ІЩЕЙКІН Костянтин Євгенович ПОЛІТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ БЮДЖЕТУ УЧАСТІ В СИСТЕМІ ДЕМОКРАТИЧНИХ ПРАКТИК: СВІТОВИЙ ДОСВІД І УКРАЇНА : Ищейкин Константин Евгеньевич Политико-правовые основы БЮДЖЕТА УЧАСТИЯ В СИСТЕМЕ демократической практики: МИРОВОЙ ОПЫТ И УКРАИНЫ Ishcheykin Konstantin Yevgen\'yevich Politiko-pravovyye osnovy BYUDZHETA UCHASTIYA V SISTEME demokraticheskoy praktiki: MIROV

Краткое содержание

У першому розділі «Теоретико-методологічні підходи до дослідження політичної участі та її форм» охарактеризовано сучасні наукові підходи до розуміння політичної участі, її класифікації, дається авторське визначення політичної участі.
У першому підрозділі «Наукові підходи до визначення та класифікації політичної участі» автор доводить, що форми політичної участі постійно еволюціонують, удосконалюються традиційні та виникають нові види політичної участі, розширюється коло осіб, які можуть брати участь у політичних процесах: від еліти на початку становлення сучасних держав до будь-якої повнолітньої особи, без огляду на її майновий статус, стать, етнічну, расову чи релігійну належність.
З огляду на різноманітність сучасних практик участі автор визначає її як добровільну (відсутність примусу та отримання фінансових або інших матеріальних вигод за свою участь) діяльність пересічних громадян (які не обов’язково є членами інституціоналізованих організацій - політичних партій, зареєстрованих громадських об’єднань тощо), спрямовану прямо чи опосередковано на отримання політичних результатів на всіх рівнях державного управління.
У роботі зазначається, що далеко не всі форми політичної участі однозначно оцінюються політологами, зокрема йдеться про масовість, що засуджується представниками елітистьских концепцій, та її інтенсивність (надмірна у формі революцій та пасивна у вигляді абсентеїзму). Дисертантом детально проаналізовано основні критерії класифікації форм політичної участі: за ставленням до політичного режиму (конвенційні та неконвенційні); за ступенем активності політичних суб’єктів; за характером стимулів до участі у політичному житті (зовнішні або внутрішні); за ступенем залучення громадян (активні - керівництво державними і партійними організаціями, організація виборчих кампаній; проміжні - участь у політичних зборах, підтримка партій грошовими пожертвами, контакти з офіційними особами та політичними лідерами, спостереження та апатія); ступенем формалізації (інституціоналізована і неінституціоналізована); за масштабом (місцевий або загальнонаціональний характер) тощо.
У другому підрозділі «Особливості концептуалізації політичної участі на сучасному етапі» автор критикує позицію представників «школи кризи демократії», які заявляли про ослаблення зв’язків між членами суспільства, що негативно впливає на політичну участь та загальний стан демократичних відносин. По-перше, низькі показники соціального капіталу в сучасних демократіях свідчать, у тому числі, про його трансформацію в результаті появи нових форм громадянської участі. По-друге, існування соціального капіталу не завжди слід розглядати як безумовне суспільне благо, оскільки деякі громади можуть мати досить закритий характер і негативно або вороже ставитися до чужих, а також до певних особливостей індивідів (сексуальної орієнтації, етнічної чи релігійної належності). По-третє, якщо розглядати соціальні норми як такі, що орієнтовані на співробітництво, прискорюють формування соціального капіталу й активізують громадян, то це призводить до ігнорування того факту, що більшість політичних обмінів за своєю суттю побудовані на конфлікті щодо ідей та конкуренції за обмежені публічні ресурси. Поява праць Р. Інглхарта та П. Норріс засвідчили радикальну зміну в природі політичного залучення: збільшення кількості соціальних та протестних рухів, їх позитивне сприйняття громадськістю та науковою спільнотою, відхід від традиційних мобілізаційних соціальних розмежувань, таких, як клас та організації (насамперед профспілки), перехід до політики, орієнтованої на вирішення певної проблеми, чому сприяли епізодичні масові кампанії, орієнтовані на досягнення конкретних короткострокових цілей (закриття атомних станцій, заборона ввезення чи продажу певних товарів тощо). Політичне залучення зростає і змінюється, тому далеко не всі дослідники політичної поведінки готові враховувати її нові прояви.
На думку автора, такий новий учасницький поворот є викликом загальноприйнятим визначенням політичної участі, а її особливостями є: 1) акцент на політичних цілях, що перебувають поза діяльністю держави, та розвитку альтернативних чи неформальних інституційних сфер для колективної дії; 2) орієнтація на постійну чи епізодичну участь для досягнення певної мети, радше, ніж на тривалу ідеологічну вірність і/або членство; 3) визнання ролі індивідуалізації, що відіграє провідну роль у соціальній та політичній взаємодії. Дедалі більшу увагу дослідників приваблює мікрополітичний рівень політичної участі, діяльність різноманітних об’єднань та груп тиску, котрі в міру професіоналізації обмежують для своїх членів можливість проведення демократичних дискусій.
У третьому підрозділі «Політико-адміністративні аспекти громадянської участі» виділено та проаналізовано три особливості залучення громадян до процесу прийняття управлінських рішень. По-перше, через значне різноманіття моделей, що використовуються у кожній державі, усталена форма прямої участі громадян у сучасному демократичному управлінні відсутня. По-друге, громадянська участь має низку цілей та відображає різноманітні ціннісні установки учасників. Основні принципи, такі, як рівність (однаковий вплив на прийняття колективних рішень) та повага незалежності індивіда, є надто абстрактними, щоб коректно відображатися у механізмах залучення громадян. До того ж участь має спрямовуватися на мінімізацію таких негативних явищ в управлінні демократичною державою, як нелегітимність, несправедливість та неефективність. По-третє, механізми прямої участі не слід вважати єдиною альтернативою інститутам представницької демократії, це лише допоміжні інструменти, що посилюють демократичний характер управління.
Для кращого розуміння громадянської участі в управлінських процесах варто, на думку автора, виділити три її ключових аспекти: 1) коло учасників. Деякі процеси участі є відкритими для всіх, хто хоче взяти участь, у той час як до інших запрошують лише конкретних, зазвичай колективних акторів, які представляють певні групи інтересів; 2) спосіб взаємодії. У багатьох публічних зустрічах учасники просто отримують інформацію від чиновників, які розкривають та пояснюють особливості певної державної програми чи курсу. Набагато рідше відбуваються зустрічі, у ході яких громадяни представляють власну позицію, дізнаються про інтереси інших і, можливо, змінюють свою думку за результатами дорадчих дискусій; 3) характер прийнятих рішень (консультативний чи зобов’язальний). Він являє собою зв’язок між обговоренням та політикою чи публічними діями.
Основною причиною посилення участі громадян у будь-якій сфері сучасного управління є те, що чітко визначене коло осіб, які приймають рішення (обрані представники чи чиновники), перешкоджають прийняттю оптимального варіанта вирішення проблеми, тому першим і ключовим виміром при розробці будь-якого інструмента залучення громадян є питання про учасників та механізми їх відбору. Дисертант виділяє п’ять підходів до селекції учасників, які дають можливість проводити ефективне обговорення і які орієнтуються на: експертів, любителів, випадкових осіб (жеребкування), репрезентативність (представництво цільової аудиторії) або добровільність (самовизначення). Їх застосування дає змогу сформувати так звані «мініпабліки», що мають за мету збирати громадян для обговорення чи прийняття рішень із суспільно значущих проблем. Вони протиставляються двом найбільш поширеним механізмам відбору громадян до роботи в органах державної влади: виборам, у ході яких відбираються професійні політики, які представляють інтереси народу, та кадровій політиці державної служби, що дає змогу призначати на управлінські посади фахівців із необхідними знаннями і навичками.
Другим важливим виміром інституційного устрою механізмів участі є способи взаємодії між учасниками у ході публічних дискусій чи прийняття колективного рішення (у порядку зростання інтенсивності): 1) споглядання (пасивна присутність); 2) представлення власних позицій та уподобань; 3) уточнення інтересів та уподобань учасників; 4) агрегація поглядів, позицій та перемовини; 5) дорадництво; 6) проведення технічної експертизи.
Третій важливий вимір стосується впливу участі громадськості, який ранжується від простого заслуховування думок (позаяк учасники не мають реальних механізмів впливу на осіб, які приймають рішення) до прийняття відповідного нормативно-правового акту, що засвідчує обов’язковість колективного рішення для органів державної влади.
У другому розділі «Еволюція концепцій демократії: від представницької до дорадчої» розглянуто чинники, що зумовили необхідність формулювання нових концепцій демократії, зокрема учасницької й дорадчої, та розкрито суть нових підходів до розуміння демократичної участі.
У першому підрозділі «Передумови формування концепції учасницької демократії» автор доводить невідповідність моделі представницької демократії з її акцентом на виборах сучасним реаліям політичного життя. Вона обмежує можливість громадян виражати свої уподобання та інтереси у період між виборами, позбавляючи керівні органи державної влади актуальної інформації про стан справ на місцях. У той час як громадяни очікують постійного зворотного зв’язку, державні інститути майже не змінили свій спосіб діяльності. Зведення демократичної практики лише до голосування призводить до спотворення інформації про реальні потреби громадян, оскільки їх уподобання механістично агрегуються або занадто узагальнюються у ході прийняття колективних рішень. Крім того, самі уподобання виборців можуть змінюватися під впливом низки чинників або стати предметом маніпуляції. Представницька демократія також сприяє появі парадоксу участі: на виборах найбільшу активність демонструють представники соціально пасивних верств (пенсіонери, бідні, соціально незахищені).
Відтак одним з основних недоліків представницької демократії є її орієнтація на задоволення потреб посередників у вигляді політичних партій та представників законодавчих органів, обраних на прямих і загальних виборах. Це змусило дослідників по-новому підійти до розуміння «включеності» та сформулювати концепції учасницької, асоціативної та дорадчої демократії. Учасницька демократія, положення якої були вперше сформульовані у Порт- Гуронській декларації 1962 року, наполягає на необхідності безпосередньої участі широких верств населення у політичному процесі у всіх його проявах, а не лише на виборах до представницьких органів влади. Ідеалом учасницької (партисипаторної) демократії є навчання науці управління якомога більшої кількості громадян шляхом їх участі у публічному житті з одночасною або наступною трансформацією владних інститутів у бік відкритості для такої участі. Дисертант акцентує увагу на необхідності розрізняти поняття демократії участі та асоціативної демократії: перша віддає перевагу активній участі індивідів, а друга - громадських інститутів, котрі об’єднують зусилля громадян.
Значний акцент на участі громадян зроблено у концепції належного урядування, до реалізації якої на практиці прагнуть міжнародні організації - ООН, Світовий банк, Європейський Союз тощо. Автор виділяє та аналізує такі форми прямого залучення громадян до вирішення місцевих і загальнодержавних проблем у демократичних режимах: загальні збори мешканців міста, громадянські ініціативи, відкликання депутатів, референдуми та експерименти із спільним урядуванням (co-gove
ance).
У другому підрозділі «Концептуальні засади дорадчої демократії» представлено детальний аналіз принципів, що лежать в основі дорадчої демократії. Дисертант відзначає, що одними з перших почали дослідження у цьому напрямі Дж. Бессет, який вперше ввів у науковий обіг це поняття, Дж. Дьюї, Дж. Ельетер, С. Бенхабіб, Д. Фішкін, Дж. Роулз, Д. Томпсон та ін. Найбільший внесок зробив Ю. Габермас, який розробив ключові поняття «публічності» як особливої сфери політики, в якій відбувається презентація учасниками суспільної комунікації своїх приватних інтересів і думок, котрі інтерпретуються й отримують визнання в якості суспільно значущих, та «ідеального комунікативного акту», що містить істинність, нормативну правильність, правдивість і зрозумілість. На думку представників цього напряму, слід відмовитися від уявлення про фіксовані преференції громадян і замінити їх пізнавальним процесом, у ході якого учасники вивчають цілу низку питань, щоб сформувати свої пропозиції. Іншими словами, дорадчий демократичний процес - не той, в якому судження людей і процеси приймаються як даність, а який дає відповідь на питання: чи відповідають дані судження і процеси адекватному стандарту пізнання і як їх можна вдосконалити? У міркуваннях про демократію має відбутися перехід від акцентування уваги на макрополітичних інститутах до аналізу різноманітних контекстів громадянського суспільства, які можуть як сприяти, так і перешкоджати вільному обговоренню і дебатам. Тобто прихильники дорадчої демократії сподіваються зміцнити легітимність демократичних процедур та інститутів, звернувшись до дорадчих елементів, призначених поліпшити якість колективних рішень та відповідно покращити добробут громадян. Дисертантом детально проаналізовані такі інструменти дорадчої демократії, як дорадчі опитування, день обговорення, громадські журі.
У третьому розділі «Бюджет участі у контексті політико- адміністративних відносин» розглянуто роль і значення демократичної участі у вигляді залучення громадян до вирішення питань діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування.
У першому підрозділі «Передумови виникнення демократичного дефіциту в державному управлінні» автор детально аналізує недоліки управлінських процесів на загальнонаціональному та місцевому рівнях, що зумовлюють необхідність розширення кола осіб для прийняття рішень. Це дало змогу виділити такі чинники, як демократичний дефіцит, що, за Е. Фангом, проявляється на етапі формування і вираження уподобання громадян, брак прозорості й контролю, структурні проблеми. Останні, як стверджує Я. Сінтомер, проявляються у нездатності впоратися із соціально-економічною кризою, політичній корозії соціальних верств у результаті розмивання класових ідентичностей; появі «суспільства ризику», що характеризується наростанням небезпек та загроз, які неможливо передбачити і якими не можна управляти; у надмірному захопленні концепцією Нового державного управління; деідеологізації політичного життя; відчуженні політичної еліти від широких верств, зростанні рівня недовіри до політиків та державних інститутів, зменшенні явки на виборах та зростанні популістських і/або націоналістичних тенденцій.
У другому підрозділі «Нові підходи до адміністративних реформ» автор відзначає, що слабкість державного управління, його невідповідність вимогам часу зумовили розробку та впровадження концепції Нового державного управління, відповіддю на яку стала неовеберівська модель бюрократії. У рамках Нового державного управління була сформульована концепція держави - постачальника державних послуг, в якій державні органи за аналогією з приватними компаніями надають певні послуги громадянам-споживачам. Для підвищення якості цих послуг та ефективності управління пропонувалося радикально перебудувати традиційну бюрократичну систему шляхом децентралізації і розширення автономії її окремих складових, запозичити низку положень мікроекономіки і теорію організаційного менеджменту. Це й зумовило прагнення прихильників цього підходу оптимізувати адміністративні процеси, орієнтувати чиновників на кінцевий результат, перетворити їх на аполітичних ефективних менеджерів, здатних мотивувати підлеглих на досягнення поставлених результатів. Однак надмірне оринковлення державного апарату дало низку негативних наслідків, що зумовило переосмислення традиційної концепції бюрократії М. Вебера. Новий підхід виходив з важливості держави як основного координатора у прийнятті рішень щодо нових проблем, які постають у результаті технологічних, екологічних та соціальних викликів; необхідності представницької демократії як легітимізаційного елемента в рамках державного апарату, що може бути доповнений, але не замінений низкою консультативних механізмів; розуміння адміністративного права як основного інструмента для збереження принципів, що регулюють відносини між державою та громадянином; ідеї про особливий статус державної служби та створення особливих умов праці для державних чиновників. Неовеберівська модель забезпечує внутрішню логіку підзвітності та основу для легітимності, в той час як управлінські інструменти активно використовуються та інтегруються, але не заміщують ці базові характеристики.
Автор зазначає, що, з точки зору державного управління, розширена участь громадян має позитивний вплив на утвердження трьох ключових демократичних цінностей: легітимності, ефективного управління та справедливості. Також дисертант наводить успішні приклади залучення громадян до удосконалення виборчої системи шляхом створення Асамблеї громадян у Британській Колумбії та Онтаріо, Г ромадянської комісії з виборчих округів Каліфорнії.
У третьому підрозділі «Розширення учасницької компоненти у місцевому самоврядуванні» проаналізовано співвідношення між децентралізаційними процесами та популяризацією участі громадян у місцевій політиці. На думку автора, їх ефективне поєднання можливе завдяки концепції уповноваженого учасницького урядування, яке виходить із таких вимог: братися за вирішення конкретних проблем; включати пересічних громадян, яких стосуються ці проблеми, так само, як місцевих чиновників через висхідний (знизу доверху) процес; вирішити ці проблеми через деліберативний підхід. Цього можна досягти за умови дотримання трьох принципів: деволюція повноважень з прийняття рішень на місцевий рівень та міжсекторальним органам; координація та підзвітність місцевих органів перед вищим політичним органом; реструктуризація місцевого самоврядування відповідно до імперативів, що містяться у нових домовленостях про участь.
У роботі показано, що поєднання децентралізації та розширення можливостей участі громадян у місцевій політиці зумовило суттєві зміни у діяльності органів місцевого самоврядування, які найкраще ілюструє впровадження концепції «Нового локалізму» у Великій Британії, що робила акцент на децентралізації і передачі влади громадянам, громадам та споживачам послуг. Так, у Білій книзі «Сильні й процвітаючі громади» відзначалася необхідність надання більшої свободи радам, щоб вони могли гнучко реагувати на місцеві потреби та вимоги. Хоча громадян і територіальні громади закликали до активнішої участі на місцевому рівні, однак відповідні інституційні рамки не створювалися, бракувало ресурсів, досвіду, кваліфікованих кадрів.
У четвертому розділі «Бюджет участі: поняття, класифікація моделей, основні складові» здійснено порівняльний аналіз підходів до розуміння та типологізації моделей бюджету участі у різних країнах світу.
У першому підрозділі «Теоретичні підходи до визначення поняття бюджету участі» автор обґрунтовує думку, що це не штучно створений інструмент, а продукт еволюції суспільних відносин, що перебуває під значним впливом умов, у яких він виник та практикується. Бюджет участі можна визначити як набір структурованих методів для залучення громадян у процес розподілу публічного бюджету. Дисертант відзначає, що наукові підходи до визначення бюджету участі можна поділити на дві групи залежно від нормативної чи аналітичної природи. До першої групи належать визначення, сформульовані фахівцями міжнародних організацій, (Світовим банком, ООН, Радою Європи та ін.), а до другої - дослідниками феномена бюджету участі у порівняльному аспекті. Спільними характеристиками бюджету участі є: 1) обговорення фінансових і/або бюджетних питань; 2) залучення представницьких органів влади на рівні міста чи району (рівня кварталу чи мікрорайону недостатньо); 3) повторюваність (циклічність); 4) проведення публічного консультування та дорадництва в рамках спеціальних зустрічей або форумів; 5) наявність механізмів підзвітності; 6) реальна можливість та бажаність для пересічних громадян брати участь.
У роботі відзначено, що для окремих дослідників бюджет участі є інструментом подальшої громадянської освіти, поліпшення обізнаності жителів із суспільних проблем, підвищення впевненості у власних силах тих жителів, які зазвичай не цікавляться політикою.
У другому підрозділі «Класифікація моделей бюджету участі» обґрунтовано авторський підхід до класифікації бюджету участі на основі кількох критеріїв: за походженням; територіальним рівнем (масштабом); за ініціаторами; колом учасників; ступенем інституціоналізації. За джерелами походження можна виділити три моделі бюджету участі: новозеландську, бразильську та
північноамериканську. За масштабом - сублокальний, місцевий (муніципальний), регіональний та загальнонаціональний бюджети участі. Якщо брати за основу класифікації ініціаторів впровадження бюджету участі, то він може бути ініційованим зверху органами публічної влади або знизу - організаціями громадянського суспільства. У більшості випадків запровадження бюджету участі мало нисхідний характер, тобто ініціювався органами публічної влади (мером, місцевими чи регіональними радами). За колом учасників, залучених до вирішення бюджетних питань, бюджет участі може бути з вільним або обмеженим доступом для мешканців. За ступенем інституціоналізації у системі публічного управління бюджет участі може бути повністю або частково формалізованим. Формалізація бюджету участі, що полягає у затвердженні методики, нормативно- правових актів щодо проведення обговорень та врахування прийнятих колективних рішень, може розглядатися як бажання органів публічної влади інтегрувати його у свою управлінську практику та перетворити на постійний механізм взаємодії із громадянами. Як свідчить досвід, практика бюджету участі досить нестабільна і зазвичай не триває більше кількох років.
Автор доводить, що надмірна формалізація громадської ініціативи перешкоджає розвитку бюджету участі, який потребує постійних удосконалень з урахуванням технічних і організаційних можливостей, щоб заохочувати участь громадян та спрощувати прийняття колективних рішень. Тому на перших етапах впровадження бюджету участі доцільно встановити широкі рамки проведення обговорень, з подальшою його формалізацією на пізніших етапах.
У третьому підрозділі «Учасницька та дорадча складові бюджету участі» автор розкриває суперечність між принципами учасницької та дорадчої демократії, що лежать в основі бюджету участі й проявляються насамперед у встановленні обмежень для участі. Учасницький підхід передбачає участь усіх зацікавлених осіб, які можуть привнести нестратегічне знання, практичні навички, що нададуть політиці більше прагматизму чи принаймні убезпечать від скочування до захисту інтересів окремих груп. З точки зору політичного представництва, рішення розширити політичний простір сприяє кращому розумінню проблем громадян та підвищує ефективність державного управління. Однак бюджет участі трансформує цю ідею, пропонуючи нові інституційні рамки, в яких безпосереднє структурування дискусій у публічній сфері відбувається без допомоги спеціальних посередників. Іншими словами, громадяни включаються у процес прийняття рішень як суб’єкти політики, що вимагає вироблення спеціальних процедур. Це змушує органи публічної влади змінюватися відповідно до потреб нових учасників процесу прийняття рішень, розробляти нові правила та процедури, що пом’якшує спонтанність громадянського суспільства.
У свою чергу, прихильники дорадчої демократії акцентують увагу на необхідності упорядкування публічних дебатів, у тому числі шляхом обмеження кола їх учасників до громадських об’єднань та асоціацій. Основний недолік участі неорганізованих індивідів полягає у їх нездатності солідаризуватися з іншими, у схильності відстоювати власні, партикулярні інтереси. Тобто індивіди представляють насамперед себе, у той час як асоціації - громадян перед публічною владою, тобто є виразниками загального, публічного інтересу. Історично вони тривалий час захищали права індивідів, що дає їм підстави розраховувати на збереження привілеїв і сьогодні. Однак, якщо політики вважають, що асоціації більше не здатні структурувати громадську думку, то для них бюджет участі означає перемогу індивідуалізму та неможливість структурування публічного інтересу. В цьому конфлікті проявляється суперечність між представницькими і деліберативними практиками.
Прихильники участі громадських об’єднань та асоціацій доводять, що проблеми легітимності у політичній системі, базовані на загальній участі, породжуються насамперед відсутністю належних навичок у неорганізованих індивідів, які не мають знань про законотворчий процес і суть обговорюваних питань, досвіду ведення публічних дискусій тощо. Тобто відкрита для всіх процедура перешкоджає появі громадян-експертів з достатньою кваліфікацією, що робить учасників обговорень беззахисними перед маніпуляціями з боку органів публічної влади та політиків. Таким чином, робиться спроба перегляду відносин між органами публічної влади та громадянським суспільством: замість дискусій з експертами проводитимуться зустрічі з некваліфікованими громадянами.
Отже, з одного боку, інклюзивний принцип бюджету участі до певної міри обмежує рамки публічних дискусій, утримуючи неорганізованих громадян від обговорення більш комплексних проблем, що стосуються політичної системи країни і активно піднімаються громадськими об’єднаннями, а з іншого - саме дебати щодо конкретних питань, з якими мешканці постійно стикаються у повсякденному житті, дають можливість громадянам брати участь у творенні політики.
Дисертант доводить: якщо громадяни не можуть дискутувати та змінювати правила, а процедури прийняття рішень непрозорі, то бюджет участі може стати новою формою політичного панування, що не має нічого спільного з процесом демократизації.
У п’ятому розділі «Зарубіжний досвід впровадження бюджету участі й особливості його запозичення» представлено ґрунтовний аналіз залучення громадян до бюджетного процесу в різних країнах.
У першому підрозділі «Бюджет участі: особливості запозичення досвіду» автор відзначає, що бюджет участі став привабливим і досить гнучким інструментом для багатьох держав світу завдяки зведенню до спрощеного набору процедур, що мають за мету демократизацію процесу прийняття рішень. Його популярність не в останню чергу була зумовлена очікуваннями щодо вирішення однієї з важливих проблем демократії - її непередбачуваності в результаті раціонального, включеного та прозорого процесу прийняття рішень. Відродження уваги до належного урядування, участі громадян та інституційних реформ у середині 1990-х років сприяло зростанню інтересу міжнародної спільноти до досвіду Порту-Алегрі. Крім того, в цей період ідеї включення громадян як інструмент модернізації державного управління в Європі ставали дедалі популярнішими. Бюджет участі був визнаний найкращою практикою в ході Другої конференції ООН з населених пунктів (Хабітат ІІ) у 1996 р. При цьому така практика зводилася до певної послідовності зустрічей, що виходили з принципів універсальної участі, чесного і прозорого прийняття рішень. Здійснення адміністративної реформи як необхідної умови для впровадження бюджету участі майже не згадувалося міжнародними експертами, внаслідок чого бюджет участі почав розумітися як механізм, що сам по собі може допомогти управлінню, а не як один із ключових елементів пакету реформ. Замість того, щоб розглядати фіскальні реформи як важливу передумову ефективної реалізації бюджету участі, в окремих випадках збільшення доходів подавалося як його результат.
Як і багато інших інструментів належного урядування, бюджет участі нині цінується за політичну нейтральність, легкість імплементації та залучення різноманітних зацікавлених осіб. Водночас він породжує низку суперечностей між ідеєю участі, адміністративною практикою та орієнтацією на економічну ефективність. Так, він може продукувати конфлікти між інтересами громадян та позиціями експертів, що може загальмувати навіть добре організований процес дискусій. Крім того, досить часто бюджет участі впроваджується за відсутності реальної потреби у ньому, як данина політичній моді. Якщо такий механізм участі застосовується у країнах з високим ступенем демократичної легітимності, то він слугуватиме гальмом, а не каталізатором управлінських процесів, оскільки дублюватиме інститути представницької демократії та вимагатиме додаткових фінансових затрат. Лише в умовах слабкого розвитку демократії участі є потреба впровадження окремих механізмів для врахування думки громадян. Також серед теоретиків та практиків бюджету участі відсутнє розуміння того, які саме риси характеризують цей механізм: дорадчий характер, що характерно для
європейських країн, чи обов’язковість рішень, прийнятих на зборах громадян; визначення кількості осіб, що дає підстави вважати дискусії представницькими.
У другому підрозділі «Досвід Північної Америки у реалізації бюджету участі» автор аналізує передумови та наслідки впровадження бюджету участі в США та Канаді. Так, у США цей інструмент має дві цілі, що зумовлюють два різних підходи: покращення надання послуг та поглиблення демократичного залучення. У першому випадку учасники заохочуються до прийняття вчасних і конкретних пропозицій, у другому - акцент робиться на активну участь широких верств. Що стосується Канади, то громадяни та чиновники шукають нових способів розподілу ресурсів, щоб подолати бідність та нерівність, зміцнити демократичні інститути та розширити практику участі громадян у вирішенні місцевих проблем, включення представників усіх соціальних, етнічних, мовних, релігійних груп у процес прийняття рішень, у тому числі бюджету участі. На прикладі Монреаля та Торонто автор доводить, що бюджет участі допомагає канадцям ознайомитися з особливостями управлінських процесів, пропагуючи толерантність та допомагаючи приймати колективні рішення, що стосуються добробуту кожного. Численні діаспори полегшують комунікацію із зовнішнім світом, уможливлюючи ефективніше вивчення і запозичення зарубіжного досвіду. Крім того, канадці потребують розгалуженої структури надання соціальних послуг, здатної задовольнити їх мовні, культурні, релігійні потреби, що можна вирішити у рамках бюджету участі. Це також сприяє залученню мешканців до спільних обговорень без огляду на їх соціальний статус та наявність громадянства.
У третьому підрозділі «Європейський досвід: бюджет участі у Франції та Німеччині» автор характеризує особливості підходів до використання бюджету участі у цих двох країнах, що мають різний ступінь централізації. Для політичної культури Франції характерна ідея про дистанціювання держави від громадянського суспільства, при цьому саме держава займає панівну позицію, та уявлення про неподільність державного суверенітету, що сприяло створенню однієї з найбільш централізованих політичних систем у Європі. Протягом майже чотирьох десятиліть (до 1980-х років) участь громадян набула радше форми місцевих ініціатив (1960-1970-і) або була винятково політичним принципом без жодних правових механізмів його реалізації (1970-1980-і), зокрема у рамках політики відновлення сусідства. Лише у 1991 р. принцип участі був закріплений законодавчо. Перші закони про участь були радше на рівні принципу і майже не містили чітких формулювань правових зобов’язань з боку органів публічної влади. Закон Барнієра 1995 р. містив положення про інститут публічних дебатів та передбачав створення Національного комітету з публічних дискусій, який мав організовувати громадські обговорення проектів щодо збереження навколишнього природного середовища.
Участь громадян у міських громадах була передбачена програмою міської політики, що привела до значної різноманітності учасницьких практик, програм та законодавства, таких, як публічний запит та місцевий референдум. Низький рівень явки на виборах, особливо на початку 2000-х років, стимулював нові зусилля для посилення участі громадян, що призвело до прийняття закону про наближення демократії у 2002 р. Він впровадив ради районів у всіх містах, де проживають понад 80 тис. мешканців (приблизно 50 міст), які є одним з основних інструментів стимулювання участі громадян у прийнятті рішень на різних рівнях адміністративно-територіального устрою. Фонди району дають можливість громадянам визначати власні пріоритети та розпоряджатися відносно незначними сумами - кількома сотнями чи тисячами євро. Основним результатом діяльності таких рад та фондів є ефективніша робота місцевої адміністрації та встановлення діалогу між громадянами та особами, що приймають рішення. Загалом процедури бюджету участі у Франції значною мірою є результатом поєднання наявних механізмів участі громадян у прийнятті рішень (переважно ради та фонди району) з ідеями, що сформувалися у Порту-Алегрі. Це сприяло виходу за межі сублокального рівня для залучення у процес обговорень на рівні міста.
У Німеччині політика залучення громадян до місцевого управління істотно змінилася за останні десятиліття: у 1990-х роках були створені правові передумови для участі громадян, зокрема введені в ужиток такі поняття, як «ініціатива громадян» і «референдуми», паралельно почалася масштабна модернізація місцевого самоврядування. Законодавством передбачена участь громадян у бюджетному процесі: мешканці або платники податків (зокрема, власники землі, виробники) можуть висловлювати заперечення проти проекту бюджету протягом 7 днів або 6 тижнів залежно від статуту конкретної територіальної громади. Місцева рада повинна розглянути усі ці пропозиції до остаточного прийняття бюджетного плану на громадських слуханнях, за результатами яких новий бюджетний план має бути представлений на загальний огляд через сім днів. Однак на практиці скористатися цими законодавчими механізмами досить складно, у тому числі через неможливість зобов’язати місцеву раду враховувати пропозиції громадян.
Перший експеримент з бюджетом участі в Німеччині був проведений у 1998 році в Менхвайлері (земля Баден-Вюртемберг), а підтримка недержавних акторів, фінансова криза, структурні проблеми та ідея створення муніципалітету громадян сприяли його поширенню в країні. Нова концепція муніципалітету передбачала перегляд відносин у трикутнику: між громадянами та їх організаціями, місцевими політиками й місцевою адміністрацією. В результаті громадяни повинні отримати більше можливостей для безпосередньої участі у вирішенні місцевих проблем для досягнення таких цілей: краще сприйняття (задоволення громадян послугами, що надаються органами місцевого самоврядування); більше демократії (активніша участь громадян у прийнятті рішень); посилення солідарності та ідентичності (взаємодопомоги та зв’язку громадян з муніципалітетом); вища ефективність (економія місцевих бюджетів); більша результативність (покращення якості надання місцевих послуг).
Нині бюджет участі у Німеччині реалізується різними акторами (ініціюється зверху мерами, місцевими політиками або чиновниками з адміністрації; самими громадянами у вигляді консультацій з публічних фінансів або моделі наближення участі), набуває різних форм («день голосування», чіткий облік усіх поданих ініціатив, фонди кварталів).
У четвертому підрозділі «Експерименти з бюджетом участі у Польщі та Словаччині» автор зазначає, що через очевидну слабкість громадянського суспільства в країнах Центрально-Східної Європи бюджет участі є радше інструментом розвитку громадянського суспільства, його процедури слугують своєрідною школою громадянської освіти, що дає практичні навички з реалізації права голосу і права вибору при вирішенні питань місцевого значення, як це відбувалось у Латинській Америці. У Польщі окремі складові бюджету участі були запроваджені в 2003-2005 рр. у Полоцьку, у 2011 р. повноцінний бюджет участі запровадив Сопот, а загалом понад 100 міст використовують цей інструмент. Популярність такої моделі взаємодії між громадянами та органами публічної влади зумовлена: активізацією громадян та зростанням впливовості формальних і неформальних суспільних рухів, що прагнуть збільшити вплив мешканців на рішення, які приймаються органами місцевої влади; використанням його політиками у ході виборчої кампанії; позитивними наслідками для громад. Формування консультативної моделі бюджету участі у Польщі зумовлене насамперед системою місцевого самоврядування та законодавчою базою. Така форма створює більше можливостей для участі різноманітних громадських об’єднань та організацій, а не пересічних громадян, що зводить бюджет участі до конкурсу грантів.
Дисертант відзначає, що столиця Словаччини є прикладом негативного досвіду використання бюджету участі. Хоча ініціатором його впровадження виступило громадське об’єднання, що є досить незвичним для європейської практики, де домінують політичні партії, однак зміна політичного ландшафту після місцевих виборів призвела до згортання експерименту, в тому числі через низьку активність мешканців. Водночас Ружомберок є прикладом багатостороннього співробітництва у ході реалізації учасницьких механізмів. Всупереч мізерній сумі на старті проекту ініціаторам вдалося зацікавити як громадян, так і місцевих підприємців, а також переконати місцеві органи влади серйозніше ставитися до цього питання та збільшити фінансування.
У шостому розділі «Досвід України у впровадженні бюджету участі» представлено розгорнутий аналіз практики залучення громадян до бюджетного процесу в Україні.
У першому підрозділі «Бюджетний процес та законодавча база участі громадян» дисертант доводить, що законодавчо участь громадян у бюджетному процесі не передбачена, хоча саме активне залучення громадян сприяло б реалізації принципів бюджетної системи - справедливості й неупередженості, публічності та прозорості. Водночас конституційних обмежень для залучення громадян до процесу підготовки основного фінансового документа держави та до контролю за його виконанням не існує, а дещо більше можливостей для участі у бюджетному процесі у громадян з’являється на місцевому рівні.
Законодавчою основою для прийняття місцевими радами положень про бюджет участі є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (для Києва також Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ») та Бюджетний кодекс України. Зазвичай місцева рада одночасно з положенням затверджує і міську цільову програму, розраховану на 3-5 років. Обсяг фінансування фіксується лише в окремих випадках, більш поширена практика щорічного визначення суми відповідним рішенням ради. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає такі форми участі громадян у вирішенні питань місцевого значення: місцевий референдум (ст. 7), загальні збори громадян за місцем проживання як форма безпосередньої участі (ст. 8), місцеві ініціативи (ст. 9), громадські слухання (ст. 13). Така нормативно-правова база дає змогу запозичувати і впроваджувати досвід бюджету участі - залучення громадян до бюджетного процесу шляхом надання їм права щодо розподілу певної частки місцевого бюджету. Водночас відсутність чітких механізмів врахування думки громадян у ході підготовки місцевого бюджету зумовлює формування в Україні такої моделі бюджету участі, як консультації з громадськістю.
У другому підрозділі «Політико-правові аспекти реалізації бюджету участі в Україні» автор дає розгорнуту характеристику моделей бюджету участі, впровадження яких почалося з 2015 р. Для позначення цього механізму органи місцевої влади України використовують поняття «партисипаторне бюджетування» (Дніпро), «громадський бюджет» (Черкаси, Чернігів), «бюджет ініціатив» (Чернівці) тощо. Як правило, під бюджетом участі розуміється процес взаємодії органів місцевого самоврядування з громадськістю, спрямований на включення жителів, які постійно проживають у межах міста, до прийняття рішень щодо розподілу частини міського бюджету. Також серед завдань згадується залучення громадян до участі у бюджетному процесі та надання вільного доступу до інформації, а також забезпечення відкритості та прозорості діяльності міськради та її виконавчих органів (Дніпро). Як і у більшості країн світу, значну допомогу у впровадженні бюджету участі в Україні надавали міжнародні організації, насамперед фундація українсько-польського партнерства ПАУСІ та Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Організаційна структура в основному представлена відповідальним органом міської ради та групою експертів, яка зазвичай є постійно діючим консультативно-дорадчим колегіальним органом з представництвом членів ради, її виконавчих органів та громадськості. Зазвичай її члени самі обирають керівництво, а в деяких випадках чітко визначено, що вона очолюється заступником мера (Одеса). До компетенції цих рад належить розробка процедури проведення бюджету участі та його нормативної бази, технічне відсіювання і затвердження результатів експертної перевірки проектів, загальний нагляд за процесом. Найменш демократичною є модель бюджету участі, запроваджена у Львові, де усі організаційні органи представлені членами органу місцевого самоврядування без участі громадськості.
Стандартний порядок реалізації громадського бюджету передбачає такі етапи: затвердження місцевою радою параметрів громадського бюджету;
створення бюджетної комісії або робочої групи; подання проектів; експертиза і доопрацювання проектів; ознайомлення з проектами, прийнятими до голосування; голосування за проекти; рішення про проекти-переможці та визначення відповідальних за їх реалізацію; реалізація проектів-переможців; звітування та оцінка результатів реалізації проектів.
Для авторів проектів та мешканців більшість міст встановили віковий ценз (16 років) та реєстрацію в місті, де проводиться кампанія. Загальні вимоги до проектів, що подаються у рамках бюджету участі, зводяться до: реалізації в межах одного календарного року і на землях відповідної територіальної громади, бути в компетенції органів місцевого самоврядування; відповідності законодавству України, затвердженій містобудівній документації та поточним міським програмам; не обмежуватися лише виконанням проектної документації; сфера реалізації повинна бути публічною; кошторис - не перевищувати витрати на утримання. Голосування за проекти проводиться онлайн і/або стаціонарно. Дисертантом детально розглянуто досвід впровадження бюджету участі Бердянська, Вінниці, Дніпра, Івано-Франківська, Києва, Краматорська, Кропивницького, Луцька, Львова, Одеси, Полтави, Рівного, Тернополя, Харкова, Хмельницького, Чернівців, Черкас та Чернігова.