ФІЛАТОВА НАТАЛІЯ ЮЛІЇВНА САМОРЕГУЛІВНІ ОРГАЦІЗАЦІЇ ЯК СУБ’ЄКТИ ЦИВІЛЬНОГО ПРАВА

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, викладається її зв'язок з науковими програмами, визначаються мета й завдання дослідження, його об’єкт і предмет, методологія, теоретична й емпірична основи, подаються положення наукової новизни, розкривається практичне значення роботи, наводяться відомості про апробацію одержаних результатів і публікації за темою дисертації.
Розділ 1. «Становлення і розвиток інституту саморегулівних організацій у доктрині і законодавстві» складається з двох підрозділів.
У підрозділі 1.1. «Становлення інституту саморегулівних організацій у європейських країнах та в США: огляд літератури й законодавства» аналізуються чинники, які обумовили появу перших СРО у європейських країнах і в США, особливості їх правового статусу в цих країнах, а також основні підходи до розуміння цих проблем у зарубіжній юридичній та економічній доктринах.
Поняття «саморегулівна організація» виникло не так давно. Перша згадка про такі організації з’явилася в Національному Акті Відновлення промисловості США, який датується 1933 роком. Між тим організації, головною метою утворення яких є здійснення внутрішньоорганізаційного регулювання діяльності їхніх членів шляхом встановлення певних правил підприємницької (професійної) діяльності, здійснення контролю за їх дотриманням, розгляду скарг на дії їх членів тощо, існують з давніх часів. Їх прототипами є різноманітні союзи ремісників (collegia), які згадуються ще в Законах ХІІ таблиць, колегії хлібопекарів (collegia pistorum), майстрів (collegia fabrorum), мореплавців (collegia naviculariorum) тощо. Організаціями, які мали низку спільних рис із сучасними СРО, вважаються також гільдії і цехи купців та ремісників середньовічної Європи, а в подальшому - біржі та професійні об’єднання підприємців європейських країн і США.
Поштовхом до пожвавлення діяльності СРО в нові часи послугувала спочатку економічна криза 30-х років ХХ століття, а згодом – криза 1974-1975 років, подолання негативних наслідків яких за теорією неокорпоративізму вбачалось за можливе лише шляхом утворення партнерств і союзів між учасниками різних секторів ринку і владними регуляторними органами держави. Одним із найбільш ефективних способів поєднання цих суб’єктів виявилось делегування об’єднанням учасників підприємницької чи професійної діяльності публічно-владних повноважень. Результати цього наукового дискурсу були втілені у законодавчу площину. Зокрема, в США було прийнято Закон про ринок цінних паперів (Securities Exchange Act of 1934), а у Великобританії в 1986 році - Закон про фінансові послуги (Financial Services Act), якими визначались особливості правового статусу СРО, що створювалися на ринку фінансових послуг.
У сучасній правовій доктрині європейських країн і США не вщухають дискусії з приводу правового статусу СРО, їх місця у системі юридичних осіб, а також меж втручання держави у їх діяльність, що обумовлено можливістю делегування таким організаціям публічно-владних повноважень. З метою вирішення цих проблем вченими було запропоновано своєрідну класифікацію видів саморегулювання, на засадах яких утворена та чи інша СРО. Зокрема в науці була сформульована пропозиція виокремлювати добровільне і делеговане саморегулювання. При добровільному саморегулюванні СРО утворюються за вільною ініціативою на підставі добровільного об’єднання суб’єктів підприємницької та/або професійної діяльності, а діяльність цих організацій не обмежується спеціальними актами адміністративного законодавства. При делегованому саморегулюванні вільно утвореним СРО передаються певні повноваження публічно-владного характеру від держави (ліцензування, надання дозволів тощо), у зв’язку з чим правовий статус таких організацій визначається актами не лише цивільного, а й адміністративного законодавства. У таких СРО можливе запровадження обов’язкового членства. Втім, вказана класифікація є у певній мірі умовною, оскільки саморегулювання завжди є добровільним, а поняття «делеговане» вживається для того, аби підкреслити, що державою делегуються лише окремі повноваження до СРО, а не саме право здійснювати ініціативне й добровільне регулювання діяльності їх членів.
У підрозділі 1.2. «Становлення інституту саморегулівних організацій у країнах СНД: огляд літератури й законодавства» досліджуються умови появи СРО у країнах колишнього СРСР, особливості визначення їх правового статусу, а також основні підходи до розуміння цих проблем у наукових доктринах.
Саморегулівні організації почали утворюватись в Україні та в інших країнах СНД лише в середині 90-х років ХХ століття. Тоді ж відбувалися перші спроби визначити особливості їх правового статусу на рівні законодавства. Між тим, прототипи СРО в цих державах, як і в інших країнах світу, існували доволі давно. Так, перші об’єднання ремісників утворювалися ще за часів Київської Русі й іменувалися «сотнями» або «ста». Після розпаду Київської держави в князівствах почали утворюватися братства та цехи, з-поміж яких найвідомішими були Львівське й Віленське. Починаючи з ХVIII століття на територіях, що були у складі Російської імперії, було започатковано утворення купецьких гільдій. Такі гільдії виконували регулятивні функції по відношенню до своїх членів, приймаючи правила їх торгівельної або професійної діяльності і контролюючи їх виконання і дотримання.
Зі встановленням більшовицької влади організації, подібні саморегулівним, були фактично ліквідовані, а відносини у сфері торгівлі регулювалися лише в централізованому порядку. Водночас в інших сферах суспільного життя участь різноманітних громадських об’єднань всіляко підтримувалась. Йдеться про професійні спілки, кооперативи тощо. Такі організації приймали різноманітні акти у сфері регулювання трудових, спортивних та інших відносин і здійснювали контроль за їх дотриманням. Вказане явище дістало у тогочасній юридичній літературі назву делегованої або санкціонованої правотворчості.
На сучасному етапі у країнах колишнього СРСР спостерігається зростання кількості професійних і підприємницьких об’єднань, метою яких є регулювання діяльності їхніх членів. З-поміж них чільне місце посідають і СРО. Протягом останнього десятиліття діяльності таких організацій приділяється особлива увага з боку як національних законодавчих органів, так і наднаціональних утворень. Так, 31 жовтня 2007 року було прийнято Модельний закон «Про саморегульовані організації» в рамках СНД. Того ж року однойменний закон був прийнятий і в Російській Федерації. В Україні діяльність СРО натепер регулюється виключно галузевими нормативними актами, з-поміж яких Закон України «Про цінні папери і фондовий ринок», «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність», «Про архітектурну діяльність» тощо.
Проблеми правового статусу СРО нині є предметом полеміки серед учених країн СНД. При цьому вказана проблематика у правовій науці аналізується з позицій різних галузевих наук, а саме: цивільного, господарського (підприємницького) й адміністративного права. Всі ці дослідження попри їх різну галузеву спрямованість об’єднані спільним колом питань, найбільш дискусійними з яких є: а) яке місце займають саморегулівні організації у системі юридичних осіб? б) в яких організаційно-правових формах повинні утворюватись такі організації? в) якою є правова природа відносин між такими організаціями і їх членами і чи є допустимим встановлення обов’язкового членства в них?
Не применшуючи значення досягнень інших галузевих доктрин, у роботі доводиться, що саме дослідження у галузі цивільного права повинні зайняти провідне місце у з’ясуванні вказаної проблематики.
Розділ 2. Загальна характеристика саморегулівних організацій складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 2.1. «Юридичні ознаки саморегулівних організацій» з’ясовується коло ознак, які виокремлюють СРО з-поміж інших різновидів професійних і підприємницьких об’єднань.
Визначаючи ознаки, якими повинні характеризуватись саморегулівні організації, пропонується спиратися на такі постулати:
1) СРО завжди є юридичними особами з правосуб’єктністю учасника цивільних правовідносин;
2) головним завданням СРО є здійснення саморегулювання, яке розуміється як різновид правової діяльності, що проявляється у двох формах: правотворчій і правозастосовній.
З першого постулату випливає, що саморегулівні організації характеризуються ознаками, які притаманні будь-яким іншим юридичним особам, але кожна з цих ознак проявляється у саморегулівних організаціях із певною специфікою. Зокрема такі організації можуть нести субсидіарну відповідальність за зобов’язаннями їх членів, що виникли у зв’язку із завданням ними шкоди або збитків їхнім клієнтам (споживачам) тощо.
З другого припущення з’ясовується, що саморегулівні організації можуть мати правотворчі повноваження і повноваження у сфері правозастосування. Виконуючи правотворчі повноваження, СРО приймають локальні акти, які спрямовані на регулювання як відносин між СРО та її членами, так і відносин між її членами і споживачами їх товарів, робіт, послуг тощо. Здійснюючи правозастосовні повноваження, саморегулівна організація вживає заходів щодо забезпечення виконання прийнятих нею актів з боку її членів.
З огляду на вищезазначене, висловлюється думка про те, що саморегулівними вважаються організації, які характеризуються наявністю таких ознак (у сукупності):
1. СРО є юридичними особами, що утворюються для досягнення цілей, не пов’язаних із отриманням прибутку і подальшим його розподілом між членами, і засновані на підставі об’єднання учасників підприємницької та/або професійної діяльності за ознакою єдності галузі виробництва товарів (виконання робіт, надання послуг тощо) або виду професійної діяльності.
2. Для них характерна наявність подвійної мети утворення, яка полягає в задоволенні інтересів як членів СРО, так і споживачів їх товарів (робіт, послуг, інших об’єктів), а у випадку делегування СРО публічно-владних повноважень – і публічного інтересу також.
3. Такі організації виконують специфічні функції, що передбачено в їх локальних актах, а саме:
а) нормотворчу, яка полягає у прийнятті норм, правил і стандартів діяльності членів організації, спрямованих на регулювання відносин між ними і споживачами їх товарів, робіт, послуг тощо;
б) контрольну, яка полягає у перевірці дотримання членами СРО прийнятих нею правил і стандартів діяльності або законодавства у відповідній сфері;
в) штрафну, яка проявляється в застосуванні негативних заходів до членів організації, які порушили правила, стандарти та/або норми чинного законодавства у відповідній сфері.
Саморегулівним організаціям можуть бути делеговані певні публічно-владні повноваження. Між тим, наявність таких повноважень не вважається обов’язковою ознакою цих організацій.
У підрозділі 2.2 «Організаційно-правові форми саморегулівних організацій» обґрунтовується, що визначення організаційно-правових форм, в яких можуть утворюватися СРО, безпосередньо залежить від з’ясування місця таких організацій у системі юридичних осіб приватного чи публічного права. Ці два види юридичних осіб згідно з чинним ЦК розмежовуються за порядком утворення (інструментальний критерій), який у правовій доктрині піддається обґрунтованій критиці. Вченими пропонується використовувати інший підхід, згідно з яким юридичні особи приватного і публічного права належить розмежовувати за критерієм виконання публічно-владних повноважень. Аналогічна позиція втілена й у законодавстві багатьох європейських країн.
З огляду на вказане висловлюється міркування про те, що саморегулівні організації можуть належати як до юридичних осіб приватного, так і до юридичних осіб публічного права в залежності від того, чи делегуються їм повноваження державою. Таке делегування може здійснюватися або на підставі підзаконного акта органу виконавчої влади, або в порядку фактичного визнання за певною організацією публічно-владних повноважень на рівні закону. Однак спосіб делегування повноважень до СРО не впливає на порядок їх утворення й припинення, який залишається аналогічним порядку утворення й припинення будь-яких юридичних осіб, створених згідно з ЦК. А тому організаційно-правові форми СРО визначаються саме ЦК та іншими законами, що належать до актів цивільного законодавства.
Встановлено, що за сукупністю ознак, які притаманні саморегулівним організаціям, вони можуть утворюватися виключно в організаційно-правовій формі товариства. Незважаючи на те, що саморегулівним організаціям властива певна специфіка, вони не можуть вважатися самостійною організаційно-правовою формою у розумінні ст. 83 ЦК, яка поряд товариством і установою закріплює так звані «інші форми, встановлені законом». Специфіка СРО обумовлена особливостями мети і функціональної спрямованості їх діяльності, що не може бути покладено в основу розмежування організаційно-правових форм юридичних осіб, а може лише сприяти відмежуванню їх за видами.
Обґрунтовано, що саморегулівні організації належать до непідприємницьких товариств. Згідно з чинним законодавством, вони можуть утворюватися у формі або громадської організації, або асоціації. Між тим, кожна з них має певні недоліки. Зокрема, утворення СРО у формі громадської організації не узгоджується с Законом України «Про громадські об’єднання», сфера дії якого не поширюється на відносини з утворення, реєстрації, діяльності та припинення СРО та організацій, що здійснюють професійне самоврядування (ч. 2 ст. 2). Водночас правовий статус асоціацій як різновиду об’єднань підприємств натепер визначено лише на рівні Господарського кодексу України, положення якого в цій частині є доволі суперечливими. Зокрема з їх аналізу випливає, що асоціації не є власниками майна, переданого їм учасниками, а володіють ним на праві оперативного управління чи господарського відання, а кожен учасник асоціації має право одержати частину прибутку від її діяльності, а в разі її ліквідації – взяти участь у розподілі майна. Цим фактично нівелюється сутність поділу товариств на підприємницькі і непідприємницькі в цілому і сенс віднесення СРО до числа непідприємницьких зокрема. З огляду на вказане запропоновано внести зміни до законодавства, а саме виключити із Закону України «Про громадські об’єднання» ч. 2 ст. 2, що надасть можливість утворювати такі організації у формі громадських організацій або громадських спілок.
У підрозділі 2.3. «Правосуб'єктність саморегулівних організацій» визначаються особливості право-, діє- і деліктоздатності СРО.
Згідно з чинним законодавством саморегулівні організації можуть утворюватися різними способами. Для утворення деяких СРО достатнім є здійснення лише їх державної реєстрації. Здебільшого, такий порядок передбачений для організацій, які здійснюють добровільне саморегулювання. Однак для утворення певних СРО встановлюється своєрідний порядок, опосередкований кількома етапами: на першому етапі здійснюється державна реєстрація відповідного непідприємницького товариства, а на другому - відомості про це товариство вносяться до спеціалізованого реєстру СРО або це товариство отримує дозвіл від органу виконавчої влади. Між тим, незалежно від того, в якому порядку утворюються саморегулівні організації, всі вони набувають правоздатності юридичної особи з моменту їх державної реєстрації. Якщо ж законодавством передбачена двоетапна процедура їх утворення, то після завершення другого етапу може відбуватися певна зміна обсягу правоздатності непідприємницького товариства, яке набуло статусу СРО, зокрема, через встановлення додаткових обмежень правоздатності такої саморегулівної організації.
Правоздатність саморегулівних організацій, як і правоздатність інших непідприємницьких товариств, є спеціальною. Її обмеження пов’язується не лише з метою, а й з предметом діяльності, яким є здійснення саморегулювання у відповідній сфері підприємництва. З огляду на вказане, пропонується доповнити ЦК статтею 227-1, яка б визначала наслідки вчинення непідприємницькими товариствами й установами правочинів всупереч меті і предмету їх діяльності.
Певні особливості характерні для правосуб’єктності СРО, яким державою делеговано публічно-владні повноваження. Такі організації є одночасно і суб’єктом компетенції зі здійснення владних функцій, і носієм правоздатності юридичної особи, яка забезпечує її участь у цивільному обігу. Тому, маючи делеговані повноваження, СРО підпорядковується імперативним вимогам адміністративного законодавства і діє в умовах спеціальнодозвільного типу правового регулювання. При реалізації ж своїх прав на участь у цивільному обороті вона діє як звичайний суб’єкт цивільних правовідносин на умовах рівності, автономії волі і диспозитивності, а факт передання повноважень не перетворює цивільну правоздатність СРО на виключну. Для СРО, яким державою делегуються певні публічно-владні повноваження, законом доцільно запровадити додаткові обмеження їх цивільної правоздатності щодо їх участі у підприємницькій діяльності, права надавати майно СРО у заставу (іпотеку) тощо.
Саморегулівні організації, яким державою були делеговані публічно-владні повноваження, у цивільних правовідносинах є представниками держави. При цьому передання таких повноважень СРО не звільняє державу від відповідальності за зобов’язаннями перед членами СРО, їх клієнтами та контрагентами, які виникли внаслідок неналежного виконання організацією делегованих їй повноважень. З огляду на це держава повинна нести субсидіарну відповідальність перед особою, якій була завдана шкода у зв’язку з порушенням вимог законодавства під час виконання саморегулівною організацією переданих їй повноважень.
Розділ 3. «Правова природа відносин між СРО та її членами і цивільно-правове регулювання цих відносин» складається з двох підрозділів.
У підрозділі 3.1 «Правова природа відносин між СРО та її членами» визначається, предметом регулювання якої галузі права є відносини між СРО та її членами. У сучасній правовій доктрині такі відносини найчастіше характеризуються або як адміністративно-правові, або організаційно-господарські, або цивільно-правові. Зважаючи на те, що СРО мають певні особливості, які не дають можливості надати однозначну оцінку природі відносин між ними і їх членами, при дослідженні цих відносин пропонується виходити з того, що вони є складними правовідносинами, які образно можна уявити в якості багатошарового утворення, базовий шар в якому складають відносини членства.
Аналіз елементів членських правовідносин свідчить про те, що до їх кола у саморегулівних організаціях належать відносини, які мають таку структуру:
1) їх суб’єктами виступають СРО та її члени;
2) їх об’єктом є саме членство в СРО, оскільки учасники цих відносин зацікавлені у факті причетності до саморегулівної організації;
3) зміст таких відносин складають взаємні права й обов’язки організації і її членів, включаючи й права й обов’язки членів організації перед їх клієнтами, які встановлюються локальними актами організації.
Членські відносини у СРО є предметом регулювання галузі цивільного права, якщо саморегулівна організація є виразником так званого добровільного саморегулювання і їй не делегуються повноваження з боку держави. При цьому членські відносини належать до організаційних цивільних відносин, оскільки їх предметом є упорядкування майнових і немайнових відносин між СРО і її членами, а не безпосереднє отримання певних благ майнового або немайнового характеру. Якщо ж СРО делегуються публічно-владні повноваження, то відносини між нею і її членами в частині здійснення нею таких повноважень є адміністративно-правовими і повинні регулюватися нормами адміністративного права.
Членство у саморегулівних організаціях за загальним правилом є добровільним. Однак у випадках, встановлених законом, таке членство може бути умовою для отримання доступу до заняття певним видом професійної або підприємницької діяльності (обов’язкове членство). На підставі аналізу рішень Європейського суду з прав людини (зокрема Сигудур А. Сигурйонссон проти Ісландії, О.В. Романовська проти Російської Федерації, Бартольд проти Німеччини тощо) робиться висновок про те, що обов’язкове членство може встановлюватися лише у тих СРО, які не можуть вважатися асоціацією у розумінні ст. 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а є публічно-правовими утвореннями. До числа таких відносяться лише СРО, яким державою делеговані певні повноваження.
У підрозділі 3.2. «Регулювання відносин між СРО та її членами» визначаються особливості правотворчої і правозастосовної діяльності саморегулівних організацій.
Правотворча діяльність СРО полягає у прийнятті ними актів і рішень для регулювання різного кола питань. Зокрема, це можуть бути статути, положення, регламенти, предметом регулювання яких є виключно відносини між СРО та її членами, а також стандарти, етичні кодекси, правила, які спрямовані на регулювання відносин між членами СРО і їх споживачами (клієнтами). Обґрунтовано, що акти таких організацій, незалежно від предмету їх регулятивного впливу, характеризуються такими ознаками: а) вони є обов’язковими для виконання з боку всіх членів організації; б) вони розраховані на неодноразове застосування і характеризуються тривалістю дії; в) дотримання положень цих актів забезпечується можливістю застосування передбачених видів санкцій з боку організації чи державних органів.
З огляду на це, робиться висновок про те, що акти саморегулівних організацій є нормативно-правовими актами локальної дії. При цьому пропонується відносити їх до локальних корпоративних актів. В радянській правовій доктрині побутувало міркування про те, що право приймати подібні акти громадські організації мають лише у разі делегування їм такого повноваження або подальшого санкціонування цих актів з боку держави. Нині ситуація істотно змінилася і в роботі обстоюється протилежний підхід. Доводиться, що право приймати такі акти має будь-яка СРО без жодного спеціального уповноваження на це з боку органів державної влади. Водночас законодавством може бути передбачена процедура попереднього схвалення (погодження) прийнятих у СРО правил або стандартів діяльності уповноваженими органами державної влади.
Правозастосування здійснюється СРО при виконанні ними контрольної функції. Контроль розуміється як форма правової діяльності, що полягає у перевірці стану виконання і дотримання членами СРО локальних корпоративних актів такої організації, а у випадках, визначених законом, - і положень законодавства у відповідній сфері (йдеться про галузеве законодавство, зокрема, у сфері оціночної діяльності). Контроль може здійснюватися саморегулівною організацією як на підставі спеціального її уповноваження на те з боку держави (делегування), так і без такого уповноваження на основі вільного волевиявлення і добровільної згоди її членів, які, об’єднуючись, переслідують свої, здебільшого приватні цілі, для досягнення яких і встановлюють різноманітні механізми, у тому числі – контроль.
Регулятивний вплив СРО на діяльність їх членів проявляється й у застосуванні до них різних заходів: попередження про правопорушення, штраф, виключення з членів тощо. У законодавстві України і зарубіжних країн, а також у локальних актах діючих СРО такі заходи здебільшого йменуються мірами дисциплінарного впливу. Однак таке найменування є лише умовним і не свідчить про однорідну правову природу стягнень, застосовуваних СРО, і мір дисциплінарної відповідальності у трудовому праві.
Обґрунтовано, що не всі санкції, застосовувані саморегулівними організаціями до їх порушників, є мірами юридичної відповідальності. До останніх належать лише ті санкції, які встановлені на рівні законодавства або передбачають можливість їх примусового застосування з боку державних органів. Всі ж інші стягнення, навіть якщо вони передбачені локальними корпоративними актами СРО, до мір юридичної відповідальності не належать. Ті санкції, що відносяться до мір юридичної відповідальності, належать або до адміністративно-правової (якщо СРО було делеговано повноваження із застосування санкцій, визначених актами адміністративного законодавства), або до цивільно-правової відповідальності (якщо такого делегування здійснено не було).