ФОМЕНКО Олена Петрівна ІНСТИТУЦІОНАЛЬНИИ МЕХАНІЗМ ПУБЛІЧНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА В УКРАЇНІ В КОНТЕКСТІ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ

Краткое содержание

У вступі сформульовано наукову проблему дослідження, обґрунтовано вибір теми та її актуальність, зв’язок роботи із науковими програмами, планами та темами, визначено мету й основні завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методи, висвітлено наукову новизну й практичне значення отриманих результатів, наведено інформацію про їх апробацію й упровадження, про кількість публікацій за темою дисертації.
У першому розділі - «Теоретико-методологічні засади дослідження інституціональних аспектів публічно-приватного партнерства» - розкрито стан дослідження сутності та інституціональних аспектів публічно-приватного партнерства, основні джерела та поняття інституціональної парадигми дослідження ППП, зміст понять «інституціональне середовище ППП», «інституціональний механізм ППП», «інституціональна інфраструктура ППП».
Узагальнюючим результатом дослідження джерел з проблематики ППП є висновок, що сучасні дослідження ППП в Україні характеризується високим рівнем пізнання багатоаспектної проблематики ППП, зокрема: методології та принципів ефективного управління у сфері ППП; механізмів врахування інтересів людей при розробленні та реалізації ППП-проектів; рекомендованих організаційно-правових форм партнерства та обґрунтування їх застосування в конкретній галузі; рекомендацій щодо фінансування та найбільш раціонального розподілу ризиків між державою та приватним партнером; пропозицій щодо удосконалення нормативно-правової бази тощо.
Напрацьовані результати формують теоретичну основу для вирішення як теоретичних, так й прикладних аспектів ППП. Обґрунтовано точку зору, що окремі теоретичні позиції попередніх досліджень не містять вичерпної відповіді щодо причин неефективності цього механізму співпраці органів публічного управління та бізнесу. Для цього необхідно вийти за межі розгляду ППП як суто економічного явища. Вихідні позиції дослідження необхідно інтегрувати з інституціональним підходом та теорією публічного управління. Такий підхід має потенціал для розгляду ППП як об‘єкту публічного управління, що функціонує в системі економічних, політичних та ідеологічних відносин.
Доведено, що потенціал інституціональної парадигми дослідження дає змогу: більш повно охарактеризувати інституціональну природу ППП; оцінити роль інституціонального статусу держави та бізнесу як учасників ППП, розглянути інституціональні моделі як варіанти реалізації інституціональних статусів держави та бізнесу; дослідити інституціональне середовище у вимірах «економіка-політика», «економіка-право», «економіка-мораль», «економіка- ідеологія», «економіка-культура»; проаналізувати інституціональний зміст ППП як основи для формування обґрунтованої інституціональної політики щодо розвитку ППП як інституту.
Інституціональна парадигма дослідження використана як теоретична основа причин неефективності ППП в Україні, де органи влади демонструють «рент- орієнтовану поведінку», де абсолютизується досвід західних країн безвідносно щодо особливостей попередньої інституціональної траєкторії розвитку. Зроблено висновок щодо актуалізації проблематики концептуального рівня ППП в частині його сутності, цілей, сфер застосування з погляду інституціонального підходу. У цьому контексті розкрито методологічне значення понять «інституціональне середовище ППП», «інституціональний механізм ППП» та «інституціональна інфраструктура ППП». Вони створюють теоретичну основу для вироблення й реалізації обґрунтованої інституціональної політики розвитку ППП з врахуванням глобального, національного, регіонального та локального рівнів його реалізації.
Показано, що удосконалення системи управління ППП з позицій інституціонального підходу має передбачити три рівні аналізу:
перший рівень - дослідження інституціонального середовища (нервової тканини ППП) та планування заходів з метою покращення його якісних характеристик, таких як політична (економічна) стабільність/нестабільність, міцність/слабкість влади, дієздатність/недієздатність системи публічного управління та адміністрування забезпечувати норми і правила реалізації ППП;
другий рівень - формування інституціональної інфраструктури як сукупності державних/недержавних організацій, установ, професійних товариств (центрів розвитку ППП), що забезпечують стабільну та ефективну взаємодію держави та бізнесу в сфері ППП;
третій рівень - планування інституціонального механізму як системи політичних, економічних, ідеологічних, організаційно-правових і організаційно- методичних засобів впливу на взаємодію держави та бізнесу з приводу реалізації ППП, встановлення чіткої взаємодії інститутів публічного управління, державної та приватної власності, економіки, менеджменту бізнес-організацій.
У другому розділі - «Міжнародна практика публічно-приватного партнерства в умовах децентралізації влади: досвід для України» - досліджено інституціональну модель ППП в контексті альтернативних парадигм інституціонального розвитку, можливості її трансформації, процеси інтернаціоналізації та формування міжнародних стандартів публічно-приватного партнерства в умовах глобалізації та децентралізації влади, основні напрямки децентралізації ППП в контексті міжнародних практик.
Запропоновано включити до методології дослідження концептуального рівня ППП поняття інституціонального статусу держави як учасника ППП. Під ним розуміється сукупність формальних та неформальних норм, які визначають фактичне положення держави, її органів відносно статусу приватних учасників ППП в конкретному інституціональному середовищі. Показано, що інституціональний статус держави та приватного партнера у системі багатоманітних відносин ППП може мати різні модуси, які розкриваються через такі поняття як домінантність, пріоритетність, паритетність. Ці модуси історично підтримуються альтернативними матрицями Х чи У інституціонального розвитку. Україна як держава з інституціональною траєкторією Х-матриці у взаємодії з бізнесом має дотримуватись модусу домінантності.
Показано, що модель з домінантним статусом держави передбачає високий ступінь втручання держави в економіку та наявність значної частки державної власності в економіці (Білорусь, Китай); модель з пріоритетним статусом держави характеризується опосередкованим впливом на економіку та наявністю значної частки змішаного державно-приватного капіталу (Німеччина, Франція); модель з паритетним статусом держави корелює з моделлю ППП контрактного типу, яка використана у британській практиці під назвою «приватна фінансова ініціатива» (private financing initiative, PFI). Показано, що український варіант розвитку ППП на даному етапі залежить від таких чинників: траєкторії інституціонального розвитку України (правило path dependence) в рамках інституціональної Х- матриці; збереження домінантного інституціонального статусу держави у ППП (в силу історичної традиції) та його раціонального поєднання з рівноправним статусом бізнесу та громадських інституцій; особливостях українського менталітету приватних власників; специфіці і традиціях українського менеджменту.
Розкрита особливість глобального простору ППП, яка полягає у функціонуванні суб’єктів ППП в рамках багаторівневої, децентралізованої структури що складається з суб’єктів всіх секторів суспільства - урядових, міжурядових структур, неурядових організацій, НКО міжнародного значення, транснаціональних корпорацій, приватних структур та осіб. На міжнародному рівні утверджено пріоритет наднаціональних політичних, економічних і культурних практик, які стають зразками для національних (внутрішньорегіональних та місцевих) особливостей.
Адекватність найкращим світовим практикам досягається за рахунок удосконалення внутрішньонаціональних чинників: національної нормативно- правової бази ППП; компетентності та ефективності системи публічного управління ППП на всіх рівнях організації влади; інвестиційно-економічного клімату та іміджу країни, регіонів та міст; наявності інноваційної культури та традицій партнерства; високого рівня розвитку неформальних інститутів, комунікацій і майданчиків взаємодії держави та бізнесу. При цьому основна роль міжнародно-правових норм ППП полягає передусім у створенні сприятливого для ППП інституціонального середовища, у якому формується національна модель ППП з урахуванням інституціональних традицій, що впливають на особливості системи інституціонально-організаційних відносин певної ієрархії і субординації.
Досліджено міжнародні практики ППП, які здійснюються на основі територіальної, інституціональної, організаційної децентралізації та децентралізації структурно-інституціональної взаємодії суб‘єктів держави та бізнесу. Показано, що ці практики поєднуються з конкретними інструментами підвищення ролі місцевого самоврядування у здійсненні ППП-діяльності, зокрема, залученням бізнесу на основі механізму ППП до надання комунальних послуг та модернізації об’єктів місцевої інфраструктури; створенням комунальних банків, кредитних спілок, використанням ринкових інструментів залучення коштів у місцевий розвиток; міжмуніципальним та транскордонним співробітництвом органів місцевого самоврядування.
У третьому розділі - «Шляхи удосконалення публічно-приватного партнерства в контексті децентралізації влади в Україні» - виявлено стан та перспективи розвитку інституціонального середовища публічно-приватного партнерства в Україні, специфіку інституціональної інфраструктури та механізму ППП в Україні з погляду міжнародних практик децентралізації, запропоновано концептуальне бачення впровадження інституціонального механізму ППП як системного елемента державної регіональної політики в умовах децентралізації повноважень в Україні.
Обґрунтовано, що найбільш адекватну картину стану інституціонального середовища, серед багатьох інших, дає використання індексу WGI - World Gove
ance Indicators, показники якого характеризують:
- «право голосу і підзвітність» (індекс 1);
- «політичну стабільність і відсутність насильства/тероризму» (індекс 2);
- «ефективність уряду» (індекс 3);
- «якість законодавства» (індекс 4);
- «верховенство закону» (індекс 5);
- «рівень корупції» (індекс 6).
Дані Всесвітнього Банку за контрольним датами 2006, 2011, 2016 рр. дають підстави стверджувати про серйозну інституціональну деградацію українського суспільства, падіння якості інституціонального середовища, що суттєво негативно впливає на реалізацію інституціонального механізму ППП в Україні.
Результати оцінки стану інституціонального середовища підтверджують висновок щодо необхідності системного забезпечення в умовах глобалізації та інтернаціоналізації ППП багатьох груп факторів ефективності ППП - правових (ступінь відповідності національного законодавства міжнародним стандартам ППП, надання приватному партнеру необхідних політико-правових гарантій), політичних (стабільність публічної влади, ясність та чіткість стратегії, цілей і завдань розвитку держави, регіону, окремих сфер діяльності, прийняття програм розвитку ППП), економічних (стабільність економічної ситуації і транспарентність економічної, фінансової та інвестиційної політики; ефективна політика розвитку фінансових інститутів; економічне стимулювання приватного бізнесу до участі у ППП-проектах; конкурентний механізм відбору приватних партнерів ППП).
Надана характеристика інституціональної інфраструктури та інституціонального механізму ППП в Україні з позицій міжнародних практик децентралізації:
а) територіальної децентралізації;
б) інституціональної децентралізації;
в) організаційної децентралізації;
г) децентралізації структурно-інституціональної взаємодії.
З огляду на ці позиції надані характеристики інституціонального механізму ППП в Україні. Перше, він є територіально децентралізованим, оскільки всі рівні публічної влади в Україні є автономними в частині прийняття рішень щодо ППП- проектів. Друге, в Україні здійснена інституціональна децентралізація ППП, наслідком якої є створення професійних співтовариств, автономних від публічного управління структур з різним організаційно-правовим статусом, які виконують функції центрів розвитку ППП на національному, регіональному, локальному рівнях. Третє, в Україні, як у сфері економіки в цілому, так й у сфері управління ППП залишився високий рівень забюрократизованості, централізованості внутрішньоорганізаційних рішень, корумпованості публічно-управлінської бюрократії, має місце нечіткість і розмитість меж компетентності та відповідальності. Четверте, в Україні досить низький рівень структурно- інституціональної взаємодії, який не забезпечує ефективну взаємодію міжурядового рівня (контакти глав держав, урядів, міністрів), трансурядового (взаємодія чиновників середнього і нижчого рангу державних службовців відповідних країн), транснаціонального (взаємодія бізнесу, неурядових організацій, професійних спільнот).
Сформульовано концептуальні підходи щодо впровадження інституціонального механізму ППП як системного елемента державної регіональної політики в умовах децентралізації владних повноважень в Україні. Цей процес має відбуватись відповідно до особливостей інституціональної моделі ППП, яка має бути оптимізована за критерієм балансу між розміром державного сектору та інституціональною спроможністю держави ефективно здійснювати ППП-діяльність.
Обґрунтовано, що процес впровадження інституціонального механізму ППП в систему державної регіональної політики має базуватись на введенні таких інституціональних новацій: визначення головного міністерства, відповідального за унормування засад державної політики власності; формування єдиного переліку організаційно-правових форм ППП, у якому перевага надається інституціональним формам ППП; удосконалення поняття «делеговані повноваження», передбачаючи, що предметом делегування за договорами оренди та концесії можуть бути господарські повноваження органів місцевого самоврядування, що надаються комунальним підприємствам, суб‘єктам господарювання приватного сектора економіки; створення публічних реєстрів об’єктів комунальної власності, забезпечення прозорості інформації про використання об’єктів комунальної власності; запровадження інституту «громадянської власності» на природні ресурси.
Зазначені новації є основою перегляду ролі суб‘єктів самоврядування у реалізації державних галузевих і регіональних програм розвитку, повноважень регіонів і територіальних громад у сфері управління ресурсами.