МУРКОВИЧ Людмила Іванівна РОЗВИТОК ФОРМ БЕЗПОСЕРЕДНЬОЇ УЧАСТІ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ У ВИРІШЕННІ ПИТАНЬ МІСЦЕВОГО ЗНАЧЕННЯ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено стан її наукової розробки, зв’язок роботи з науковими програмами та планами, мета і завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, сформульовано основні положення, що містять наукову новизну, доведено практичну значущість результатів дослідження та дані про їх апробацію.
У першому розділі – «Теоретичні засади становлення форм безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення» – здійснено історичний аналіз становлення форм безпосередньої участі територіальної громади в місцевому самоврядуванні; розглянуто статус територіальної громади як суб’єкта місцевого самоврядування; висвітлено сутність форм безпосередньої участі членів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення.
Ретроспективний аналіз дозволив виокремити в загальному історичному русі важливі етапи виникнення форм безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення, що якісно відрізняються, зважаючи на відмінні політичні та соціально-економічні умови розвитку країн світу. Показано, що ґенеза становлення форм безпосередньої демократії у світі характеризується поступовістю та тривалістю. Фактично беручи початок від народних зборів та рад старійшин, такі форми розвивалися і збагачувалися, набуваючи все більшої складності на наступних щаблях історичного прогресу.
У контексті розвитку місцевого самоврядування в Україні виділено три періоди, впродовж яких було закладено основи безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення. Показано, що на етапі вічової демократії, віче було елементом державного управління. Воно мало велике значення, зважаючи на розгалуженість прав у сфері законодавства, зовнішньої політики та миру, державного устрою, судової влади, поточного управління, а його рішення мали обов’язковий характер.
Встановлено, що зміни на наступному етапі пов’язані з поширенням магдебурзького права на території України та становленням інституту місцевих виборів. Це дозволило мешканцям міст систематично брати участь у формуванні станових органів самоуправління шляхом обрання членів міської ради. Подальше еволюціонування виборчого процесу обумовлено реформами другої половини ХІХ ст. – початку ХХ ст. У результаті запровадження органів земського та міського самоврядування, як загальностанових виборчих інститутів, було розширено і коло, і права виборців під час обрання місцевих представницьких органів.
Обґрунтовано, що розглянутий історичний досвід став основою для розвитку форм безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення, які були трансформовані в сучасні загальні збори громадян, прямі та вільні вибори до представницьких органів місцевого самоврядування, а виявлені загальні тенденції розвитку дозволять під час проведення подальших реформ врахувати попередній позитивний досвід та використати здобутки.
Визначено, що використання форм безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення на сучасному етапі залежить від наділення територіальної громади, як самостійного суб’єкта місцевого самоврядування, певним статусом, який розкривається через її повноваження, передбачені законом, що відповідає практиці країн розвинених демократій. Статус територіальної громади визначається шляхом закріплення в конституційних та законодавчих нормах: загального права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення; однакових для всіх громад засад участі в місцевому самоврядуванні; форм безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Такий підхід забезпечує стабільність їх застосування та подальший розвиток.
У зв’язку з тим, що територіальна громада охоплює множинність суб’єктів, які пов’язані територією, ідентичністю та інституційними відносинами, виділено її індивідуальний та колективний рівні. Встановлено, що підставами для членства в територіальній громаді може бути проживання або місцезнаходження на території сільської, селищної, міської громади протягом визначеного строку; досягнення певного віку; наявність власності та/або сплата місцевих податків, постійного місця роботи. Виділення таких критеріїв для суб’єктивізації жителів населених пунктів як членів територіальних громад обумовлено невизначеністю статусу багатьох категорій громадян (іноземців та апатридів; військовослужбовців строкової служби; громадян, які живуть на території однієї громади, але зареєстровані в іншому місці тощо), що спричиняє проблеми стосовно їх правомочності брати участь у вирішенні питань місцевого значення в різних формах.
Відповідно до комплексного аналізу сутності форм безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення, було засвідчено відсутність узгодженого підходу до визначення їх змісту та видів. Це спричиняє віднесення у науковій літературі до власне форм такої участі також механізмів і методів. Тому на основі узагальнення та уточнення понятійно-категоріального апарату дослідження запропоновано форму безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення розглядати як спосіб організації діяльності жителів адміністративно-територіальної одиниці щодо реалізації права на місцеве самоврядування з метою задоволення локальних інтересів. До таких форм належать ті, що закріплені в Конституції та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (місцеві вибори, місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем їх проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання), а також інші (консультування з громадянами, інформування населення, дорадча участь, діяльність органів самоорганізації населення).
Доведено, що оскільки формальне визнання форм безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення не гарантує підвищення активності територіальної громади, то органи місцевого самоврядування, займаючи провідне місце серед інших інститутів місцевої демократії, мають забезпечувати єдність представницької та безпосередньої демократії шляхом застосування різних типів взаємодії з територіальною громадою. Аналіз змістовної сторони дозволив розглядати взаємодію органів місцевого самоврядування та територіальної громади як урегульовану законодавством співпрацю між суб’єктами місцевого самоврядування шляхом здійснення спільних заходів, обумовлену єдиними цілями щодо вирішення питань місцевого значення.
У другому розділі – «Вітчизняний та зарубіжний досвід забезпечення безпосередньої участі членів місцевих громад у вирішенні питань місцевого значення» – узагальнено світову практику розвитку форм прямої демократії на

місцевому рівні; надано змістовну характеристику індивідуальних і колективних форм безпосередньої участі членів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення.
Узагальнення досвіду європейських країн (Нідерланди, Данія, Швеція, Фінляндія, Франція, Велика Британія, ФРН, Польща, Швейцарія), США та Канади показало, що вирішальними формами участі громадян у місцевому самоврядуванні залишаються ті, які пов’язані з народним голосуванням – участь у місцевих виборах та місцевому референдумі. Проте поряд з існуванням схожих форм місцевої демократичної участі особливості еволюціонування окремих країн обумовили наявність певних відмінностей. У роботі здійснено аналіз зарубіжних практик тих країн, де пріоритетним напрямом реформування місцевого самоврядування стало взаємне зближення громадян та муніципальних органів, що забезпечило створення сприятливих умов для участі населення у вирішенні місцевих справ через такі форми, як інформування, консультування, дорадче залучення, стимульована та добровільна участь громадян у місцевому публічному житті.
Визначено, що діяльність органів місцевого самоврядування на основі принципу відкритості сприяла розвитку форм безпосередньої участі населення у вирішенні місцевих справ, серед яких: збори громадян; місцеві ініціативи; відкликання депутатів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування; громадські експертизи; регулярні відвідування публічних засідань рад членами територіальної громади і можливість висловитися з будь-якого питання; проведення громадських форумів; відкриті зустрічі для обговорення важливих місцевих питань; формування дорадчих інституцій, рішення яких мають обов’язковий або консультативний характер.
Структурування вітчизняних форм безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення залежно від унормування та характеру діяльності, дозволило до індивідуальних форм віднести участь у місцевих референдумах і місцевих виборах, право бути обраним до представницьких органів місцевого самоврядування, службу в органах місцевого самоврядування, звернення громадян, оскарження в суді рішень місцевих органів влади тощо. До колективних форм безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення включено загальні збори громадян за місцем проживання, громадські слухання, місцеві ініціативи, діяльність органів самоорганізації населення.
Зазначено, що участь громадян у місцевих виборах може розглядатися як: форма участі у виробленні й ухваленні управлінських рішень; інструмент діалогу з владою щодо узгодження інтересів; спосіб висловити свою підтримку або протест владі й політикам. Існування недовіри до обраних представників місцевої влади вимагає внесення відповідних змін на етапах проведення місцевих виборів,

а також підвищення якості депутатської роботи. Встановлено, що налагодження зв’язку депутата з виборцями пов’язано зі створенням системи громадських приймалень депутатів ради; роз’яснювальною роботою з мешканцями; побудовою чіткої системи звітування депутатів; проведенням короткотермінового семінару для депутатів місцевих рад за темою «Забезпечення участі членів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення», програму якого розроблено автором. У цьому процесі провідну роль має відігравати сільський, селищний, міський голова, а також посадові особи місцевого самоврядування, від активності яких залежить удосконалення форм безпосередньої участі громадян у місцевому управлінському житті.
Дослідження змісту та практики застосування інституту місцевого референдуму дозволило виділити чинники, які заважають територіальним громадам його використовувати. Відзначено, що в Україні у зв’язку з втратою чинності Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», неможливо провести місцевий референдум. Тому подальший розвиток такої форми можливий лише після прийняття закону «Про місцевий референдум», формування концептуальних засад місцевої демократії в Україні, що має відбуватися разом із проведенням якісної інформаційної кампанії та широким громадським обговоренням.
У ході дослідження висвітлено проблеми використання таких форм, як загальні збори громадян за місцем проживання, громадські слухання, внесення місцевих ініціатив. Зазначено, що такі проблеми виникають внаслідок відсутності деталізації процедури їх проведення на законодавчому рівні, а також недосконалого рівня їх реалізації на рівні статутів територіальних громад. Оскільки станом на 1 січня 2014 р. загальна кількість зареєстрованих статутів територіальних громад в Україні становить тільки 311 (з 11 521 територіальної громади), доведено необхідність закріплення за місцевими радами обов’язку затверджувати статути територіальних громад та положення про порядок застосування форм безпосередньої демократії додатками до них.
Визначено, що застарілість норм та неврегульованість питань проведення загальних зборів громадян за місцем проживання актуалізує необхідність заміни їх назви на «загальні збори жителів територіальних громад», а також закріплення поняття «сход» для сільських територій, що відповідає історичним традиціям здійснення місцевого самоврядування в Україні. Удосконалення також стосується вилучення вимоги щодо участі в загальних зборах тільки повнолітніх осіб, що суперечить чинному законодавству.
Аналіз Положень про внесення місцевих ініціатив і проведення громадських слухань, затверджених органами місцевого самоврядування в Україні на рівні міст обласного значення, засвідчив, що передбачені в них процедури є занадто ускладненими або недостатньо інформативними, що

обмежує можливість використання таких форм. Зважаючи на це, необхідно в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» виписати уніфіковані процедури їх проведення, що буде враховано на місцевому рівні під час розробки та прийняття статутів територіальних громад.
У третьому розділі – «Розвиток форм безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення в Україні» – висвітлено європейські стандарти участі громадян у місцевому публічному житті; розглянуто стан та перспективи використання форм спільної участі територіальної громади та органів місцевого самоврядування в управлінні місцевими справами; розроблено пропозиції щодо підвищення рівня самоідентифікації окремих осіб як членів територіальної громади.
Розглядаючи розвиток форм безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення як процес, спрямований на якісні зміни існуючих форм з метою їх удосконалення, а також запровадження нових, одним з напрямів здійснення подальших демократичних трансформацій у контексті європейської інтеграції України визначено імплементацію європейських норм демократичної участі громадян у місцевому самоврядуванні (кодексів, хартій, маніфестів, конвенцій, декларацій, рекомендацій). Аналіз змісту європейських актів дозволив здійснити їх систематизацію і виділити три предметні групи щодо демократичної участі громадян у місцевому управлінні (закріплення права на використання різних форм участі, якщо це дозволяється законом; відтворення форм сприяння діалогу між громадянами і місцевими органами влади; визначення форм безпосередньої демократичної участі громадян у прийнятті рішень місцевого значення та регламентація діяльності окремих соціальних груп).
З метою поглиблення інтеграційних зв’язків у сфері місцевого демократичного управління в Україні виділено засади подальших трансформацій у напрямі розвитку форм безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення, зокрема: забезпечення рівних можливостей для різних осіб під час використання форм безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення; реалізація європейських стандартів проведення місцевих виборів, підвищення взаємної довіри між обраними представниками та членами територіальної громади; врахування керівних принципів проведення референдумів і народної ініціативи на місцевому рівні під час розробки Закону України «Про місцевий референдум»; формування політики за участю органів місцевого самоврядування, спрямованої на залучення громадян до місцевого публічного життя, зміцнення зв’язків між громадськістю та місцевими радами шляхом розвитку форм та використання інструментів місцевої демократичної участі – зборів населення, консультування з ним, підвищення активності виборців, електронної демократії.
Показано, що ініціативність органів місцевого самоврядування щодо реалізації програм і проектів за сприяння міжнародних організації та окремих держав в Україні, зокрема ПРООН («Муніципальна програма врядування та сталого розвитку», «Місцевий розвиток, орієнтований на громаду») та DESPRO («Підтримка децентралізації в Україні»), позитивно впливає на залучення громадян до вирішення питань місцевого значення в Україні. Це підтверджує досвід діяльності місцевих рад Дніпропетровської області, зокрема Олександропільської сільської ради Солонянського району Дніпропетровської області щодо активного використання під час виконання проектів ПРООН і DESPRO форм, закріплених у законодавстві (сходів громадян, громадських слухань, укладення договорів про співробітництво), а також власних напрацювань. До таких нововведень слід віднести проведення громадського аудиту, як форми, що дозволяє членам громади через обраний зі складу жителів Комітет контролю якості незалежно оцінювати процес та результати діяльності стосовно виконання проекту. Розроблені «Методичні рекомендації щодо організації та проведення громадського аудиту» детально регламентують права членів громади та процедуру його здійснення.
Реалізація програм органами місцевого самоврядування, спрямованих на розвиток демократичних процедур (на Дніпропетровщині – це «Впровадження комплексу інноваційних механізмів участі громадян в управлінні містом», «Програма сприяння громадянській активності у розвитку територій на 2012 – 2016 рр.»), а також проведення на місцевому рівні, наприклад, конкурсів («Село – наш спільний дім і жити нам у ньому», «Депутат – лідер», «Меценат року», «Таланти рідного краю» тощо) також сприяє позитивним змінам у напрямі підвищення довіри жителів громади до голови та депутатів ради, що підтверджується даними соціологічного опитування, проведеного Олександропільською сільською радою Солонянського району Дніпропетровської області, а також подоланню інертності членів територіальних громад щодо використання форм безпосереднього вирішення питань місцевого значення.
У розділі обґрунтовано, що розвиток форм безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення на сучасному етапі залежить від бажання органів місцевого самоврядування залучати активних членів громади до процесу прийняття та реалізації місцевих управлінських рішень, ефективність чого значно підвищується за умови використання відповідних форм та елементів методології участі на кожному окремому етапі (планування, розробки та підготовки проектів, контролю за виконанням та надання оцінки щодо результатів). Ініціатива активних членів громади має бути підтримана органами місцевого самоврядування шляхом матеріально-технічного забезпечення нових форм участі, змістом яких є обговорення та винесення рішень

членами громади стосовно важливих для них питань. Серед таких форм виділено громадські експертні клуби, проведення міні-референдумів, громадський аудит. Перевагами таких форм є винесення на розгляд актуальних для громади питань (можливо за попереднім опитуванням громадян і консультуванням з представниками місцевої ради); публічність дискусії без експертних доповідей; відсутність квот для різних категорій населення та обмеження в часі; формування в результаті обговорення незалежної, компетентної думки, що може стати основою для розробки альтернативних рішень та внесення ініціатив членами територіальної громади.
Доведено, що розвиток форм безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення залежить не тільки від удосконалення їх законодавчого забезпечення та готовності органів місцевого самоврядування до співпраці, але й від підвищення рівня активності самих її членів шляхом формування і зміцнення відчуття належності до місцевого співтовариства. Автором обґрунтовано необхідність практичної інтеграції окремих індивідів у територіальну громаду за допомогою солідаризації та консолідації. Консолідація в місцевому самоврядуванні автором визначається як об’єднана діяльність суб’єктів місцевого самоврядування, що базується на спільності інтересів стосовно вирішення питань місцевого значення та реалізується з метою забезпечення розуміння поглядів, виявлення думок жителів територіальної громади, формування підходів до забезпечення інтересів різних груп населення. Солідаризацію інтересів громади запропоновано розглядати як процес усвідомлення членами територіальної громади важливості спільної діяльності заради вирішення питань місцевого значення, обумовлений комплексом повсякденних взаємодій, побудованих на функціональній взаємозалежності, партнерстві та консолідації.
Установлено, що розвитку форм безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення сприятиме: організаційне оформлення «співтовариств» (за аналогією «вільних громад» в європейських країнах) з широкими повноваженнями щодо використання нових форм спільного самоврядування; розширення мережі органів самоорганізації населення за ініціативи населення; запровадження інституту сільського старости як представника-лідера громади, який би міг лобіювати важливі питання села на різних рівнях, відповідно до розробленого автором «Положення про старосту територіальної громади села»; активізація міжособистісної взаємодії членів громади шляхом формування високого рівня корпоративної культури членів територіальної громади внаслідок забезпечення достатнього освітнього рівня жителів у питаннях управління громадою, участі в мікропроектах, стратегічного планування; оволодіння знаннями з економіки, права, здобуття навичок щодо складання проектів розвитку громади.