники ефективності роботи органу державного управління, тобто набуває особистісно-інституційного виміру. 8. Установлено, що механізми формування й розвитку еліти в державному управлінні – це сукупність методів, засобів, технологій цілеспрямованого впливу на людські ресурси (управління людськими ресурсами) системи державного управління, що спрямовані на формування й розвиток еліти в державному управлінні та зумовлюють відповідні процеси щодо формування й розвитку еліти в державному управлінні і, як їх результат, – її нові покращені стани. При цьому 28 відповідно до коригування цілей, принципів періодично потребують коригування і механізми формування й розвитку еліти в державному управлінні. З’ясовано, що особливості еліти в державному управлінні як феномена зумовлюють специфіку механізмів її формування й розвитку. Механізми формування ціннісних ознак еліти в державному управлінні мають включати: законодавче забезпечення принципу доброчесності у системі державного управління; відбір особистостей за відповідними якостями, зокрема доброчесністю; ціннісний підхід до підготовки еліти в державному управлінні (зокрема формування доброчесності); проведення тренінгів під час проходження служби, спрямованих на формування навичок доброчесності. Обґрунтовано селективні механізми формування й розвитку еліти в державному управлінні, які мають застосовуватися за умови дотримання аксіологічного, в тому числі компетенційно-меритократичного, підходу. Акцентовано увагу на важливості установлення чітких вимог, які мають бути обов’язково дотримані при відборі як безпосередньо на найвищі посади, так і на попередні посади в системі державного управління, а також добору кадрів із системи державного управління, зокрема державної служби (при цьому має залишатися відкритим канал залучення перспективних осіб у систему державної служби, але на нижчі посади); застосування при відборі кадрів конкурсної процедури компетенційно-меритократичного підходу. Доведено, що лонгований відбір безпосередньо пов’язаний з кадровим резервом та оцінюванням діяльності на посаді в системі державного управління. Одним із важливих механізмів формування та розвитку еліти в державному управлінні є створення та забезпечення дієвості Президентського кадрового резерву “Нова еліта нації” як частини більш широкої системи резерву керівних кадрів у державному управлінні. 9. Основні наукові результати дисертаційного дослідження дають підстави запропонувати окремі практичні рекомендації щодо формування й розвитку еліти в державному управлінні України, а саме: – Верховній Раді України – внести зміни до законодавства щодо визначення принципу доброчесності в державному управлінні, затвердження реєстру державних посад та їх класифікації; класифікації посад державної служби з виокремленням посад, що зазнають політичного впливу, визначення системи державної служби як кар’єрної, чіткого визначення вимог до претендентів на посади еліти в державному управлінні, упровадження кадрового резерву на всі керівні посади державної служби, оцінювання діяльності органу державного управління з урахуванням оцінювання діяльності його керівників, відповідальності державних службовців за власний професійний розвиток, відповідності рівню професійної компетентності за посадою, виконання індивідуального навчального плану; – Кабінету Міністрів України – забезпечити розробку і схвалити Концепцію формування й розвитку еліти в державному управлінні України та Державну цільову програму формування й розвитку еліти в державному управлінні України із зазначенням механізмів дотримання принципу 29 доброчесності в державному управлінні, селективних та інших сучасних механізмів управління людськими ресурсами в системі державного управління, ввести у процес професіоналізації безперервну освіту, “індивідуальні освітні книжки”, вважаючи систему професійної підготовки службовців основою для формування еліти в державному управлінні; запровадити “накопичувальний” механізм підвищення рівня професійної компетентності; посилити зв’язок безперервної освіти державних службовців з оцінюванням їх службової діяльності та кар’єрним зростанням, врегулювати питання щодо періоду навчання слухачів НАДУ при Президентові України як повноцінного стажу державної служби та надати викладачам НАДУ при Президентові України статус державного службовця (за наявності попереднього стажу державної служби на керівних посадах); – Національному агентству України з питань державної служби – закріпити відповідними нормативно-правовими актами прямий зв’язок рівня посади, профілю компетенції посади, класифікаційного стандарту з усіма елементами системи державної служби; виокремити “лідерство” (на основі цінностей) як складову частину професійної компетентності еліти в державному управлінні; розробити механізми дотримання ціннісних засад у системі державної служби; сприяти налагодженню зв’язків та обміну досвідом між вищою управлінською елітою України та інших держав шляхом запровадження інтернаціональних та міжнародних програм лідерства; – НАДУ при Президентові України ініціювати зміни до Положення про НАДУ при Президентові України, додавши до її основних завдань формування й розвиток еліти в державному управлінні України; підвищити вимоги до вступників, зокрема щодо аксіологічних та лідерських якостей та формувати навчальні групи з урахуванням названих якостей і досвіду роботи на державній службі; передбачити набуття викладачами практики в системі державного управління та більш широке залучення до навчального процесу практиків – керівних працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування; ввести для усіх слухачів магістерської програми як обов’язкові навчальні курси: “Управління людськими ресурсами”, “Елітознавство”; посилити формування лідерських якостей на основі цінностей та передбачити орієнтованість програм лідерства на інструменти захисту національних (загальнодержавних) інтересів; створити інтерактивну систему інформування про курси підвищення кваліфікації, семінари, тренінги.