СУХОНОС ВІКТОР ВОЛОДИМИРОВИЧ ПРОКУРАТУРА В МЕХАНІЗМІ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВИ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ : СУХОНОС ВИКТОР ВЛАДИМИРОВИЧ ПРОКУРАТУРА В МЕХАНИЗМЕ УКРАИНСКОГО ГОСУДАРСТВА: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами, темами, планами, визначається мета роботи, її об'єкт та предмет, характеризується нормативно-правова та емпірична бази, оцінюється теоретичне і практичне значення одержаних результатів, зазначаються форми їх апробації.
Перший розділ «Становлення, розвиток та правовий статус інституту прокуратури в Україні» складається з чотирьох підрозділів і присвячений висвітленню теоретичних аспектів державного механізму, визначенню місця прокуратури в його структурі, генезису та еволюції інституту прокуратури в Україні, а також порівняльному аналізу конституційно-правового статусу прокуратури в Україні та зарубіжних країнах.
У підрозділі 1.1 «Поняття та сутність державного механізму в Україні» здійснений аналіз існуючих наукових поглядів на сутність державного механізму, розглядаються найбільш поширені підходи до визначення місця прокуратури в механізмі сучасної держави.

Відстоюється точка зору, відповідно до якої державний механізм являє собою складну і відкриту систему, що розвивається під впливом різноманітних внутрішніх та зовнішніх факторів. Аналіз державного механізму як динамічного явища показав, що поряд з органами державної влади цю систему утворюють відносини між цими органами та відносини між ними і фізичними та юридичними особами, що перебувають під юрисдикцією держави. При цьому їх змістом є як вплив органів державної влади на суспільні відносини, так і зворотній вплив суспільства на організацію та діяльність державного механізму.
Державний механізм розглядається, з одного боку, як система органів держави, наділених державно-владними повноваженнями для реалізації її функцій і об'єднаними в державного апараті (у статиці), а з іншого - як діяльність зазначених органів та їх взаємозв'язки між собою і з суспільством (у динаміці). Отже, державний механізм виступає як сукупність взаємодіючих підсистем, що здійснюють державну владу і функціонують у рамках цілісної системи апарату держави. Однією з таких підсистем є сукупність органів прокуратури, яким властиві як загальні ознаки державного механізму, так і специфічні для прокуратури ознаки.
Існує тісний зв'язок між державним механізмом і функціями держави. Останні здійснюються через відповідні ланки державного механізму. Зокрема, прокуратура бере участь у здійсненні правової політики держави і реалізації її правоохоронної функції.
Діяльність сучасного державного механізму здійснюється на основі принципів народовладдя, гуманізму, верховенства права, поділу влади і законності.
В умовах існування розвинутого громадянського суспільства з високим рівнем правосвідомості і правової культури додержання законів забезпечується і контролюється, передусім, самим суспільством. Відтак зменшується потреба у функціонуванні спеціалізованої державної структури, покликаної властивими їй засобами сприяти забезпеченню правопорядку. В умовах тотального правового нігілізму, в тому числі у вищих ешелонах влади, поширення корупції та інших соціальних виразок, попри загалом демократичний характер суспільства, така потреба не лише не зменшується, а, навпаки, зростає.
В умовах сучасних українських реалій законоохоронна функція цілком обґрунтовано покладена на прокуратуру, принципи організації і діяльності якої найкраще підходять для цієї ролі.
Порівнюючи погляди науковців і науковців — практиків щодо місця прокуратури у системі поділу влади, автор відзначає неможливість віднесення прокуратури до виконавчої влади, оскільки на останню покладене передусім здійснення управлінських функцій, які не властиві прокуратурі. Крім того, сучасний стан законності у структурах виконавчої влади вимагає поширення на них наглядової функції прокуратури. Також компетенція прокуратури має принципово іншу природу, ніж судова юрисдикція, а тому відсутні підстави інтеграції прокуратури до складу судової влади.
У підрозділі 1.2 «Генезис та еволюція інституту прокуратури в Україні» розглядаються умови виникнення та основні етапи розвитку прокуратури на території України.

Раніше у країнах Європи прокуратура або її аналоги в основному здійснювали функцію кримінального переслідування і підтримання обвинувачення у суді. Створення прокуратури у Російській Імперії, до складу якої входила значна частина, а згодом - більша частина українських земель, пов'язане з діяльністю імператора Петра І, який використав створені ним у 1722 р. органи прокуратури перед усім для подолання феодальної роздробленості і місництва. У результаті, до середини XIX ст. основною функцією прокуратури було здійснення нагляду для сприяння єдиному розумінню і застосуванню законів, що було спрямовано на зміцнення абсолютистської форми державного правління. У результаті судово-правової реформи 1864 р. і запровадження демократичних засад правосуддя було здійснено першу спробу реформування прокуратури відповідно до «європейських стандартів» шляхом згортання її наглядової функції і зосередження діяльності прокуратури на підтриманні державного обвинувачення у суді. Обмеження функцій прокуратури було одним з чинників послаблення монархічної влади, яка була повалена в результаті Лютневої революції 1917 р.
Спроби пристосувати цю модель прокуратури до потреб владних структур періоду національно-визвольних змагань в Україні (1917-1921 рр.) завершилися невдачею через короткочасність існування цих структур.
У нових історичних умовах після встановлення радянської влади мульти-функціональна модель прокуратури була використана більшовиками для зміцнення «диктатури пролетаріату», тобто нового варіанту абсолютизму в особі «вождів» партії і партійного апарату. Значне місце в діяльності прокуратури посів загальний нагляд за додержанням законів. Водночас був значно послаблений нагляд за судовими структурами, що сприяло масовим політичним репресіям. Прокуратура, здійснюючи загальний нагляд, певною мірою сприяла захисту прав громадян, однак її можливості у цій сфері обмежувалися реаліями тоталітарного режиму і командно-адміністративної системи.
Розвиток прокуратури України після 1991 р. мав суперечливий характер. З одного боку, розглядається можливість за прикладом більшості європейських країн обмежити її функції сферою кримінального судочинства, а з іншого, залишити функцію загального нагляду, як і раніше. Хоча з перших років в незалежній Україні існувала потреба використання прокуратури для зміцнення економічної і політичної незалежності України, а згодом форми і методи прокурорського нагляду активно використовувалися для вжиття юридичних заходів подолання кризових явищ, які не лише не зникли, а набувають дедалі більшої гостроти.
Важливим кроком у реформуванні прокуратури стало набуття прокурорським наглядом правозахисної спрямованості. В законі задекларована ліквідація її залежності від існуючих в Україні політичних партій.
У нових історичних умовах мультифукнціональна модель прокурорської системи здатна відігравати позитивну роль у стабілізації ситуації в країні, після чого можна було б повернутися до її перегляду.
У підрозділі 1.3 «Поняття і структура правового статусу прокуратури України» висвітлюються загальні положення статусу як правової категорії прокуратури України та її органів.

Елементами правового статусу прокуратури є її місце у системі поділу влади, характер взаємозв'язків і взаємовідносин прокуратури з іншими владними структурами; завдання і функції прокуратури, компетенція (сукупність повноважень) прокуратури, її органів і посадових осіб; правове становище посадових осіб прокуратури, порядок їх призначення і звільнення; система правових і соціальних гарантій прокурорської діяльності.
У майбутній новій редакції Конституції України доцільно закріпити такі елементи правового статусу прокуратури, як її належність до певної гілки державної влади або автономне становище у державному механізмі, принципи організації і діяльності прокуратури, порядок призначення і звільнення Генерального прокурора України.
У новому Законі України «Про прокуратуру» слід визначити перелік функцій прокуратури, закріпити повноваження прокуратури з нагляду за додержанням законів при проведенні ОРД, низку положень, що визначають характер відносин прокуратури з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування; особливості правового статусу окремих органів прокуратури; підстави і порядок застосування заходів заохочення і дисциплінарної відповідальності прокурорів, складання присяги працівниками прокуратури, декларування їх доходів і видатків тощо.
У процесуальних кодексах має бути врегульований порядок використання повноважень прокурорів у різних видах судочинства.
Функціональні (галузеві) накази Генерального прокурора України повинні містити: а) конкретні завдання прокуратури щодо окремих функцій (напрямів) її діяльності; б) розподіл обов'язків із здійснення нагляду і реалізації інших функцій між певними органами і посадовцями прокуратури; в) встановлення порядку ведення внутрішньої службової документації про реалізацію окремих функцій прокуратури.
Зазначені нормативні акти повинні прийматися відповідно до чинного законодавства, можуть бути присвячені лише порядку застосування його окремих положень.
У підрозділі 1.4 «Конституційно-правові засади організації і діяльності прокуратури в Україні та зарубіжних країнах: порівняльний аналіз» порівнюється правовий статус прокуратур різних країн Європи, країн пострадянського простору, США, аналізуються певні закономірності їх розвитку.
Проведений аналіз дає підстави для таких висновків: по-перше, правовий статус прокуратури у різних країнах, особливо стосовно переліку її функцій, містить істотні відмінності; по-друге, це не залежить ані від форми державного правління (монархія чи республіка), ані від форми державного устрою (унітарна держава чи федерація). Значно більший вплив справляє характер політичного режиму (демократичний, авторитарний, тоталітарний). У країнах з давніми демократичними традиціями і високим рівнем поваги до Конституції та законів (США, Франція, Німеччина та ін.) коло наглядових повноважень звужене або вони взагалі відсутні. В авторитарних і тоталітарних країнах сфера їх застосу-

вання досить широка, що, зокрема, стосується частини країн пострадянського простору, деяких азіатських країн, Куби та ін.
Водночас спростовується теза про те, що відмова від прокурорського нагляду майже обов'язкова передумова формування демократичної правової держави. Навпаки, реальна побудова такої держави, а не просто її задекларування у Конституції, зумовить можливість скорочення прокурорських функцій. Оскільки сучасна Україна все ще зберігає ознаки перехідного суспільства, а кризові явища і суспільне протистояння в ній не зменшуються, а наростають, обмеження функцій прокуратури може згубно вплинути на стан правопорядку.
Якщо нагляд за додержанням законів існує у сформованій демократичній державі, він жодною мірою не може порушити її демократичний характер, тобто він не обмежує дію принципу верховенства права, не впливає на незалежність суду.
З огляду на це вважаємо недоцільним жорстко унормовувати перелік функцій прокуратури безпосередньо в Основному Законі України. Зробити це потрібно в оновленому Законі України «Про прокуратуру» (на далі - Закон) для того щоб згодом урегулювати це питання відповідно до змін в економічній і політичній ситуації.
Розділ 2 «Система та функції прокуратури в умовах сучасного державотворення» складається із семи підрозділів, в яких аналізуються організаційна структура прокуратури і окремі аспекти правового регулювання її функцій.
У підрозділі 2.1 «Теоретичні засади побудови системи органів прокуратури» зазначається, що основним в організації прокурорської системи України є її централізація і пов'язана з нею підпорядкованість, підзвітність і підконтрольність прокурорів нижчого рівня прокурорам вищого рівня з урахуванням принципу єдиноначальності при прийнятті управлінських рішень з процесуальних та інших питань. Збереження цього підходу пов'язане з потребою єдиного розуміння і застосування законів при здійсненні функцій прокуратури, додержанням службової дисципліни її органами і посадовими особами, що аж ніяк не суперечить демократичним засадам сучасного українського суспільства. При цьому структуру прокурорської системи слід розуміти як сукупність взаємопов'язаних елементів, які мають взаємодіяти для спільного вирішення покладених на прокуратуру завдань.
Взаємозв'язки між окремими ланками прокурорської системи можуть бути вертикальними, тобто бути пов'язаними на основі підпорядкованості, підзвітності і підконтрольності, і горизонтальними, тобто забезпечувати зв'язок між однопорядковими елементами всередині системи. При цьому вертикальні зв'язки базуються на субординації, а горизонтальні - на координації (взаємодії).
Демократизація прокурорської системи має здійснюватися у напрямку розширення сфери реординації вертикальних управлінських зв'язків між суб'єктами і об'єктами управління за принципом «знизу — вгору», що дозволить підлеглим проявляти ініціативу у постановці актуальних питань перед керівниками.
Для впорядкування організаційно-управлінських зв'язків всередині прокурорської системи в Законі України «Про прокуратуру» слід виділити спеціальні

статті, які стосуються міських, районних і міжрайонних прокуратур та спеціалізованих прокуратур низового рівня. Наказом Генерального прокурора України необхідно встановити єдиний підхід до поділу компетенції між територіальними і природоохоронними прокуратурами; передбачити в Законі, що міські прокуратури у містах, де існують районні прокуратури, реалізують функції і здійснюють повноваження з питань, які їм делеговані Генеральною прокуратурою України, або у випадках виконання доручень прокурорів вищого рівня.
Зазначається, що нинішній статус транспортних прокуратур суперечить лінійному принципу управління залізничним транспортом, а їх підпорядкування обласним прокуратурам створює значні організаційні труднощі. Тому пропонується зважити на можливість відновлення транспортних прокуратур на правах обласних за місцем розташування управлінь залізниць.
Висловлено заперечення з приводу пропозиції О. Шинальського ліквідувати підзвітність і підконтрольність транспортних прокуратур районного рівня прокуратурам обласного рівня.
У підрозділі 2.2 «Теоретичні засади реалізації функцій прокуратури» їх діяльність розглядається з позиції теорії функцій, подається визначення функцій прокуратури та здійснюється їх класифікація.
Функції прокурорської системи і окремих органів прокуратури походять від правоохоронної функції держави, тобто її діяльності із забезпечення охорони конституційного ладу, прав і свобод громадян, законності і правопорядку, всіх суспільних відносин, врегульованих правом. Крім того, прокуратура бере участь у забезпеченні реалізації регулятивної та охоронної функції права.
Термін «функції», який використовується в Конституції України є синонімом понять «напрямки» або «види» діяльності прокуратури. Вони спрямовані на забезпечення правопорядку, відповідають завданням, поставленим перед прокуратурою і закріпленим у Конституції і законодавстві та визначають характер компетенції прокуратури, її органів і посадових осіб.
З урахуванням обсягу і характеру діяльності окремих функцій прокуратури їх потрібно поділити за предметною ознакою на підфункції, зокрема, з функції, передбаченої у пункті 3 статті 121 Конституції України, виділити нагляд за додержанням законів органам, які здійснюють ОРД. Також як підфункції прокуратури можна виділити окремі напрями її діяльності, визначені у галузевому наказі № 3-гн від 19 вересня 2005 р.
За змістом (спрямованістю) виділяються: а) наглядові функції; б) функції, пов'язані з кримінальним переслідуванням; в) функція представництва в суді інтересів громадян і держави; г) координаційна функція.
Граматичний аналіз пункту 5 статті 121 Основного Закону дає підстави для висновку, що нагляд за додержанням законів про права людини органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування є частиною цього нагляду в усіх сферах життя суспільства.
Функція кримінального переслідування, яка поки що не фігурує в законодавстві України, об'єднує діяльність прокурора на кількох стадіях кримінально-

го судочинства. З огляду на рекомендації Ради Європи вона повинна бути відображена у Законі «Про прокуратуру» і КПК України.
Функція прокурорсько-судового представництва об'єктивно поділяється на чотири підфункції залежно від видів судочинства. Як підфункція у цій сфері діяльності прокурора розглядається також його участь у розгляді справ про адміністративні правопорушення, причому не лише судами, але й органами, які наділено адміністративною юрисдикцією.
За сферою реалізації функції прокуратури поділяються на внутрішні - у межах України та зовнішні - у відносинах з правоохоронними органами інших держав.
Між окремими функціями прокуратури існує тісний взаємозв'язок, який зумовлює перехід однієї функції до іншої, а відтак і взаємодію окремих підрозділів та посадових осіб прокуратури.
Допоміжний характер щодо зазначених функцій прокуратури має її участь у розробці заходів із запобігання злочинам та іншим правопорушенням (кримінологічна діяльність), участь у роботі із вдосконалення законодавства і правовому вихованні громадян. Відповідні заходи сприяють реалізації конституційних функцій прокуратури.
У підрозділі 2.3 «Нагляд за додержанням прав та свобод людини і громадянина, додержання законів з цих питань органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами» аналізується сутність зазначеної наглядової функції прокуратури і проблеми її вдосконалення.
Правозахисна місія прокуратури проявляється у таких аспектах: 1) як одне із завдань прокуратури; 2) як один із принципів її діяльності; 3) як складова реалізації усіх конституційних функцій; 4) як самостійна наглядова функція.
Юридична природа цієї функції пов'язана з проблемою співвідношення природного і позитивного права. Основоположні права і свободи людини, зокрема особисті, повинні забезпечуватися державою та її органами незалежно від особливостей державного чи соціального устрою, рівня економічного розвитку, стану законодавства тощо. Застосування прокуратурою концепції природного права має здійснюватися у тісному зв'язку з концепцією позитивного права, що проявляється у точному додержанні норм законодавства.
Стосовно співвідношення ролі суду і прокуратури у сфері правозахисту існують такі варіанти: а) зацікавлені особи самі звертаються до суду;
б) правопорушення усуваються за допомогою наглядових заходів прокуратури;
в) органи прокуратури використовують можливості прокурорсько-судового представництва. Незамінною є роль прокуратури при вжитті заходів щодо усунення масових порушень прав і свобод у ситуаціях неперсоніфікованого громадського інтересу.
Прокурорський захист у сфері правозахисту цілком відповідає положенням Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, який передбачає право свободи на політичний захист компетентними судовими, адміністратив-

ними або законодавчими органами чи будь-яким іншим компетентним органом, передбаченим правовою системою держави.
Відчутним правом реалізації правозахисної функції прокуратури є розгляд і вирішення прокурорами скарг громадян, у зв'язку із задоволенням яких прокурор або використовує наглядові засоби реагування, або звертається до суду для захисту прав і законних інтересів громадян.
У дисертації доводиться, що за своєю спрямованістю наглядова функція прокуратури, передбачена пунктом 5 статті 121 Конституції України, не співпадає з перехідною функцією нагляду за додержанням і застосуванням законів (9 п. Перехідних положень Конституції України). Водночас наголошується, що захист прав і свобод людини тісно пов'язаний із захистом загальнодержавних інтересів і на практиці відповідні заходи прокуратури важко відділити один від одного. До того ж при здійсненні нагляду використовуються практично однакові повноваження.