КАЛЬЧЕНКО Сергій Віталійович АДАПТАЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ, ЩО РЕГУЛЮЄ ПОРЯДОК ВИРІШЕННЯ СПРАВ ПРО ВИБОРЧІ СПОРИ, ДО ЄВРОПЕЙСЬКИХ СТАНДАРТІВ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок з науковими планами і програмами, окреслено мету та задачі, об’єкт, предмет і методологію дослідження, розкрито наукову новизну дисертації, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, наведено відомості стосовно апробації та публікації результатів.
Розділ 1 «Поняття виборчих спорів та галузево-правова належність провадження щодо їх вирішення» складається із трьох підрозділів, в яких досліджено зміст та генеза поняття «виборчий спір», проаналізовано галузево-правову належність провадження у справах про виборчі спори, систематизовано принципи судового та позасудового провадження у справах про виборчі спори.
У підрозділі 1.1. «Виборчі спори та оскарження рішень, дій або бездіяльності, які порушують виборче законодавство» відзначено, що попри використання у літературі та законах України поняття «виборчий спір», серед дослідників немає одностайності у баченні змісту цього поняття, що є наслідком започаткованого адміністративного процесуального законодавства та адміністративної юстиції в Україні.
Запропоновано удосконалене визначення поняття «виборчий спір» як правовий конфлікт між суб’єктами виборчих правовідносин під час виборчого процесу, що вирішується у судовому або позасудовому порядку за зверненням осіб, яким гарантовано чи надано право на таке звернення.
Базуючись на результатах наукових досліджень, виходячи з положень законодавства України, рішення Конституційного Суду України, документів міжнародних організацій, у дисертації зроблено висновок про доцільність використання понять «порушення законодавства про вибори», «оскарження порушень законодавства про вибори», розкрито зміст та ознаки цих понять.
Спираючись на статистичні показники, відзначено, що практика розгляду виборчими комісіями скарг на порушення виборчого законодавства в цілому підтверджує ефективність позасудового порядку оскарження.
У підрозділі 1.2. «Галузево-правова належність провадження у справах про виборчі спори» зазначається, що в українській науці немає одностайного підходу до визначення поняття та сутності адмiнiстративного процесу.
Автор погоджується із позицією прихильників «широкого» розуміння адміністративного процесу та розглядає його як судовий та позасудовий порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності. Зазначено, що адміністративний процес як діяльність, урегульована нормами адміністративного процесуального права, є цілісним явищем у правовому значенні. Висловлено думку про недоцільність відокремлення цих складових адміністративного процесу, оскільки результати розгляду та вирішення справ про виборчі спори як у позасудовому, так і в судовому порядку мають спільні риси та ґрунтуються на нормах адміністративного процесуального права.
Розвинуто ідеї вчених щодо наявності у Центральної виборчої комісії повноважень владно-розпорядчого характеру, її статусу як елементу публічної влади, «квазісудового» органу. Підтримана та розвинута думка, що окремим видом юрисдикційної діяльності Центральної виборчої комісії є адміністративне провадження щодо вирішення адміністративних справ за скаргами.
Доведено, що позасудовий порядок вирішення справ, який здійснюється виборчими комісіями шляхом розгляду скарг суб’єктів звернення, є формою адміністративного процесу. Реалізуючи надані Конституцією та законами України повноваження розглядати скарги та інші форми звернень, виборчі комісії усіх рівнів здійснюють адміністративно-процесуальну діяльність, спрямовану на забезпечення неухильного і повного додержання відповідними суб’єктами вимог законодавства, реалізацію комісіями контрольних і правоохоронних повноважень.
У підрозділі 1.3. «Принципи провадження у справах про виборчі спори» вказується на відсутність серед дослідників одностайності у підходах щодо систематизації та класифікації процесуальних принципів. Систематизація і визначення змісту принципів адміністративного процесу залежить від конкретного підходу до визначення сутності самого адміністративного процесу, його розуміння в широкому чи вузькому значенні. Класифікація принципів потребує визначення критеріїв ділення на відповідні групи. Таким критерієм систематизації є структура адміністративно-правових процесуальних відносин.
У роботі зазначено, що окремі принципи діяльності адміністративних судів та виборчих комісій прямо вказані у Конституції та законах України. Інші принципи імпліцитно втілені, реалізовані у положеннях законодавства. Їх можна «вивести» зі змісту відповідних норм. Робиться висновок, що систему принципів провадження у справах про виборчі спори утворюють: загальні принципи адміністративного процесу, особливі принципи адміністративно-юрисдикційного процесу, принципи судового провадження у справах про виборчі спори, принципи позасудового провадження у справах про виборчі спори.
Розділ 2 «Європейські стандарти оскарження порушень виборчого законодавства та врахування їх у практиці адміністративно-юрисдикційних органів України» містить три підрозділи, в яких з’ясовуються зміст і сутність, джерела європейських стандартів, зазначається структура цих стандартів.
У підрозділі 2.1. «Поняття європейських стандартів оскарження порушень виборчого законодавства та вирішення справ про виборчі спори» відзначено, що проблематика європейських стандартів оскарження порушень виборчого законодавства та вирішення справ про виборчі спори здебільшого розглядається дослідниками у ширшому аспекті «стандартів виборів». Це зумовлено відсутністю єдиного джерела чи невеликої за обсягом групи однорідних джерел таких стандартів. Вимоги, які визначають основні принципи, засади, порядок оскарження порушень, вирішення справ цієї категорії, розміщені у правових актах, документах, рішеннях відповідних органів, які вважаються джерелами стандартів виборів.
У дисертації пропонується визначення поняття «європейські стандарти оскарження порушень виборчого законодавства та вирішення справ про виборчі спори» як правових принципів, вимог, норм, що мають обов’язкову юридичну силу або рекомендаційний характер, закріплені у міжнародних договорах, визнані міжнародними організаціями, сформульовані у рішеннях міжнародних юрисдикційних органів. Ці стандарти є результатом систематизації та узагальнення набутого досвіду держав, міжнародних організацій, міжнародних юрисдикційних органів щодо здійснення нормотворчої та правозастосовної діяльності у визначенні засад, оптимальних форм, порядку розгляду й вирішення справ, пов’язаних з організацією та проведенням виборів, з метою якнайповнішої реалізації та ефективного захисту прав, свобод та інтересів учасників виборів.
У роботі систематизовано джерела зазначених стандартів. Відзначено взаємозалежність і взаємопов’язаність цих джерел, що зумовлює необхідність їх системного урахування та застосування нормотворчими та адміністративно-юрисдикційними органами України.
У підрозділі 2.2. «Європейські стандарти оскарження порушень виборчого законодавства та вирішення справ про виборчі спори та їх впровадження в законодавство України» зазначені результати дослідження Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, документів органів Ради Європи, Організації з безпеки та співробітництва в Європі, рішень Європейського суду з прав людини, що надало можливість з’ясувати сутність, сформувати структуру, розкрити зміст стандартів оскарження порушень виборчого законодавства та вирішення справ про виборчі спори.
Спираючись на положення Конституції та законів України, рішення Конституційного Суду України, відзначено, що у питанні обрання заінтересованими особами судового або позасудового порядку оскарження порушень законодавство України забезпечує більший рівень захисту прав, свобод та інтересів учасників виборів порівняно з європейськими стандартами.
У роботі відзначено неповну відповідність європейським стандартам механізму оскарження у позасудовому порядку рішень виборчих комісій. Запропоновано зміни до Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 17 листопада 2011 р. № 4061-VI щодо забезпечення єдиного порядку оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій усіх рівнів, їх членів до комісій вищого рівня.
Доведено, що стандартом оскарження порушень виборчого законодавства та вирішення таких справ є повноваження суду встановлювати факти відповідних порушень. Спираючись на цей висновок, запропоновано зміни до законів України стосовно підстав оголошення Центральною виборчою комісією попередження суб’єкту виборчого процесу у разі встановлення рішенням суду порушення.
У підрозділі 2.3. «Практика Європейського суду з прав людини як еталон вирішення адміністративних справ про виборчі спори та її впровадження в адміністративні процесуальні відносини в Україні», зважаючи на відповідну практику Європейського суду з прав людини, зазначено, що права, гарантовані ст. 3 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютними, а певні обмеження є допустимими. Втручання у право становить порушення ст. 3 Протоколу № 1 до цієї Конвенції, якщо не додержані умови: обмеження права є правомірним, тобто здійснено на підставі національного права; відповідне обмеження права переслідує «легітимну мету»; застосовані засоби обмеження є «пропорційними» меті, яка переслідується.
У роботі зазначено, що адміністративно-юрисдикційні органи України при вирішенні таких справ повинні застосовувати зазначені критерії у повному обсязі, перевіряти оскаржувані рішення, дії або бездіяльність, які втручаються у виборчі права, щодо їх правомірності, переслідування легітимної мети та пропорційності.
Враховуючи практику Європейського суду з прав людини, відзначено, що у разі виникнення конкуренції відповідних положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод з метою забезпечення права на вільні вибори, адміністративно-юрисдикційні органи України мають надати перевагу ст. 3 Протоколу № 1 до цієї Конвенції. Адміністративні суди повинні враховувати природу того права, порушення якого є приводом для звернення з позовом. У разі встановлення «цивільної» природи порушеного права мають враховуватись і застосовуватись усі правові механізми, передбачені ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо права на справедливий суд.
Розділ 3 «Адаптація до європейських стандартів законодавства України з питань вирішення справ про виборчі спори» складається із двох підрозділів, в яких розкривається зміст адаптації законодавства України до європейських стандартів при позасудовому та судовому вирішенні виборчих спорів.
У підрозділі 3.1. «Позасудовий порядок вирішення справ про виборчі спори виборчими комісіями з урахуванням європейських стандартів як складова адміністративного процесу» зазначено, що адаптацією адміністративного процесуального законодавства України, яке регулює порядок вирішення справ про виборчі спори, до європейських стандартів є приведення законів України та інших нормативно-правових актів у цій сфері відносин у відповідність до правових принципів, вимог, норм, що мають обов’язкову юридичну силу чи рекомендаційний характер, які закріплені у міжнародних договорах, визнані міжнародними організаціями, сформульовані у рішеннях юрисдикційних органів.
Відзначено, що позасудовий порядок вирішення справ про виборчі спори передбачає реалізацію окремих стадій процесу відносно відокремлених частин адміністративного провадження, які є сукупністю процесуальних етапів, спрямованих на досягнення локального завдання в межах загальної мети вирішення індивідуально-конкретної справи. Стадії одних видів проваджень зафіксовані нормативно, а інших – не зафіксовані та являють собою специфічний результат доктринального узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил.
Спираючись на результати дослідження структури та змісту європейських стандартів у цій сфері, зроблено висновок, що частина правових механізмів позасудового порядку вирішення справ виборчими комісіями в Україні узгоджується із цими стандартами. Водночас для забезпечення гарантій більш ефективного захисту прав, свобод та інтересів учасників виборів, максимального приведення законодавства України відповідно до усталених європейських стандартів, унеможливлення зловживання правом пропонуються зміни до законів України, що передбачать: право громадянина, якому виповнилось або на день виборів виповниться 18 років, звернутись із заявою щодо неправильності у списку виборців; розгляд виборчою комісією скарги у триденний строк з дня її отримання, а щодо порушень, які мали місце до дня голосування – не пізніше 24 години дня, що передує дню голосування.
Різні закони України передбачають неоднакові правила, які визначають суб’єктів звернення зі скаргою та суб’єктів оскарження, що не є виправданим ані з доктринального погляду, ні з погляду простоти та практичності застосування законодавства у виборчому процесі. Зважаючи на висновок, що позасудовий порядок вирішення справ є складовою адміністративного процесу, у роботі відзначено доцільність передбачення норм, що регулюють порядок розгляду скарг виборчими комісіями, у спеціальному нормативному акті.
У результаті дослідження законодавства Республіки Албанія, Республіки Вірменія, Республіки Грузія, Республіки Чорногорія зроблено висновок, що з метою приведення законодавства України у відповідність до європейських стандартів стосовно чіткого визначення повноважень органів розгляду скарг, правила здійснення виборчими комісіями провадження у справах про виборчі спори мають бути закріплені в Адміністративно-процедурному кодексі.
У підрозділі 3.2. «Врахування європейських стандартів в законодавстві України, що встановлює судовий порядок вирішення справ про виборчі спори» зазначено, що згідно з усталеними європейськими стандартами судовий порядок є найбільш ефективним засобом захисту порушеного права, а повноваження судів при вирішенні справ про виборчі спори мають бути чітко встановлені законом. З позиції відповідності законодавства України європейським стандартам досліджуються «обов’язкові» та «необов’язкові (факультативні)» стадії судового провадження у справах цієї категорії.
Зважаючи на результати аналізу особливостей обов’язкових стадій, з метою забезпечення ефективного захисту порушених прав, свобод та інтересів учасників виборів, а також приведення адміністративного процесуального законодавства у відповідність до європейських стандартів у цій сфері, пропонуються зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, які передбачають, зокрема:
– неможливість розгляду судом вимог майнового характеру, які заявлені разом з вимогами, що розглядаються за правилами статей 172–177 цього Кодексу;
– приймання судом до розгляду заяви про забезпечення позову або доказів, апеляційної скарги на судове рішення незалежно від сплати судового збору;
– оскарження усіх рішень, дій або бездіяльності Центральної виборчої комісії до Київського апеляційного адміністративного суду як суду першої інстанції.
З метою приведення процесуального законодавства у відповідність до європейських стандартів у роботі пропонуються зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, які передбачають надання Вищому адміністративному суду України повноваження переглядати в апеляційному порядку рішення Київського апеляційного адміністративного суду у справах за позовами щодо усіх рішень, дій або бездіяльності Центральної виборчої комісії, удосконалюють регулювання строків на апеляційне оскарження судових рішень.
Результати дослідження практики проведення виборів виявили недосконалість законодавства України про виконавче провадження, що загрожує ефективному виконанню судових рішень. Тому пропонуються зміни до Кодексу адміністративного судочинства України та Закону України «Про виконавче провадження» від 21 квітня 1999 р. № 606-XIV щодо строку видачі виконавчого листа, винесення державним виконавцем постанови про відкриття виконавчого провадження та вручення боржнику копії такої постанови. Зазначені зміни сприятимуть оперативному та повному виконанню судових рішень у справах про виборчі спори, забезпеченню ефективного захисту прав, свобод та інтересів учасників виборів відповідно до усталених європейських стандартів.