АНТОНОВА Олена Ростиславівна ВЗАЄМОДІЯ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З НЕУРЯДОВИМИ ОРГАНІЗАЦІЯМИ: ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКИЙ АСПЕКТ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано вибір та актуальність поставленої проблеми, показано зв’язок дисертаційного дослідження з науковими програмами, планами і темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, розкрито наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення, наведено інформацію щодо впровадження та апробації дисертаційної роботи, вказано загальні відомості про публікації за темою дослідження, його структуру та обсяг.
У першому розділі –“Історико-методологічні засади дослідження взаємодії Верховної Ради України з неурядовими організаціями” – здійснено історико-методологічний аналіз висвітлення проблеми у вітчизняній та зарубіжній літературі, конкретизовано понятійно-категорійний апарат взаємодії парламенту з неурядовими організаціями, проаналізовано історичні передумови та інституційні основи участі неурядових організацій у законотворчій діяльності.
За результатами історико-методологічного аналізу взаємодії парламенту з неурядовими організаціями у вітчизняних та зарубіжних джерелах запропоновано два рівні дослідження: загальнонауковий (методологічний, історичний, політичний, організаційно-правовий, соціальний, євроінтеграційний) і суспільствознавчий (за науками, спорідненими з теорією державного управління: філософією, юриспруденцією, політологією, соціологією) на основі аналізу оброблених автором матеріалів: наукових джерел (дисертацій, монографій, словників, підручників, посібників, наукових статей); матеріалів інформаційно-пошукових систем, серед яких найбільш вагомими для дослідження стали сайти: Верховної Ради України; урядового веб-сайту “Громадянське суспільство і влада”; центру Разумкова “Громадянське суспільство”; Національної служби посередництва і примирення; єдиного реєстру громадських формувань Мін’юсту України; архівних матеріалів, що переважно зберігаються у фондах центральних державних архівів, зокрема в Центральному державному архіві центральних органів виконавчої влади й органів державного управління України, поточному архіві Верховної Ради України; Центральному державному архіві громадських об’єднань України; виступів та доповідей керівників парламенту (щорічні звіти голів Верховної Ради України перед народними депутатами та виборцями, голів комітетів парламенту, народних депутатів Верховної Ради України та громадських лідерів).
За результатами аналізу встановлено, що визначена проблема є предметом спеціального аналізу переважно політичної та юридичної наук, однак у них домінують формально-юридичні підходи до вивчення проблеми, політологічні дослідження зводяться до проблем удосконалення парламентського представництва. У межах вітчизняної науки державного управління увага акцентується здебільшого на проявах та моделях взаємодії виконавчих органів влади з органами місцевого самоврядування, політичними партіями та громадськими організаціями.
Тому постає необхідність у теоретико-методологічному обґрунтуванні взаємодії Верховної Ради України з неурядовими організаціями та розробці пропозицій щодо її вдосконалення.
Доведено, що лексична структура “взаємодія Верховної Ради України з неурядовими організаціями” відсутня в тлумачних, філософських, політологічних словниках та енциклопедичному словнику з державного управління. Тому в досліджені надано авторське визначення цього поняття, під яким мається на увазі узгоджений характер відносин Верховної Ради України та неурядових організацій, що є рівноправними комунікаторами цілісної системи, які забезпечують певні структурні зміни (приймають закони, затверджують програми тощо) для задоволення відповідних суспільних потреб та інтересів.
На основі дослідження взаємодії парламенту України з неурядовими організаціями в законотворчому процесі встановлено, що така взаємодія передбачає визначення інституційних основ участі Верховної Ради України у законотворчому процесі (правова база, форми і методи участі громадськості у законотворенні) з урахуванням історичних передумов, які відображають позитивну тенденцію розвитку парламентаризму та демократії участі: від народних зібрань середньовіччя до демократії участі в незалежній Україні; від Конституції Пилипа Орлика, яка заклала модель парламентсько-президентської республіки, до Декларації про державний суверенітет України, Акта проголошення незалежності України та Конституції України, які визначили фундаментальні засади народовладдя в незалежній Україні; від зібрання депутатів для схвалення законів і оприлюднення рішень партійно-адміністративних органів УРСР до відродження в Україні європейських парламентських традицій.
Незважаючи на таку тенденцію розвитку парламентаризму, діяльність вітчизняних неурядових організацій у законотворчому процесі не можна вважати успішною. Основними перешкодами цьому є: імітація, а інколи й реставрація відносин радянського режиму; непродуманість і неефективність здійснення реформаторських заходів; перемога ліберально-демократичних цінностей у суспільстві – низький рівень участі неурядових організацій у процесі підготовки, публічного обговорення та прийняття управлінських рішень; недовіра до громадських інституцій; надмірна майнова нерівність виборців порівняно з народними обранцями, що заважає останнім зрозуміти тих, хто потребує допомоги; недостатнє фінансування неурядових організацій з боку держави.
У другому розділі – “Сучасний стан взаємодії парламенту України з неурядовими організаціями” – визначено загальну методологію дисертаційного дослідження; місце неурядових організацій у конституюванні взаємодії Верховної Ради України з неурядовими організаціями; основні підходи до розвитку взаємодії Верховної Ради України з неурядовими організаціями та соціальний діалог як форму взаємодії парламенту з неурядовими організаціями.
На основі аналізу даних Єдиного державного реєстру установ та організацій України Міністерства юстиції України, історико-архівних матеріалів визначено наступні тенденції, які намітилися в діяльності неурядових організацій: а) від пріоритетних напрямів щодо надання благодійної та соціальної допомоги (у дореволюційний період) до профспілкової діяльності (у радянський період) і багатогранної діяльності різноманітних організацій (у період незалежності); б) від пасивного сприйняття державних рішень (у радянський період) до готовності самостійно їх виробляти й відповідати за них (у період перебудови та незалежності); в) від недостатньої юридичної визначеності ролі громадських організацій у конституюванні державного процесу (у дореволюційний та радянський періоди) до чіткого визнання їх ролі та значущості в розвитку незалежності та демократії в державі (у період перебудови та незалежності).
Обґрунтовано, що, незважаючи на зростаючий рівень законотворчої активності неурядових організацій, її рівень в державі залишається недостатньо високим. Це пов’язано з тим, що в Україні не існує рамкового документа, який би передбачав засади взаємодії Верховної Ради України з неурядовими організаціями, загальних процедур, форм та стандартів участі громадськості у законотворенні. Право громадян на участь у законодавчому процесі опосередковано випливає з того, що Україна є демократичною державою, у якій визнається принцип народовладдя і гарантується право громадян брати участь в управлінні державними справами. Участь громадян у законотворчому процесі здійснюється завдяки громадському лобіюванню.
Сьогодні лобізм в Україні далекий від класичних форм моделі лобіювання. Його специфікою є: неврегульоване нормативно-правове поле лобістської діяльності; процвітання протекціонізму і корупції в законодавчому органі влади, оскільки більшість парламентарів представляють практично увесь спектр українського бізнесу, що входить до лобістських угруповань; перевага лобістських форм у Кабінеті Міністрів України та Секретаріаті Президента України над парламентською, якою передбачена складна процедура “проходження” законопроекту (процедура трьох читань), у той час як постанова Кабінету Міністрів набуває чинності від моменту її підписання.
На підставі аналізу міжнародного досвіду нормативного закріплення права законодавчої ініціативи в Австрії, Італії, Швейцарії, Латвії, Литві, Кубі, Білорусі, Бразилії, Іспанії, Македонії, Румунії, Словенії та врегульованих норм у Конституції Української Народної Республіки 1918 р., Конституції Радянської України 1937 р., Конституції Української Радянської Соціалістичної Республіки 1978 р. встановлено, що повна легітимізація законотворчого процесу можлива в разі закріплення на конституційному рівні права громадян на народну законодавчу ініціативу у Верховній Раді України. Регламентом Верховної Ради України визначена можливість неурядових організацій лобіювати питання, звертаючись лише до суб’єктів законотворчої ініціативи – Президента України, народного депутата, або долучитись до процесу розробки підзаконного акта Кабінету Міністрів України. Виключення народу України із загального кола суб’єктів законодавчої ініціативи заважає конституюванню взаємодії Верховної Ради України з неурядовими організаціями, втіленню на практиці ідей народовладдя.
На основі комплексного підходу до розвитку взаємодії Верховної Ради України з неурядовими організаціями, який передбачає урегулювання участі громадськості в законотворчому процесі, системність, збалансованість та раціональність розвитку визначеної взаємодії, інформаційно-комунікаційний зв’язок парламенту з неурядовими організаціями, установлено, що взаємодія Верховної Ради України з неурядовими організаціями повинна ґрунтуватися на принципах соціального діалогу (солідарність, паритетність сторін, пошук компромісних рішень, обов’язковість розгляду пропозицій та дотримання досягнутих домовленостей).
За таких умов діалогові відносини стануть рушійною силою державного управління, індикатором його успішності, адже вони розширять межі класичної парламентської демократії – нададуть можливість великим групам суспільства брати участь у процесі прийняття рішень. Поширена практика застосування соціального діалогу з елементами демократії участі в країнах Центральної Європи підтверджує необхідність розширення як суб’єктної складової самого соціального діалогу, так і меж його застосування. Тому варто до тристороннього представництва соціального діалогу долучити Верховну Раду України як орган, що одночасно представляє державу і суспільство, та неурядові організації, які є представницьким органом найманих представників.
Право Верховної Ради України на участь у вирішенні питань соціального діалогу зумовлено її повноваженнями, зокрема контрольними, правом парламентського верховенства та правом на ведення переговорів у процесі урегулювання спорів (конфліктів).
Участь неурядових організацій у вирішенні питань соціального діалогу зумовлена проблемами, які пов’язані з одноосібністю профспілок у переговорних процедурах, зокрема: а) професійні спілки реально перестали бути зацікавленими в захисті прав та інтересів найманих працівників, які не є членами їх організацій; б) в Україні ще не відбулося повного роздержавлення “традиційних профспілок”, які б створили опозицію владним структурам і роботодавцям, а “незалежні профспілки” – надмірно політизовані та конфронтаційні, їм бракує переговорних здібностей; в) профспілки не належать до жодної із загальноприйнятих моделей представлення групових інтересів – плюралістичної чи корпоративістської. Їх діяльність подібна до патронажно-клієнтельних форм захисту групових інтересів.
Така форма соціального діалогу розширює межі його застосування: апробовує проекти рішень на сприйняття їх широким колом осіб (політичними силами Верховної Ради України, суб’єктами соціального діалогу, представниками неурядових організацій, експертним середовищем); запобігає соціальним конфліктам або сприяє мирному їх розв’язанню завдяки прогнозуванню ймовірних суспільно-політичних ризиків; розширює діалогові форми взаємодії Верховної Ради України з неурядовими організаціями (консультації, обмін інформацією, переговори, прийняття спільно узгоджених рішень тощо); поліпшує економічні і соціальні показники (рівень економічного зростання, рівень безробіття, розвиток середнього класу і т. ін.); здійснює громадський контроль за виконанням прийнятих рішень; формує культуру компромісів.
У третьому розділі – “Пріоритетні напрями удосконалення взаємодії Верховної Ради України з неурядовими організаціями” – досліджено досвід взаємодії парламентів зарубіжних країн із неурядовими організаціями та виявлено можливості його адаптації в Україні, науково обґрунтовано модель взаємодії Верховної Ради України з неурядовими організаціями, заснованої на підходах соціального діалогу, та розроблено пропозиції щодо вдосконалення взаємодії Верховної Ради України з неурядовими організаціями.
Доцільним, на наш погляд, є розгляд визнаних у міжнародній практиці трьох моделей взаємодії парламентів із неурядовими організаціями – корпоративної, англосаксонської, скандинавської та їх адаптація в Україні. Як стверджують вітчизняні науковці, найбільш ефективними для застосування на вітчизняному ґрунті є корпоративна (континентально-європейська) і скандинавська (соціально-демократична) державно-управлінські моделі взаємодії парламенту з неурядовими організаціями, які застосовуються у ФРН, Австрії, Бельгії, Франції, Нідерландах, Швеції, Норвегії, Фінляндії, Данії, країнах Центральної та Східної Європи. Їх основними характеристиками є парламентська система правління, тісна взаємодія сфери адміністрування з громадянськими інститутами, демократизація державної служби, спрямованість законодавчої діяльності на соціальну сферу, орієнтація на партнерство та інтерактивні відносини з громадянами як одержувачами державних послуг.