ЧЕРВІНСЬКА Наталія Володимирівна ЕФЕКТИВНІСТЬ ЗАКОНОДАВСТВА: СУТНІСНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ ТА НАПРЯМИ ПІДВИЩЕННЯ

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, вказано на зв’язок роботи з науковими програмами, темами, сформульовано мету і завдання дослідження, розкрито наукову новизну одержаних результатів, їх практичне значення, наведено дані про їх апробацію і публікацію, структуру та обсяг роботи.
Розділ 1 «Стан наукової розробки теми та методологія дослідження» складається з двох підрозділів, у яких охарактеризовано підходи до розв’язання теоретичних проблем ефективності законодавства, здійснено історіографію та розкрито методологічні засади дослідження проблеми ефективності законодавства.
У підрозділі 1.1 «Історіографія дослідження проблем ефективності законодавства» здійснено історичний огляд дослідження проблем ефективності законодавства та досліджено еволюцію ідей про ефективність законодавства.
Виокремлено два етапи дослідження в юридичній науці ефективності законодавства: кінець 60-х – початок 80-х років ХХ ст.; початок 90-х років ХХ ст. і по теперішній час.
Зазначено, що перший етап дослідження ефективності законодавства характеризується відсутністю визначення поняття «ефективність законодавства». Головними напрямами вивчення проблеми ефективності законодавства в цей період були: розроблення підходів до визначення понять «ефективність», «ефективність законодавства», «ефективність права» та ін.; дослідження проблем співвідношення поняття ефективності законодавства із суміжними поняттями; виділення критеріїв і показників ефективності законодавства; визначення головних умов забезпечення ефективності законодавства тощо.
Другий етап відзначається більш чітким визначенням критеріїв та показників ефективності, прийомів і способів її вимірювання, що пов’язано з такими чинниками: зростання ролі нормативних регуляторів суспільних відносин; підвищення вимог до рівня вдосконалення, «якості» права; сучасні сподівання громадянського суспільства від правової системи; необхідність адекватно реагувати на виклики, що існують у сучасній Україні та світі.
У підрозділі 1.2 «Методологічні засади дослідження ефективності законодавства» окреслено вихідні методологічні засади дослідження. З визначення методології зроблено висновок, що методологія дослідження ефективності законодавства передбачає поєднання насамперед двох взаємопов’язаних і супідрядних між собою елементів – принципів наукового пізнання і, власне, методів дослідження ефективності законодавства.
Обґрунтованість та достовірність наукових результатів забезпечувались використанням філософсько-світоглядних, загальнонаукових та спеціально-наукових методів пізнання, зокрема таких: діалектичний, історико-правовий, аналіз, синтез, структурно-функціональний, моделювання і прогнозування, індукція, формально-юридичний, порівняльно-правовий метод, логічний тощо.
Встановлено, що методу моделювання відведено значну роль у вивченні ефективності законодавства та обґрунтовано, що метод соціального експерименту має бути виділений як самостійний з огляду на особливості його застосування при вивченні ефективності законодавства.
Розділ 2 «Теоретико-правові характеристики ефективності законодавства» складається з двох підрозділів, у яких визначено сутнісні характеристики ефективності законодавства, виокремлено наукові підходи до розуміння та визначення поняття ефективності законодавства, обґрунтовано авторське поняття «критерії ефективності законодавства».
У підрозділі 2.1 «Підходи до розуміння ефективності законодавства та його сутнісні характеристики» узагальнено основні результати наукових розвідок проблематики ефективності законодавства, на основі яких визначено сутнісні характеристики ефективності законодавства, виокремлено наукові підходи до розуміння та визначення поняття ефективності законодавства.
Встановлено взаємозв’язок таких понять, як ефективність правової норми, ефективність закону, ефективність законодавства, ефективність правового регулювання, ефективність законотворчого процесу, та визначено, що вони хоч і близькі за змістом, проте не є тотожними. Дослідження ефективності окремої правової норми, конкретного закону, всієї галузі законодавства, ефективності правового регулювання має як багато спільного, так і багато відмінного.
Визначено такі сутнісні характеристики ефективності законодавства, як: результативність (здатність впливати на конструктивне розв’язання відповідних соціально-правових проблем); соціально-правова та юридико-технічна якість; стабільність; системність; дієвість; оптимальність; доцільність та реальність норм, що уможливлюють з найменшими витратами досягти цілей їх створення; корисність (розглядається під кутом зору досягнення реального позитивного ефекту); здатність впливати на формування і розвиток елементів свободи в суспільних відносинах, реалізацію прав і свобод людини і громадянина.
Запропоновано визначення ефективності законодавства як досягнутого рівня діючих нормативно-правових актів, їх окремих частин та масивів («пакетів» законів і підзаконних нормативно-правових актів, галузей законодавства, законодавства в цілому) щодо забезпечення окреслених соціально-правових цілей.
У підрозділі 2.2 «Критерії ефективності законодавства та методика оцінювання» розроблено та запропоновано дефініцію критеріїв ефективності законодавства, зокрема його мету, засіб та результат як еталони, на основі яких здійснюється оцінювання ефективності. Обґрунтовано поділ критеріїв ефективності законодавства на загальні, галузеві та приватні, оскільки кожен з елементів системи законодавства – галузь, законодавчий інститут, нормативно-правовий акт, блок нормативно-правових актів, що утворюють міжгалузевий законодавчий масив, – має власні цілі, через які досягається означена генеральна мета.
З’ясовано, що дослідження теоретичних основ оцінювання ефективності законодавства передбачає розв’язання трьох взаємопов’язаних завдань. До них необхідно віднести визначення: предмета оцінювання – ефективності законодавства; критеріїв і показників оцінювання ефективності законодавства; методики (процедури) оцінювання.
Зроблено висновок, що критеріями оцінювання ефективності є: чітке усвідомлення соціальних цілей, що відображатимуть закони; співвідношення результатів практики реалізації законів із тією метою, заради якої вони створювалися; періодичний соціально-правовий аналіз досягнення цілей законом як вирішальної передумови для подальшої конструктивної діяльності у правотворчій та правозастосовній діяльності тощо.
Розділ 3 «Сучасні тенденції підвищення ефективності законодавства» складається з двох підрозділів, у яких проаналізовано чинники, що визначають ефективність законодавства та напрями підвищення ефективності законодавства.
У підрозділі 3.1 «Аналіз чинників, що визначають ефективність законодавства» доповнено класифікацію чинників, що визначають ефективність законодавства, обґрунтовано необхідність здійснення поділу чинників ефективності законодавства залежно від результату впливу, а саме: 1) чинники, які сприяють підвищенню ефективності законодавства (конкретизація приписів закону на рівні підзаконних нормативно-правових актів; послідовна інтенсифікація законодавства; наукове забезпечення законотворчого процесу тощо); 2) чинники, які сприяють зниженню ефективності законодавства (недосконалість законодавства (колізії, прогалини), низька правова культура, правопорушення).
Доведено, що чинники ефективності законодавства – це умови, додаткові обставини, що впливають на ефективність законодавства.
Підкреслено, що побудова демократичної, правової держави без міцного теоретичного підґрунтя, без глибоких наукових розробок юристів (учених і практиків), без урахування як вітчизняного, так і зарубіжного досвіду неможлива. У зв’язку з цим підкреслено значення наукового забезпечення законотворчого процесу та ролі юридичної техніки для підвищення рівня ефективності законодавства, сформульовано визначення поняття «наукове забезпечення законотворчого процесу».
Обґрунтовано авторське визначення поняття наукового забезпечення законотворчого процесу як системи науково розроблених і функціонально пов’язаних між собою напрямів діяльності, що здійснюються на різних етапах і стадіях законотворення та забезпечують науковий підхід до цього процесу, взаємозв’язок та взаємовплив юридичної науки і практики в цілому.
Зроблено висновок, що наукове забезпечення реалізується за такими напрямами: організаційний (залучення на різних етапах і стадіях законотворчої діяльності наукових співробітників, фахівців у відповідній галузі права чи сфері діяльності), науково-технічний (розроблення й упровадження науково-технічних засобів, прийомів, методів наукового аналізу, концепцій, вітчизняного та зарубіжного досвіду, результатів наукових досліджень, експертних висновків у практику законотворчого процесу, врахування правил законодавчої техніки та забезпечення у процесі підготовки нормативних актів вивчення економічних, політичних та інших чинників розвитку суспільства, його об’єктивних потреб), науково-методичне забезпечення (розроблення рекомендацій і створення необхідних умов для використання науково-технічних досягнень) та інформаційний (створення інформаційних баз даних, зразків тощо).
У результаті аналізу запропоновано дані щодо поняття та видів юридичної техніки, виділено певні ознаки цієї правової категорії, відтак, юридична техніка як теоретико-правова категорія характеризується такими індивідуальними аспектами: є сукупністю вимог нематеріального, технічного характеру, що являють собою систему зовнішніх інструментів організації правового матеріалу; відображається у правилах, прийомах, способах і засобах, згідно з якими вона й використовується; має зовнішній прояв на рівні правових актів; відіграє істотну роль у забезпеченні ефективності права та зміцненні законності.
Обґрунтовано, що від рівня юридичної техніки багато в чому залежить ефективність законодавства, зміцнення режиму законності, функціонування усього державного апарату. Засобами подолання недоліків законодавства є: закріплення в чинному законодавстві вимог і правил юридичної техніки; розроблення комплексних планових актів щодо розвитку законодавства; створення спеціалізованих структур, а також виконання спеціальних програм, покликаних сприяти забезпеченню належного техніко-юридичного рівня законодавства; здійснення заходів щодо систематизації законодавства; закріплення механізмів реалізації окремих правових положень.
У підрозділі 3.2 «Основні напрями підвищення ефективності законодавства» здійснено аналіз основних напрямів підвищення ефективності законодавства та зазначено, що серед них необхідно виокремити: вдосконалення законотворчого та законодавчого процесів; проведення послідовної інтенсифікації законодавства; удосконалення процесу реалізації законів; підвищення рівня правової культури та професійної підготовки суб’єктів законотворчого процесу.
Завдання вдосконалення законотворчої діяльності вимагає піднесення на якісно новий щабель її наукового, нормативно-правового та організаційного забезпечення, у тому числі за напрямами: додержання принципів законотворчості, визначених юридичною наукою; регламентація законотворчості; створення ефективних механізмів активної участі у законотворчій діяльності її суб’єктів; вироблення єдиного підходу до структури законотворчого процесу (його етапів та стадій), здійснення діяльності, пов’язаної з прогнозуванням і плануванням законотворчості, процесом підготовки, ініціювання та розгляду законопроектів, вивчення питань ефективності законотворчості; вдосконалення чинного законодавства; вироблення єдиних техніко-юридичних та мовно-термінологічних вимог до підготовки проектів законів; підвищення правової культури та професійної підготовки учасників законотворчого процесу; використання порівняльних досліджень та зарубіжного досвіду в законотворчому процесі.
Зроблено висновок, що тільки системне змінення політичних, економічних, соціальних, управлінських та інших відносин у контексті законодавчого процесу з одночасним реформуванням останнього, дасть можливість досягти цілеспрямованого впливу на підвищення ефективності законодавства, як продукту законодавчого процесу.
Зазначено, що з огляду на принципи законодавчого процесу можна виявити найважливіші напрями, вихідні засади розвитку законодавчого процесу, зокрема принципи: 1) стабільності законодавства України; 2) законності законодавчого процесу; 3) доступності законодавчого процесу; 4) наукової обґрунтованості; 5) плановості; 6) системності та прогнозованості; 7) ефективності та послідовності; 8) надійності; 9) професійності учасників законодавчого процесу. Реалізація вищезазначених принципів є вагомою передумовою подальшого удосконалення законодавчого процесу.
Надзвичайно важливою є проблема впровадження обов’язкової юридичної експертизи законодавчих актів (зокрема прогнозна оцінка доцільності їх прийняття та соціальної ефективності), яка має стати надійним засобом забезпечення високої якості, обґрунтованості й законності відповідних актів, а також запобігання можливих негативних наслідків їх реалізації.
Обґрунтовано, що недооцінювання державного забезпечення як однієї з важливих передумов реалізації закону може негативно вплинути на ефективність реалізації закону та результати його реалізації. Державне забезпечення реалізації закону складається з певних компонентів, серед яких: а) державний примус; б) матеріальне забезпечення реалізації закону; в) організаційне забезпечення реалізації закону; г) ідеологічне забезпечення реалізації закону.
Зазначено, що організаційними засобами підвищення рівня правової культури суб’єктів законотворчого процесу є: підвищення активної участі громадян у законотворчій діяльності, реалізація національних програм правової освіти населення; заходи підвищення кваліфікації і правової культури суб’єктів законотворчості; розроблення і запровадження програм підготовки фахівців у сфері законотворення; розвиток правової освіти і правового виховання населення; належне забезпечення його інформацією про чинне законодавство і практику його застосування; боротьба з правовим нігілізмом; видання юридичної енциклопедичної та словникової літератури, коментарів чинного законодавства; розширення правознавчих досліджень тощо.
Проаналізовано міжнародний досвід навчання у сфері законотворчості та досвід підготовки законопроектів у деяких парламентах зарубіжних країн, що дало змогу зробити відповідні висновки щодо вдосконалення цих процесів в Україні.
Підкреслено, що механізм формування правової культури в нашій державі має передбачати також підвищення ефективності законодавства України через приведення його у відповідність до європейських стандартів у галузі прав людини.
Обґрунтовано, що напрями підвищення ефективності законодавства необхідно розглядати як постійний процес, що охоплює діяльність щодо внесення якісних змін та доповнень у чинні законодавчі акти, так і діяльність з «усунення» або «пом’якшення» неякісних властивостей чинного законодавства.
У Висновках сформульовано найбільш суттєві результати й положення дисертаційного дослідження, наведено теоретичні узагальнення та нове вирішення наукового завдання щодо визначення поняття, сутнісних характеристик ефективності законодавства й пошуку шляхів його підвищення. Серед них названо такі:
1. Запропоновано виокремити два основні етапи дослідження в юридичній науці ефективності законодавства: кінець 60-х – початок 80-х років ХХ ст.; початок 90-х років ХХ ст. і по теперішній час.
Перший етап дослідження ефективності законодавства характеризується відсутністю визначення поняття «ефективність законодавства». Головними напрямами вивчення проблеми ефективності законодавства в цей період були: розроблення підходів до визначення понять «ефективність», «ефективність законодавства», «ефективність права» та ін.; дослідження проблем співвідношення поняття ефективності законодавства із суміжними поняттями; виділення критеріїв і показників ефективності законодавства; визначення головних умов забезпечення ефективності законодавства тощо.
Другий етап відзначається більш чітким визначенням критеріїв та показників ефективності, прийомів і способів її вимірювання, що пов’язано з такими чинниками: зростання ролі нормативних регуляторів суспільних відносин; підвищення вимог до рівня вдосконалення, «якості» права; сучасні сподівання громадянського суспільства від правової системи; необхідність адекватно реагувати на виклики, що існують у сучасній Україні та світі.
2. Дослідження ефективності окремої правової норми, конкретного закону, всієї галузі законодавства, ефективність правового регулювання, ефективність законотворчого процесу хоч і близькі за змістом, проте не є тотожними.
Категорія ефективність законодавства охоплює ефективність законодавчого процесу «технології прийняття закону», ефективність законотворчого процесу та ефективність закону.
У свою чергу, для розмежування понять «ефективність закону» та «ефективність законодавства» слід виходити з розуміння категорій «закон» та «законодавство». Так, у широкому значенні законодавство – це вся сукупність існуючих у державі нормативно-правових актів та інших форм права. Закон є основною формою правового регулювання суспільних відносин та структурним елементом системи законодавства. Оскільки ефективність системи значною мірою залежить від ефективності структурних елементів, що її формують, то можна констатувати, що ефективність закону, ефективність правової норми є передумовою для підвищення ефективності законодавства.
Категорія «ефективність правового регулювання» охоплює поняття: «ефективність правової норми», «ефективність законодавства», «ефективність механізму реалізації норм права», «ефективність застосування норм права».
Правове регулювання здійснюється за допомогою комплексу правових засобів, що складають певну систему, для якої властиві організованість, єдність, координаційні та субординаційні зв’язки. Норми права впорядковують суспільні відносини, законодавство надає нормам права формальну визначеність, тому можна зробити висновок, що ефективність законодавства є визначальною передумовою ефективності правового регулювання.
3. Визначено сутнісні характеристики ефективності законодавства, зокрема: результативність (здатність впливати на конструктивне розв’язання відповідних соціально-правових проблем); соціально-правова та юридико-технічна якість; стабільність; системність; дієвість; оптимальність; доцільність та реальність норм, що уможливлюють з найменшими витратами досягти цілей їх створення; корисність (розглядається під кутом зору досягнення реального позитивного ефекту); здатність впливати на формування і розвиток елементів свободи в суспільних відносинах, реалізацію прав і свобод людини і громадянина.
4. Виокремлено наукові підходи до розуміння та визначення поняття ефективності законодавства у вузькому та широкому значеннях. У вузькому значенні – як співвідношення фактичного результату дії законодавства й тих соціальних цілей, для досягнення яких воно було прийняте. У широкому розумінні – як його властивість, здатність справляти позитивний вплив у певному визначеному напрямі за відповідних конкретних соціальних умов з урахуванням економічних, політичних, соціальних, юридичних, моральних та інших цілей, а також відповідна системність і якість законів.
Запропоновано визначення ефективності законодавства як досягнутого рівня діючих нормативно-правових актів, їх окремих частин та масивів («пакетів» законів і підзаконних нормативно-правових актів, галузей законодавства, законодавства в цілому) щодо забезпечення окреслених соціально-правових цілей.
5. Основними критеріями оцінювання ефективності є: чітке усвідомлення соціальних цілей, що відображатимуть закони; співвідношення результатів практики реалізації законів із тією метою, заради якої вони створювалися; періодичний соціально-правовий аналіз досягнення цілей законом як вирішальної передумови для подальшої конструктивної діяльності у правотворчій та правозастосовній діяльності тощо.
Запропоновано дефініцію критеріїв ефективності законодавства, зокрема його мету, засіб та результат як еталони, на основі яких здійснюється оцінювання ефективності. На сучасному етапі розвитку правових відносин досягнення мети правового припису не може бути єдиним критерієм ефективності законодавства. У процесі аналізу ефективності важливо співвідносити отриманий результат не тільки з метою, а й із засобами її здійснення, враховувати, за допомогою яких витрат вона досягається. Мета і засоби – співвідносні категорії, їх не можна розглядати ізольовано один від одного. Для ефективного функціонування будь-якої норми мета і засоби правового впливу мають перебувати в певному співвідношенні одне з одним.
6. Здійснено поділ чинників, що визначають ефективність законодавства залежно від результату впливу, а саме: 1) чинники, які сприяють підвищенню ефективності законодавства (конкретизація приписів закону на рівні підзаконних нормативно-правових актів; послідовна інтенсифікація законодавства; наукове забезпечення законотворчого процесу, дотримання суб’єктами законотворчого процесу правил, прийомів та засобів юридичної техніки, підготовка науково обґрунтованих концепцій законів тощо); 2) чинники, які сприяють зниженню ефективності законодавства (недосконалість законодавства, колізії, прогалини, низька правова культура, правопорушення). Адже суспільні відносини постійно змінюються та розвиваються, а тому залежно від об’єктивних та суб’єктивних чинників відбувається постійне циклічне підвищення (або зниження) ефективності законодавства.
7. Запропоновано визначення наукового забезпечення законотворчого процесу як системи науково розроблених і функціонально пов’язаних між собою напрямів діяльності, що здійснюються на різних етапах і стадіях законотворення та забезпечують науковий підхід до процесу законотворення, взаємозв’язок і взаємовплив юридичної науки і практики в цілому.
Наукове забезпечення реалізується за такими напрямами: організаційний (залучення на різних етапах і стадіях законотворчої діяльності наукових співробітників, фахівців у відповідній галузі права чи сфері діяльності), науково-технічний (розроблення й упровадження науково-технічних засобів, прийомів, методів наукового аналізу, концепцій, вітчизняного та зарубіжного досвіду, результатів наукових досліджень, експертних висновків у практику законотворчого процесу, врахування правил законодавчої техніки та забезпечення у процесі підготовки нормативних актів вивчення економічних, політичних та інших чинників розвитку суспільства, його об’єктивних потреб), науково-методичного забезпечення (розроблення рекомендацій і створення необхідних умов для використання науково-технічних досягнень) та інформаційний (створення інформаційних баз даних, зразків тощо).
8. Серед основних напрямів підвищення ефективності законодавства необхідно виокремити такі: вдосконалення законотворчого та законодавчого процесів; послідовна інтенсифікація законодавства; удосконалення процесу реалізації законів; підвищення рівня правової культури та професійної підготовки суб’єктів законотворчого процесу.