ГАЄВСЬКА Лариса Анатоліївна РОЗВИТОК ДЕРЖАВНО-ГРОМАДСЬКОГО УПРАВЛІННЯ ЗАГАЛЬНОЮ СЕРЕДНЬОЮ ОСВІТОЮ В УКРАЇНІ (ДРУГА ПОЛОВИНА ХІХ – ПОЧАТОК ХХ СТОЛІТТЯ)

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність дослідження, визначено його мету і завдання, об’єкт, предмет, методи, розкрито наукову новизну, теоретичне і практичне значення, наведено відомості про апробацію результатів наукової роботи.
У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження державно-громадського управління загальною середньою освітою” – проаналізовано стан розробленості проблеми державно-громадського управління загальною середньою освітою в науковій літературі; розкрито теоретичні аспекти досліджуваного феномену, визначено його методологічне забезпечення, з’ясовано роль громадянського суспільства як регулятора розвитку державно-громадського управління освітою.
Доведено, що наявні в науковій літературі публікації, що стосуються різних аспектів досліджуваної нами проблеми, розділено на три групи.
Перша група – праці, написані сучасниками подій, що мали місце в суспільному житті другої половини ХІХ – початку ХХ ст. і стосувалися запровадження державно-громадського управління шкільною освітою, а також праці, які аналізують погляди управлінців, педагогів, дослідників того періоду на громадсько-державне управління освітою як необхідного атрибута розвитку шкільної справи (І.Альошинцев, П.Блонський, О.Головнін, Є.Звягінцев, О.Корнілов, М.Пирогов, С.Постернак, С.Рождественський, Д.Тихомиров, В.Фармаковський, В.Чарнолуський та ін.).
Друга група – праці, написані дослідниками радянського періоду (В.Борисенко, Ш.Ганелін, Є.Грекулов, Є.Днєпров, С.Константинов, Є.Мединський, О.Рашин, В.Смирнов, В.Струминський та ін.), присвячені аналізу особливостей становлення державного управління освітою і впливу на цей процес громадськості в період 60–90-х рр. ХІХ ст. і перших десятиліть ХХ ст.
Третя група – наукові розвідки сучасних науковців, які звертаються до різних аспектів розвитку системи освіти, управління нею та впливу на цей процес громадськості в досліджуваний нами період (Л.Березівська, М.Гавриш, С.Дмитренко, І.Захарова, Н.Коляда, В.Майборода, І.Лікарчук, Н.Побірченко, М.Самандас, Н.Сейко, С.Черкасова та ін.).
Установлено, що державно-громадське управління освітою – явище,
що потребує різнобічного вивчення теоретико-методологічних аспектів як передумови його соціальної і когнітивної предметності, цілеспрямованості й доцільності, теоретичної коректності та ґрунтовності.
На відміну від державного управління, що являє собою соціально-політичну функцію держави, зумовлену об’єктивними потребами збереження цілісності суспільства, його функціонування й поступального розвитку (В.Бакуменко, В.Козбаненко, В.Крижко, Т.Лукіна, І.Мамаєва, П.Надолішній), державно-громадське управління освітою з методологічного погляду є поєднанням державного і громадського компонентів.
З’ясовано, що державна і громадська складові мають свої переваги й недоліки. До переваг державної складової можна віднести ідеологічну й ресурсну базу та практику адміністративного управління, що сукупно забезпечує системі максимальний ступінь стійкості. До недоліків відносимо: авторитаризм управлінської позиції; бюрократизм у прийнятті і виконанні рішень; ставку на адміністративний режим і тиск на громадську ініціативу, намагання обмежити її роль і зменшити значення; тенденції до розростання структури управління; використання державного ресурсу в процесі визначення й реалізації освітньої політики; дотримання владної ієрархії; неприйняття позиції меншості.
До переваг громадської складової належать: незалежність дій органів самоврядування в спільному управлінні; широка соціальна основа участі громадськості в співуправлінні і діяльності школи; практика відкритих і публічних обговорень і ухвалення рішень; заохочення ініціативи; урахування думки меншості. Недоліками громадської складової є: нестача ресурсів і можливостей фінансування проектів розвитку; недостатній рівень професіоналізму більшості учасників.
З’ясовано, що важливу роль у розумінні сутності феномену державно-громадського управління освітою відіграють його принципи: незалежності й паритетності органів державного і громадського управління освітою; комплексного використання економічних та інших ресурсів держави й суспільства суб’єктами державно-громадського управління освітою; цільової спрямованості діяльності суб’єктів державно-громадського управління освітою на реалізацію потреб та інтересів учасників освітнього процесу, суспільства, держави; правової обґрунтованості домагань учасників освітньої діяльності на участь у державно-громадському управлінні загальною середньою освітою як на рівні загальноосвітнього закладу, так і на місцевому, регіональному і центральному рівнях; відкритості й гласності, згідно з яким діяльність суб’єктів державно-громадського управління освітою відкрита для всіх учасників освітнього процесу і забезпечується одержанням інформації; свободи й самодіяльності, що означає можливість кожного суб’єкта державно-громадського управління освітою вільно обирати методи й засоби здійснення управлінської діяльності та виявляти при цьому активність і самодіяльність; узгодженого розподілу повноважень і сфер відповідальності між державними й громадськими органами управління освітою на кожному її рівні й етапі функціонування і розвитку; надання повноважень органам управління освітою в державній вертикалі згори донизу, у громадській навпаки – знизу вгору; цивілізованого розв’язання конфліктів і суперечностей між державними і громадськими органами управління на кожному рівні управління шляхом застосування загальноприйнятих узгоджувальних механізмів і процедур.
У розділі схарактеризовано методологічне забезпечення дослідження розвитку державно-громадського управління освітою.
Критеріями науковості нового знання визначено істинність (обґрунтованість), інтерсуб’єктивність (відтворюваність) та системність.
Для забезпечення істинності знання в нашому дослідженні важливе значення мали архівні джерела, епістолярна спадщина, офіційні документи другої половини ХІХ – початку ХХ ст. та ін.
Інтерсуб’єктивність знання забезпечувалася однаковістю результатів, отриманих різними дослідниками при вивченні одного й того самого об’єкта в тих самих умовах.
Системність передбачала сприйняття кожного явища як системи, утвореної за певними принципами, закономірностями.
У процесі визначення методології державно-громадського управління ми спиралися на праці В.Бакуменка, В.Грабовського, Д.Дзвінчука, М.Зілинської, Ю.Кальниша, В.Князєва, С.Крисюка, В.Лугового, Т.Лукіної, Н.Нижник, О.Оболенського, Н.Протасової, Є.Ромата, С.Серьогіна, Г.Ситника, Ю.Сурміна, С.Сьоміна та ін. і розглядали співвідношення методологічного і управлінського аспектів у контексті широкого залучення всіх суб’єктів освіти і громадськості до управлінської діяльності в галузі освіти в другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. З цією метою в ході дослідження використовували методи аналізу і синтезу, історико-генетичний, історико-порівняльний, історико-типологічний, емпіричні методи, моделювання та ін. Кожний метод поставав як система послідовних дій, що забезпечувало пошуковий характер дослідження.
Доведено, що основу будь-якого методу, його суть становлять принципи і підходи. Для дослідження обрано системний, герменевтичний, феноменологічний, ретроспективний, парадигмальний, синергетичний підходи, подаючи наукову характеристику й обгрунтовуючи доцільність використання кожного з них.
Методи дослідження включають до своєї структури не лише методологічні підходи, а й методологічні принципи, що визначають орієнтацію, обґрунтованість. У роботі взято за основу такі принципи: історизму, аналогії, типологізації, об’єктивності, протиріччя.
Стверджується, що в умовах розбудови Української держави, демократичних, політичних і економічних змін у суспільстві великої ваги набуває осмислення феномену громадянського суспільства, оскільки саме воно зумовлює участь громадськості в державних справах.
Визначено, що глобальні зміни в політичному, економічному, технологічному розвитку світової цивілізації перетворили освіту на стратегічний чинник прогресу суспільства, його науково-технічний, соціокультурний і духовний потенціал, що безпосередньо пов’язаний з рівнем соціокультурної сфери, демократичними перетвореннями в суспільстві і свідомості людей. Будучи каналом трансляції культурних цінностей, освіта формує людину в конкретному суспільстві, відповідно до потреб певного суспільства, що усвідомлює цілі її розвитку і ситуацію їх реалізації.
Громадянське суспільство і певний тип освіти зумовлюють одне одного: тільки за умов сформованості такого суспільства як фундаменту можлива подібна система освіти і тільки така відкрита система освіти здатна підтримувати природний розвиток громадянського суспільства.
У другому розділі – “Форми державно-громадського управління шкільною освітою в умовах Російської імперії (60–80-ті рр. ХІХ ст.)” – проаналізовано організаційні підходи і принципи зародження державно-громадського управління як явища суспільного життя в період другої половини ХІХ ст., висвітлено досвід громадської ініціативи в управлінні загальною середньою освітою, розкрито сутність та основні напрями діяльності земств як форми державно-громадського управління освітою.
Установлено, що започаткування реформування управління загальною середньою освітою, яке полягало в перерозподілі повноважень між центральними органами освіти та місцевими адміністративними установами на користь останніх, запровадженні громадських рад при попечителях навчальних округів для зменшення одноосібної влади попечителя, створенні на місцях колегіальних громадських органів управління освітою (піклувальних, навчальних і господарських рад), усенародному обговоренні проектів статутів, припадає на другу половину 50-х рр. ХІХ ст. У його основі – забезпечення взаємозв’язку між загальноосвітніми середніми навчальними закладами і суспільством.
Прогресивність таких заходів полягала у введенні до складу ради (піклувальної, навчальної, господарської) представників громадськості, які мали сприяти встановленню тісного зв’язку між училищем і громадою, а також у проведенні різних освітньо-організаційних заходів (відкриття допоміжних курсів, читання публічних лекцій тощо), наданні допомоги нужденним учням.
Суб’єктам громадськості – міським і сільським товариствам та приватним особам – надавався дозвіл на створення навчальних закладів.
Однак ці заходи не були визначальними: перекладаючи фінансовий бік справи на суспільство, уряд усіляко намагався залишити за собою повний контроль за навчальною і виховною діяльністю загальноосвітніх закладів. Проте піклувальні ради можна вважати громадськими органами лише номінально; до того ж вони не мали жодних реальних прав щодо управління навчальними закладами і перебували в повній залежності від інспектора училищ та попечителя навчального округу.
Тим часом увесь хід суспільно-економічного розвитку держави на початку 60-х рр. ХІХ ст. спонукав до більш радикальних змін у системі управління освітою.
Як наслідок, Міністерством народної освіти на чолі з О.Головніним (1862–1866 рр.) було підготовлено нововведення, що передбачали: визначення справ, які за своїм характером можуть бути краще вирішені на рівні місцевих органів управління, й тих, що слід залишити для остаточного узгодження за міністерством; здійснення більш раціонального розподілу справ між самими центральними установами міністерства відповідно до значущості кожної з них (зміни в структурі Міністерства; скорочення і спрощення діловодства в усьому Міністерстві народної освіти шляхом відміни численних і зайвих формальностей).
Установлено, що в кадровій політиці міністра народної освіти О.Головніна переважав принцип добору кадрів: при доборі кандидатів на посаду попечителів навчальних округів перевага віддавалася педагогам-фахівцям, адміністраторам, ученим, які виявили здібності до управлінської діяльності.
Міністр акцентував увагу на потребі забезпечення реалізації принципу єдності управління освітою, оскільки практично управління навчальними закладами здійснювали різні відомства: Міністерство народної освіти, Міністерство державного майна, Міністерство наділів, Міністерство внутрішніх справ, Св. Синод та ін. Кожне міністерство керувало своїми школами незалежно від інших.
Відбувається децентралізація управління освітою через посилення влади місцевих установ, зокрема прав попечителів навчальних округів.
Доведено, що характерною ознакою діяльності Міністерства народної освіти була гласність, завдяки якій до всебічного обговорення найважливіших перетворень у галузі освіти та управлінні нею залучалися широкі верстви суспільства. З цією метою в “Журнале Министерства Народного Просвещения” друкувалися уривки зі звітів попечителів навчальних округів і ревізорів про стан навчальних закладів, проекти і пропозиції освітнього змісту, офіційні і приватні погляди на освітні справи, відгуки на них, збірники різних матеріалів, огляди засідань дорадчих органів міністерства.
Принцип гласності тісно поєднувався з принципом демократизації. Оприлюднення різних відомостей про гімназії і можливі шляхи поліпшення їх діяльності викликали жваву полеміку в педагогічній пресі, до якої міністр ставився позитивно і не обмежував змістовими рамками.
З’ясовано, що принцип колегіальності реалізовувався через залучення педагогічної громадськості до аналізу проектів статутів та положень, записок, оглядів, друкування звітів, вивченням Міністерством народної освіти різних суджень з приводу цих матеріалів.
Паралельно проводилася робота й щодо вдосконалення діяльності закладів початкової освіти. У цьому контексті заслуговує на увагу запропонований Міністерством, говорячи сучасною мовою, принцип регіоналізації цієї ланки. У навчальній та адміністративній діяльності навчальних закладів Міністерство пропонувало запроваджувати різноманітність, зумовлену місцевими умовами.
Офіційним завершенням копіткої підготовчої роботи з реформування загальної освіти та управління нею став указ від 14 липня 1864 р., яким уводилося “Положение о начальных народных училищах”.
З’ясовано, що в цілому система управління загальною середньою освітою за статутом 1864 р. встановлювала такі ієрархічні зв’язки: вище управління зосереджувалося в Міністерстві народної освіти, якому підпорядковувалися директори та інспектори губернських гімназій, губернська і повітова училищні ради; на рівні навчального округу управління здійснював попечитель; на рівні губернії – губернська училищна рада; на рівні повіту управління початковими народними училищами, інспекторами народних училищ та їх попечителями здійснювалося повітовими училищними радами; інспектор народних училищ управляв прогімназіями; громадськість (сільські товариства, земства, приватні особи) могла залучатися до управління губернськими і повітовими початковими народними училищами за рахунок виділення коштів на створення цих закладів та їх утримання.
Доведено, що в означені роки прояв громадської ініціативи в управлінні освітою позначився високою активністю. Випереджаючи державні інституції, громадськість усвідомила важливість поширення освіти серед народу і почала активно діяти в цьому напрямі. У цей час організовуються різноманітні громадські просвітні інститути (недільні школи, вчительські з’їзди, курси, народні університети, бібліотеки, педагогічні журнали).
До управління загальною середньою освітою громадськість (учителі, прогресивні громадські діячі, батьки) долучалася і через участь в обговоренні нормотворчих документів, пов’язаних з цим аспектом її функціонування.
Ця форма була започаткована 1860 р. унаслідок винесення проекту статуту нижчих і середніх закладів на загальне обговорення.
З’ясовано, що участь громадськості в справі управління загальною середньою освітою виявлялася і через організацію відповідним чином спрямованої діяльності різних громадських утворень. До таких належали насамперед Громади, товариства грамотності, що виникли як нові форми громадсько-педагогічного руху в 60-х рр.
Важливим напрямом, що стимулював і пожвавлював прояв громадської ініціативи в управлінні загальною середньою освітою, були вчительські з’їзди.
Поряд зі з’їздами набули поширення інші вияви вчителями самостійності: складання навчальних програм, які передавали спочатку для розгляду в попечительські та педагогічні ради, а потому виносили на загальний розгляд учених і учителів.
Можна твердити про поступову розбудову в країні громадянського суспільства з притаманними йому інститутами, що мали безпосередній вплив на управлінську діяльність у галузі освіти. Першими і пріоритетними з-поміж них були земства.
Саме з діяльністю земств пов’язані суттєві перетворення в контексті децентралізації і лібералізації управління шкільною освітою, поява в цій галузі громадських елементів.
Загалом же участь земств в управлінні загальною середньою освітою виявлялася в таких формах: клопотання (про відкриття нових і розширення наявних середніх навчальних закладів; скасування права на вищу освіту лише для випускників класичних гімназій; надання права впливати на навчально-виховний процес; удосконалення й зміна чинних програм; зниження плати за навчання та ін.); субсидії (виплата коштів різним типам середніх загальноосвітніх шкіл і використання їх для створення власних); організація своїх середніх шкіл (хоча й не набуло значного розвитку в цей період).
Дати оцінку відносинам, що склалися між земствами як формою державно-громадського управління загальною середньою освітою і державою загалом, досить складно. Держава стала на шлях створення земств через свою неспроможність вирішувати наявні проблеми, у тому числі й у галузі управління освітою, самостійно, без участі громадськості. З іншого боку, у земствах убачався конкурент, що швидко набирав сили, був спроможний розв’язувати проблеми самостійно, а також вимагав поділу влади. Тому держава почала обмежувати земську активність.
Однак, незважаючи на перепони уряду, діяльність земств була ефективною завдяки ініціативі людей, які в них працювали і з ними співпрацювали.
Отже, період першої половини 60-х рр. (1860–1865 рр.) можна назвати періодом зародження елементів державно-громадського управління освітою.
Доведено, що, починаючи з другої половини 60-х рр., офіційна освітня політика під керівництвом міністра народної освіти Д.Толстого (1866–1880) спрямовувалася не стільки на управління самою школою, скільки на управління суспільством через школу. Сутність освітніх контрреформ полягала у:
1) централізації влади і посиленні державного контролю в освіті, максимальному відмежуванні від неї суспільства, усуненні гласності у вирішенні освітніх проблем; 2) жорсткій регламентації внутрішньої життєдіяльності школи, посиленні ідеологічного тиску, скасуванні автономії і самостійності закладів, елементи яких вона отримала завдяки реформі 1864 р.
Таким чином, розпочинається новий етап в управлінні загальною середньою освітою, першим кроком якого стає затвердження 1869 р. посади інспектора народних училищ, до обов’язків якого входив нагляд за: особовим складом училищ; навчальною частиною училищ, його моральним станом; зовнішнім і внутрішнім благоустроєм училищ, їх матеріальним забезпеченням; відкриттям нових і розвитком уже працюючих училищ; переведенням їх, у разі потреби, з однієї місцевості до іншої або повне закриття. Інспекторам надавалися широкі повноваження з одночасним суттєвим обмеженням функцій училищних рад.
Установлено, що, починаючи з 70-х рр. основним завданням шкільної політики уряду стало припинення громадської діяльності, спрямованої на розвиток народної школи, що знайшло відображення в “Положении о начальных народных училищах” (25 травня 1874 р.), яке повністю змінювало управління цими закладами: замість виборних голів училищних рад головування покладалося на предводителів дворянства; народна школа цілком підпорядковувалася інспекторові. Дирекції та інспекції народних училищ доручалося завідування навчальною частиною; училищній раді – адміністративною і господарською частинами. Склад училищних рад було змінено в бік ослаблення громадських елементів і посилення урядових (інспектор народних училищ, представник поліції – зазвичай ісправник, представник духовенства за призначенням архієрея). Головою повітової училищної ради призначався предводитель дворянства – голова більшості повітових урядових установ. У такий спосіб посилювався бюрократичний елемент в управлінні шкільною освітою.
Система центрального і місцевого управління освітою у 80-х рр. не зазнала суттєвих змін. Вона передбачала одноосібну владу міністра, функціонування законодавчих, консультативних та виконавчих органів. Місцевий рівень управління вибудовувався за принципами відомчого підпорядкування.
Таким чином, визначено другий період (1866–80 рр. ХІХ ст.) – проведення контрреформи в освіті та централізація управління нею.
У третьому розділі – “Державно-громадське управління загальною середньою освітою в умовах загострення імперської кризи (з кінця ХІХ століття до Лютневої революції 1917 року)” – розглянуто засади управління шкільною освітою на рубежі ХІХ–ХХ ст., проаналізовано сутність боротьби учасників громадсько-педагогічного руху за участь в управлінні загальною середньою освітою, залучення до цієї діяльності культурно-просвітніх товариств.
З’ясовано, що прагнення уряду загальмувати розвиток державно-громадського управління загальною середньою освітою набули втілення в затверджених Міністерством народної освіти “Примерных программах предметов, преподаваемых в начальных народных училищах”. Розроблені Міністерством програми і пояснювальні записки до них відзначалися догматизмом і консерватизмом, суворо регламентували навчальну діяльність та ініціативу вчителів. Тим самим було завдано нового удару по громадських елементах в управлінні цими закладами.
Показано, що на початку ХХ ст. зміст управлінської діяльності Міністерства народної освіти спрямовувався на: установлення тісного взаємозв’язку між центральним органом управління освітою та Духовним відомством; зрівняння прав шкіл, підпорядкованих Міністерству народної освіти та церковнопарафіяльних; створення місцевих органів управління загальною освітою з представників різних відомств; організація на аналогічних засадах повітових, губернських та центральних органів управління загальною середньою освітою.
Така система управління загальною середньою освітою не передбачала залучення до цієї діяльності громадських елементів, тобто вона мала суто державний характер.
У наступні роки запроваджується низка заходів, спрямованих на подальше посилення охоронних засад у діяльності навчальних закладів. Помітного обмеження в контексті управління школами зазнала діяльність земств. Усе це зумовило зміцнення державної форми управління на шкоду державно-громадській.
Таким чином, політика самодержавства в управлінні загальною середньою освітою на початку ХХ ст. характеризувалася відданістю консервативним традиціям, спрямовувалася не на розширення державно-громадських засад його провадження, а на посилення державницьких елементів. Це виявлялося в приниженні значущості земської школи, спробах зосередити всю управлінську діяльність у відомчому трикутнику, що його утворювали Міністерство народної освіти, Міністерство внутрішніх справ, Св. Синод.
На основі цього визначено третій період (кінець ХІХ ст. – 1904 р.) – період посилення державних елементів (реформування управління загальною середньою освітою в контексті загострення кризи Російської імперії).
Показано, що піднесення революційного руху восени 1905 р. змусило уряд, поряд з іншими перетвореннями, здійснити реорганізацію деяких консервативних за своєю природою органів державного управління. Пріоритетні напрями управління загальною середньою освітою передбачали: надання попечителям навчальних округів права дозволяти місцевому керівництву відступати від чинних правил і циркулярів, що регламентували внутрішній розпорядок у навчальних закладах; створення при середніх навчальних закладах батьківських комітетів з правом представництва в піклувальних і господарських радах; державне сприяння приватній та громадській ініціативі у відкритті середніх навчальних закладів.
Навесні 1905 р. в деяких середніх навчальних закладах було запроваджено інститут виборних старост, які виступали представниками учнів у розв’язанні конфліктних ситуацій з навчальною адміністрацією. Восени такі об’єднання діяли практично в усіх середніх школах. З їх представників формувалися міські ради старост, що називали себе радами учнівських депутатів.
Створення демократичної системи учнівського самоврядування надало учням змогу ефективно захищати свої права, долучатися до оновлення внутрішнього устрою навчальних закладів. До педагогічних рад навчальних закладів уводилися представники учнів і батьківської громадськості, які одержували право вирішального голосу у розв’язанні всіх проблем внутрішньошкільного життя.
Однак на початку 1913 р. педагогічні ради таємним міністерським циркуляром було скасовано. Учителі потрапили в повну залежність від сваволі шкільної адміністрації: директори навчальних закладів одержали можливість звільняти неугодних педагогів протягом 24 годин, повідомивши про це лише попечителя навчального округу.
Стверджується, що 1914 р. певною мірою змінюється урядовий курс в освітній політиці, спостерігається його лібералізація. Увага Міністерства концентрується на винайденні можливостей для оптимізації управління народною освітою. Першопочатками такої оптимізації стали: скасування циркулярів, до яких спостерігалося особливо негативне ставлення громадськості; послаблення шкільного режиму; відновлення педагогічних рад і батьківських комітетів; повернення земства до управління навчальною частиною в початкових земських школах; підготовка проектів реорганізації початкової, середньої і вищої школи.