Чорна Олена Володимирівна. Гармонізація митного законодавства України до вимог міжнародних стандартів

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації; вказано, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами; визначено мету й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження; викладено наукову новизну одержаних результатів та практичне значення; подано відомості про апробацію та публікації.
Розділ 1 «Теоретико-правові засади гармонізації митного законодавства України до вимог міжнародних норм та стандартів» складається з двох підрозділів і присвячений формуванню поняття гармонізації митного законодавства України з міжнародними вимогами, з’ясуванню місця й ролі митного національного законодавства в розвитку європейського та світового інтеграційного процесу.
У підрозділі 1.1 «Поняття, ознаки та класифікація міжнародних митних стандартів, які підлягають упровадженню у вітчизняне законодавство» наголошено на тому, що приведення митної системи України у відповідність до загальновизнаних положень є обов’язковою складовою європейської інтеграції нашої держави. Відповідна діяльність здійснюється в межах процесу зближення європейських національних митних систем та визначає ступінь готовності України увійти до складу єдиного європейського митного простору.
У ході дослідження з’ясовано, що в процесі генезису в праві України поняття гармонізації митного законодавства відбулося звуження розуміння процесу проведення адаптації законодавства України в контексті європейської інтеграції, а саме від реформування її правової фіскальної системи в цілому, згідно з вимогами сучасної європейської системи права, до одного з його етапів, тобто до приведення митного законодавства України у відповідність до acquis communautaire ЄС.
Доведено тезу про те, правова система ЄС посідає провідне місце в структурі загальноєвропейського простору, суттєво впливає на формування єдиного світового митного простору, проте її не можна розглядати як єдине джерело гармонізації митного законодавства України, оскільки правова система ЄС ґрунтується на визнанні примату міжнародного права, а така його галузь, як митне право, поки що не охоплює повністю правовідносин у сфері митного регулювання, діючи поряд з відповідними галузями національного права держав – членів ВМО. До того ж не всі представники ВМО виявляють бажання приєднатися до складу єдиного митного європейського простору.
Передбачається, що гармонізація митного законодавства України в контексті європейської інтеграції повинна здійснюватися в трьох взаємопов’язаних напрямах, а саме відповідно до: 1) норм і стандартів міжнародного митного права згідно з вимогами ВТО; 2) стандартів, вимог та практики митного регулювання ЄС; 3) національних (внутрідержавних) стандартів митного регулювання країн – членів європейського регіону ВМО.
У контексті дослідження акцентовано увагу на відсутність у законодавстві України визначення поняття міжнародного митного стандарту. Зважаючи на це, запропоновано авторське його визначення, яке може бути використаним як у міжнародному митному праві, так і в митному праві України: міжнародний митний стандарт – це уніфікована нормативна типова форма, яка запроваджена за згодою уповноважених суб’єктів міжнародного права для єдиного регулювання зовнішньоекономічних відносин на міждержавному і/або внутрідержавному рівнях.
Зроблено висновок, що гармонізація митного законодавства України до вимог міжнародних стандартів має внутрішню класифікацію за видами, зумовлену різними чинниками. Основою класифікації видів міжнародних митних стандартів можуть бути різноманітні фактори, які випливають зі змісту національних і міжнародно-правових актів, залежать від території, на якій воно здійснюється, від виду та кількості його учасників, від об’єкта спільної діяльності тощо.
У підрозділі 1.2 «Правові основи реалізації механізму гармонізації митного законодавства України до вимог міжнародних стандартів» обґрунтовано позицію, що правова конвергенція митних систем європейських держав, змістом якої в основному стає зближення національних митних законодавств й координація національних митних політик у напрямі подолання колізій у митних процедурах різних країн, відбувається в межах більш широкого правового явища – міжнародної митної інтеграції й безпосередньо пов’язано з формуванням єдиного європейського митного простору. Дослідження реалізації механізму правової гармонізації митних систем європейських держав свідчить, що ці процеси більш ефективні тоді, коли вони здійснюються на основі спеціально укладених договорів, а в окремих випадках – і на основі актів міжнародних організацій, тобто за рахунок розробки єдиних митних стандартів поведінки у сфері митного регулювання. Призначенням таких стандартів стає фактичне оформлення й регламентація митних правовідносин між учасниками митного простору з питань удосконалення організації та адміністрування в митних органах, підвищення рівня узгодженості й адаптації національних митних систем, гармонізації та спрощення митних процедур тощо.
Встановлено, що реалізація механізму гармонізації митного законодавства України зводиться до впорядкування й розвитку різноманітних видів митних відносин, присвячених, як правило, питанням: спрощення та гармонізації митних процедур; упровадження сучасних митних інформаційних систем й обміну на їх основі статистичної інформації; боротьби з порушеннями митних правил; здійснення модернізації митної служби; гармонізації й уніфікації національної митно-правової системи на основі єдиних міжнародних стандартів тощо. При цьому гармонізацію митного законодавства України до вимог міжнародних стандартів можна розглядати в таких аспектах: як один із типів міжнародних відносин, що виникають і розвиваються між рівноправними суб’єктами міжнародного митного права на недискримінаційних засадах; як один із принципів міжнародного спілкування у сфері митних відносин і пов’язаних з ними відносин (податкових, фінансових, торговельних тощо) та зміст цих відносин; як організаційний процес, що відбувається між митними органами й суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності; як юрисдикційна діяльність уповноважених митних органів; як правовий зв’язок митних органів з юридичними та фізичними особами недержавного сектора; як загальносистемний інститут національного й міжнародного митного права.
Розмежовано поняття «гармонізація митного законодавства України до вимог міжнародних стандартів» і «адаптація митного законодавства», які зазвичай ототожнюють. З’ясовано, що перше поняття ширше від другого, адже гармонізація законодавства є одним з видів спільної правотворчої діяльності держав в особі уповноважених на те органів, адаптація законодавства – заходи, яких вживає одна сторона за погодженням митних служб інших держав або спільно з ними з метою належного застосування митного законодавства стосовно вчинення окремих митних процедур (відвернення, розслідування або припинення порушень митних правил).
Зроблено висновок, що основними елементами механізму зближення митних систем європейських держав є багатосторонні міжнародні конвенції (Міжнародна конвенція про спрощення та гармонізацію митних процедур від 18.05.1973 р.) і модельні акти (Рамкові стандарти з безпеки та полегшення світової торгівлі від 23.06.2005 р.) двосторонні договори з митних питань укладають, як правило, на виконання взятих на основі багатосторонніх міжнародних конвенцій та модельних актів, міжнародно-правових зобов’язань з метою забезпечення конвергенції правового регулювання митних відносин.
З’ясовано, що способами реалізації механізму зближення національних митних систем можна вважати гармонізацію, адаптацію та уніфікацію внутрішньодержавних правових норм і посилення координації національних митних політик щодо забезпечення оптимального регулювання комерційної діяльності учасників світової торгівлі.
Наголошено, що гармонізація національних митних систем може відбуватися як цілеспрямовано, так і довільно на чотирьох рівнях: загальносвітовому, європейському, субрегіональному та внутрідержавному.
Розділ 2 «Актуальні питання гармонізації митного законодавства України до вимог міжнародних стандартів» складається з двох підрозділів, у яких зосереджено увагу на аналізі процесів правової конвергенції митних систем в умовах утворення єдиного митного правового простору.
У підрозділі 2.1 «Особливості гармонізації митного законодавства України в процесі виконання нею міжнародних зобов’язань» проаналізовано чинне законодавство та міжнародні договори України з питань митної справи, що регламентують її зобов’язання в контексті гармонізації митного законодавства до вимог міжнародних стандартів. Це дало змогу констатувати, що процеси гармонізації митного законодавства належать до основних завдань їх митних органів, які підпорядковуються спеціально уповноваженому органу виконавчої влади в галузі митної справи, – Державній фіскальній службі України. Міжнародна діяльність Державної служби України та її митного департаменту спрямовується й координується Кабінетом Міністрів України, здійснюється за погодженням з Міністерством закордонних справ України.
Дослідження низки міждержавних, міжурядових і міжвідомчих договорів України з питань конвергенції митної справи, що укладається з іншими державами для організації співробітництва та надання взаємної адміністративної допомоги з митних питань, підтверджує, що як за структурою, так і за змістом вони майже ідентичні, оскільки ґрунтуються на рекомендації Ради митного співробітництва про взаємну адміністративну допомогу від 05.12.1953 р., Міжнародній конвенції про взаємну адміністративну допомогу у відверненні, розслідуванні та припиненні порушень митного законодавства від 09.06.1977 р. і Міжнародній конвенції про взаємодопомогу в митних справах від 27.06.2003 р.
Під гармонізацією митного законодавства до вимог міжнародних стандартів як однією з форм міжнародного митного співробітництва запропоновано розуміти об’єктивний і разом з тим регульований процес зближення законодавчих митних систем двох чи більше держав – членів Європейського регіону ВМО з однорідною митною системою, які мають певну спільність політико-економічних інтересів і цілей. У такому розумінні гармонізація митного України до вимог міжнародних стандартів являє собою процес, що розвивається від більш простих форм міжнародно-правового митного співробітництва до більш складних, спрямованих на прийняття єдиних конвенцій та інших актів митного регулювання.
Акцентовано на тому, що становлення єдиного європейського правового простору не ідентичне в появі певного наддержавного європейського права. Ідеться про вироблення різноманітних форм взаємодії митних адміністрацій різних держав Європи про гармонізацію законодавчих норм таких держав, пошук спільного розв’язання конкретних проблем, що виникають під час митного співробітництва.
У підрозділі 2.2 «Етапи та правові наслідки гармонізації митного законодавства України до вимог міжнародних стандартів» обґрунтовано, що погляди вчених стосовно моменту виникнення процесів гармонізації митного законодавства між європейськими державами, які пов’язували з розвитком багатостороннього співробітництва в межах створюваних наприкінці XIX – на початку XX ст. міжнародних організацій, повинні бути переглянуті через неврахування дослідниками можливості здійснення двостороннього (субрегіонального) і митного співробітництва в межах договірно-правової її координації з конкретних питань митного регулювання (митна політика, митна справа, митне адміністрування, митні податки та збори, митні правопорушення). Такий підхід до встановлення перших спроб гармонізації міжнародного митного права на європейському континенті дав змогу дійти висновку, що, виникнувши в контексті міжнародного торговельного співробітництва, гармонізація митного законодавства виокремилася в самостійний напрям розвитку ще наприкінці XVI – на початку XVII ст.
Розвиток багатостороннього міжнародного співробітництва наприкінці XIX ст. визначив необхідність виникнення інституційної його форми щодо гармонізації митного законодавства, яка набула продовження й у XX ст. Так, у 1952 р. засновано Раду митного співробітництва, яка з обмеженої Європейським континентом регіональної організації сьогодні перетворилися на організацію світового масштабу.
До зазначених процесів Україна безпосередньо долучилася у 1991 р. з моменту проголошення незалежності. На основі аналізу особливостей розвитку міжнародних відносин встановлено закономірність появи нових напрямів гармонізації митного законодавства між Україною та європейськими державами: інформаційно-правового співробітництва з митних питань; уніфікації міжнародних митних стандартів; співробітництва в межах окремих груп держав з метою створення спільного законодавства щодо функціонування митних союзів, зон вільної торгівлі, надання методично-правової допомоги, тощо.
Підкреслено, що одним із правових наслідків гармонізації митного законодавства є створення єдиного митно-правового простору, під яким запропоновано розглядати уніфіковану політико-правову митну систему, що ґрунтується на загальновизнаних нормах і принципах міжнародного права, перебуває у стані формування й має забезпечувати правові засади міжнародного митного співробітництва, як між державами всередині цього митного простору, так і з третіми державами Європейського та інших регіонів, з урахуванням того, що процеси формування митно-правового простору між окремими групами європейських держав довготривалі й не сприяють їх скорішому об’єднанню, запропоновано розглядати можливість створення єдиного митно-правового простору окремих європейських митних регіонів, у межах яких відповідно до норм міжнародного митного права та євростандартів митного регулювання діятимуть одноманітні норми митного права їх членів.
Розділ 3 «Основні напрями гармонізації митного законодавства України до вимог міжнародних стандартів у контексті адміністрування євроінтеграційних процесів» включає три підрозділи, присвячені дослідженню теоретичних та методологічних засад упровадження міжнародних стандартів гармонізації митного законодавства України в умовах європейської інтеграції.
У підрозділі 3.1 «Упровадження міжнародних стандартів щодо захисту прав, свобод та законних інтересів суб’єктів митних відносин» виявлено, що захист прав суб’єктів митних відносин істотно впливає на вектори державної митної політики й реалізується всім державним механізмом, головним чином, у діяльності митних органів, що фахово на постійній основі здійснюють охорону митного правопорядку й захист прав свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. Організація й практика правозахисної діяльності митних органів у нашій державі визначаються особливостями державного устрою, станом митних відносин, іншими зовнішньоекономічними, політичними, соціальними та моральними чинниками.
Доведено, що захист прав, свобод і законних інтересів суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності митними органами реалізується за всіма напрямами їх функціонування, що прямо чи опосередковано спрямовано на загальне, спеціальне й індивідуальне запобігання, припинення та усунення митних правопорушень. Повнота й дієвість захисту та дотримання прав учасників митних відносин безпосередньо пов’язані з формуванням сучасних узгоджених правових засад їх організації й діяльності, які з метою підтримання митного правопорядку комплексно визначатимуть повноваження, порядок їх реалізації, відповідні службові підрозділи, процедури оскарження рішень та діянь митних органів і їх посадових осіб.
Визначено основні заходи щодо вдосконалення адміністративно-правових засад і підвищення ефективності правозахисної діяльності митних органів, а саме: забезпечення узгодженості митно-правового регулювання, усунення та недопущення встановлення відомчими правовими актами обмежень прав громадян та підприємців; пріоритетність запобігання будь-яким порушенням прав громадян і підприємців перед забезпеченням усунення їх наслідків; упровадження принципу зв’язаності функціональної та організаційної основи правозахисної й митної діяльності; встановлення додаткових гарантій захисту прав не тільки резидентів України, а й осіб, що не є такими; розвиток механізмів оскарження протиправних рішень та діянь митних органів; посилення демократичного цивільного контролю на предмет дотримання прав людини в діяльності митних органів.
З’ясовано зміст юридичних гарантій діяльності митних органів щодо захисту прав, свобод та законних інтересів суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності. Встановлено, що гарантії діяльності є реальним забезпечення прав і законних інтересів усіх учасників митних правовідносин. Наголошено на тому, що сьогодні не існує єдиної думки щодо визначення поняття гарантій у діяльності митних органів, що й зумовлює необхідність поглибленого дослідження цього питання в контексті гармонізації національного законодавства до міжнародних стандартів.
Встановлено, що юридичні гарантії діяльності митних органів варто розглядати як умови, засоби, фактори, необхідні для забезпечення правомірного функціонування митних органів, виконання покладених на них завдань, функцій, а також реалізації суб’єктами митних правовідносин прав, свобод і законних інтересів у сфері митної справи, що виражається в їх законодавчому закріпленні та реальному механізмі реалізації. Наведено класифікацію гарантій законності діяльності митних органів України, проаналізовано окремі їх види.
Запропоновано впровадження таких міжнародних стандартів щодо захисту прав, свобод та законних інтересів суб’єктів митних відносин при врахуванні позитивного досвіду зарубіжних країн: превалювання сервісної діяльності перед іншими напрямами роботи митних органів; широке використання допоміжних засобів сервісної роботи; детальна правова регламентація компетенції митних органів, підстав і порядку застосування ними заходів адміністративного примусу; прийняття та реєстрація митними органами заяв і повідомлень про правопорушення митних правил й інші події в електронній формі; широке залучення громадськості до виконання окремих правоохоронних повноважень митного характеру; обов’язковість відновлення порушених прав у митній сфері, відшкодування завданих збитків.
У підрозділі 3.2 «Гармонізація підзаконних нормативно-правових актів відповідно до вимог міжнародних стандартів» досліджено специфіку гармонізації відомчих міжнародних актів. Відзначено, що формування міждержавного митного простору на відомчому рівні передбачає два етапи: на першому відбувається злиття актів таких держав із зазначенням особливостей і відмінностей процедур митного регулювання кожної окремої держави в разі, якщо їх зміст не збігається з міжнародними стандартами; на другому – реалізується узгодження волі таких держав щодо розробки єдиних стандартів поведінки в галузі митного регулювання в межах адміністративного співробітництва (тобто формування ще одного рівня єдиного правового митного простору), а за умови створення спільної митної організації – і єдиної міждержавної митної політики стосовно окремих груп товарів та послуг.
Згідно з міжнародними митними стандартами, розглянуто питання юридичної відповідальності митних органів. Поняття юридичної відповідальності митних органів запропоновано визначати як негативну реакцію суспільства та держави на вчинене митним органом, його посадовою чи службовою особою порушення чинного законодавства, що виявляється в застосуванні до цього митного органу передбачених нормами права санкцій, які тягнуть для нього різні обтяжливі наслідки юридичного, організаційного, матеріального, службового та іншого характеру. На основі аналізу положень Митного кодексу України й міжнародного законодавства визнано доцільним здійснити розмежування юридичної відповідальності митних органів, що виникає в митних правовідносинах, на два основні види: відповідальність посадових осіб і працівників митних органів, які порушують законодавство при здійсненні своєї службової діяльності, і відповідальність митних органів у цілому як окремої юридичної особи й суб’єкта митних правовідносин.
Стверджується, що розвиток і остаточне становлення гармонізації підзаконних нормативно-правових актів можливі за наявності трьох взаємопов’язаних складових: 1) відомчого міжнародного митного законодавства, яке забезпечує загальноєвропейські засади міжнародного митного співробітництва й не суперечить нормам загального міжнародного права; 2) особливих відомчих митних систем, створених субрегіональними та міждержавними інтеграційними організаціями; 3) національних митних систем держави – членів Європейського регіону ВМО, які передбачають заздалегідь визначений ступінь співробітництва митних адміністрацій.
З’ясовано, що серед систем міжнародних органів, покликаних забезпечувати координацію та регулювання створення єдиного законодавчого митного простору, наданням їм методичної допомоги, підготовку спеціалістів у сфері митного права, провідне місце належить ВМО.
У підрозділі 3.3 «Оптимізація правового забезпечення участі України в міжнародному інформаційно-митному просторі» досліджено специфіку розвитку інтеграційних процесів у напрямі об’єднання європейських держав у межах створення єдиного інформаційно-митного простору. Під ним запропоновано розуміти процес створення накопичення та надання відповідної інформації, відомостей, їх обробку, зберігання й цільове використання в діяльності митного органу, що має важливість для міжнародного співробітництва митної служби, їх органів і посадових осіб.
Виділено основні проблеми, що виникають при здійсненні правового забезпечення участі України в міжнародному інформаційно-митному просторі, розглянуто шляхи їх подолання й удосконалення правового регулювання інформаційно-міжнародної діяльності митних органів. Досліджено питання запровадження та функціонування електронної митниці, електронного документообігу, використання електронного цифрового підпису з метою впровадження сучасних митних інформаційних систем та обміну на їх основі даних статистичної інформації.
Відповідно до міжнародних стандартів, запропоновано надати посадовим особам митних органів можливість використовувати електронний цифровий підпис при користуванні базами даних інших органів державної влади, фінансових та кредитних установ стосовно документів, які стосуються переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України для спрощення та прискорення обміну необхідною інформацією при здійсненні ними своєї оперативно-службової діяльності. Зазначено, що оптимізація правового регулювання інформаційного забезпечення митних органів значно спростить та прискорить здійснення процедур митного контролю й оформлення, що позитивно вплине на весь процес гармонізації митного законодавства України до вимог міжнародних стандартів.