Будков Володимир Сергійович ПРОКУРОРСЬКИЙ НАГЛЯД ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ ПРИ РОЗШУКУ БЕЗВІСНО ВІДСУТНІХ ОСІБ

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, розкрито стан її наукової розробленості та зв’язок із науковими програмами, планами, темами, визначено мету, задачі, об’єкт і предмет дослідження, сформульовано положення, що становлять наукову новизну роботи, висвітлено її емпіричну й методологічну основи, вказано на практичне значення отриманих результатів, наведено відомості щодо їх апробації.
Розділ 1 «Історіографічні та теоретико-методологічні засади дослідження прокурорського нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб» складається з трьох підрозділів.
Підрозділ 1.1 «Історіографія наукової розробки проблеми прокурорського нагляду за законністю розшуку безвісно відсутніх осіб» містить огляд основних етапів наукових досліджень, присвячених проблемам прокурорського нагляду, в тому числі за законністю розшуку безвісно відсутніх осіб. У дореволюційну добу авторами цих праць були, зокрема, С. Лікторський, М. Гєрнет, А. Квачевський, А. Коні, П. Люблінський, П. Марков, К. Поппе, В. Случевський, Н. Таганцев, І. Тютрюмов, І. Фойницький, П. Юренєв. Дослідження діяльності прокуратури в кримінальному процесі одержали розвиток у працях учених радянської доби: Д. Карницького, Н. Нехамкіна, М. Строговича, М. Чельцова-Бєбутова та ін. Як виявилося, ці інформаційні ресурси не тільки недостатньо досліджені, а й практично не систематизовані, що значно ускладнило пошук і використання необхідної для даної дисертації наукової інформації. Тому окремі наукові факти отримані під час вивчення сучасних історико-правових досліджень С.М. Казанцева, В.І. Власова, Н.Ф. Гончарова, В.Ф. Луговіка, В.І. Єлинського, Б.М. Ісакова, В.М. Чиснікова й інших учених.
Результати вивчення наукової літератури свідчать, що теоретична, зокрема методологічна, основа дослідження проблем прокурорського нагляду закладена В.І. Басковим, В.Г. Даєвим, В.В. Долежаном, В.В. Гавриловим, Ю.М. Грошевим, В.С. Зеленецьким, Б.В. Коробєйніковим, В.Д. Ломовським, М.М. Маршуновим, О.Р. Михайленком, Г.О. Мурашиним, М.В. Руденком, М.К. Якимчуком та іншими науковцями. Серед спеціальних досліджень цієї проблематики, сконцентрованих у комплексних працях вітчизняних учених, варто виділити дисертації Л. Жиліної (1998), В. Кулакова (1998), Г. Середи (2000), І. Козьякова (2001), М. Курочки (2001), М. Косюти (2002), М. Мичка (2002), В. Сухоноса (2009) і М. Зубрицького (2013). Однак у цих дослідженнях питання організації та оптимізації наглядової діяльності прокуратури в сфері розшуку безвісно відсутніх осіб або взагалі не згадуються, або розглядаються лише дотично.
У підрозділі 1.2 «Ґенеза правових та організаційно-управлінських основ прокурорського нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб» зазначено, що становлення правового регулювання у цій сфері відбувалося протягом тривалого історичного періоду та увібрало певні характерні ознаки. Здобувачем визначено основні етапи розвитку організації діяльності органів прокуратури на цьому напрямі: І період – предмет і порядок діяльності осіб прокурорського нагляду закріплений на законодавчому рівні (1864–1917); ІІ період – відсутність законодавчого визначення цієї сфери діяльності під час створення органів і структур прокурорського нагляду УНР (1917–1921); ІІІ період – на законодавчому рівні визначено спостереження прокуратури за проведенням дізнання органами міліції, на підзаконному рівні регламентується провадження розшуку осіб органами міліції (1922–1933); ІV період – на підзаконному рівні прокурорський нагляд за законністю дій органів міліції регламентується спеціальною інструкцією (1933–1955); V період – організація роботи міськрайпрокурорів із нагляду за дізнанням органів міліції зосереджена в слідчих відділах обласних прокуратур (1955–1991); VІ період – у законі визначений предмет нагляду прокурора, запроваджений нагляд за дотриманням законів при проведенні ОРД, організація якого регламентується наказами Генерального прокурора України (1991–2001); VІІ період – законом розширено коло суб’єктів прокурорського нагляду за додержанням законів під час проведення ОРД, виділяються спеціально уповноважені прокурори та визначаються їх наглядові повноваження (2001–2012); VІІІ період – законом до кола суб’єктів прокурорського нагляду включено керівників міських, районних, міжрайонних, районних в містах та прирівняних до них прокуратур, а також призначених прокурорів (2012 – до сьогодні).
У підрозділі 1.3 «Напрями та методика дослідження прокурорського нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб» огрунтовується необхідність у проведенні дисертаційного дослідження вказаних проблем за такими напрямами: 1) розкриття передумов і закономірностей становлення правових та організаційно-управлінських основ прокурорського нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб; 2) визначення якісних характеристик і функціональних особливостей прокурорського нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб; 3) з’ясування сучасного стану організації діяльності органів прокуратури з нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб, виокремлення проблем і розроблення пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення правових і організаційно-управлінських основ прокурорського нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб та покращення ефективності діяльності органів прокуратури на цьому напрямі; 4) вивчення позитивного досвіду роботи органів прокуратури з метою формування теоретичного підґрунтя для науково-методичних рекомендацій щодо організації роботи прокурорів з питань обліку кримінальних правопорушень, ведення ЄРДР і формування звітності правоохоронними органами, процесуального керівництва досудовим розслідуванням, нагляду за додержанням законів при проведенні ОРД за фактами безвісної відсутності особи.
У розділі 2 «Поняття та функціональні особливості прокурорського нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб» у підрозділі 2.1 дисертант з’ясовує сутність прокурорського нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб, спираючись на обрану методологію дослідження шляхом розгляду мети, завдань, об’єкта, предмета та меж нагляду прокурора в зазначеній сфері. На рівні науково-прикладної проблеми комплексно досліджено та обґрунтовано прокурорський нагляд за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб як інтегрований за метою та предметом пріоритетний напрям діяльності органів прокуратури України. Метою такої діяльності прокуратури є захист прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави, завданнями – забезпечення при розшуку безвісно відсутніх осіб додержання Конституції України та виконання законів України, якими гарантуються права людини і громадянина: на життя, свободу та безпеку; на доступ до правосуддя, на визнання правосуб’єктності; на ефективний засіб захисту, включаючи відшкодування та компенсацію тощо. Предметом нагляду є додержання при розшуку безвісно відсутніх осіб Конституції України та законів України, якими гарантуються права людини і громадянина: на життя, свободу і безпеку; на доступ до правосуддя, на визнання правосуб’єктності; на ефективний засіб захисту, включаючи відшкодування та компенсацію.
У результаті проведеного дослідження визначено поняття прокурорського нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб – це діяльність органів прокуратури та їх посадових осіб (прокурорів), яка спрямована на виявлення, усунення і попередження порушень закону правоохоронними органами, уповноваженими провадити розшук указаних осіб (у тому числі, при прийомі, реєстрації й вирішенні заяв і повідомлень про факти безвісної відсутності осіб) і яка здійснюється у формі процесуального керівництва прокурором досудовим розслідуванням фактів безвісної відсутності особи і нагляду за додержанням законів при проведенні ОРД, пов’язаної із розшуком безвісно відсутніх осіб. Доведено, що прокурорський нагляд за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб є інтегрованим за метою, завданнями, об’єктом, предметом і межами пріоритетний напрям діяльності органів прокуратури України.
У підрозділі 2.2 «Прокурорський нагляд за додержанням законів при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні заяв і повідомлень про факти безвісної відсутності особи» автор дисертації розглядає цю сферу прокурорської діяльності як здійснення захисту охоронюваних інтересів з двох взаємопов’язаних і взаємозумовлених позицій: 1) прав і свобод людини та громадянина; 2) загальних інтересів суспільства та держави. Основоположним визначається право на доступ до правосуддя як складова інституту основних та невідчужуваних прав і свобод людини та громадянина, який становить основу правового статусу особи, об’єктивно потребує процесуальних гарантій, які формалізують і упорядковують механізм його реалізації та правового захисту.
З огляду на єдність і системність правової процедури кримінального провадження обстоюється висновок щодо неможливості відмови у правосудді на всіх стадіях його реалізації, починаючи з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР). Дисертант формулює положення, що прокурорський нагляд за додержанням законів при розгляді компетентними органами, передусім ОВС, заяв і повідомлень про факти безвісної відсутності особи, належить до процесуальних гарантій реалізації та засобів захисту права на доступ до правосуддя як складової інституту основних та невідчужуваних прав і свобод людини та громадянина. До загальних інтересів суспільства й держави належить дотримання процедури початку досудового розслідування за заявами (повідомленнями) про безвісну відсутність особи та рівень ставлення населення до правоохоронних органів як важливий компонент загальної оцінки громадянами ситуації в країні у цілому та функціонування системи влади зокрема.
Нова процедура початку досудового розслідування, часові межі якої пролягають між моментами отримання слідчим, прокурором інформації про вчинене кримінальне правопорушення (заяви, повідомлення, самостійного виявлення обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення) та виконанням ними відповідної процесуальної дії – внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР, є суттєвою обставиною для визначення предмета та меж прокурорського нагляду за додержанням закону при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні в органах досудового розслідування заяв і повідомлень про факти безвісної відсутності громадян.
Підрозділ 2.3 «Прокурорський нагляд за додержанням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності щодо розшуку безвісно зниклих осіб» присвячений особливостям наглядової діяльності прокурора у вказаній сфері. При визначенні об’єктів нагляду автор виходить з того, що наявність достатньої інформації, одержаної в установленому законом порядку, яка потребує перевірки за допомогою оперативно-розшукових заходів і засобів, про осіб безвісно відсутніх визначається як підстава для проведення оперативно-розшукової діяльності в режимі самостійного провадження – оперативно-розшукової справи відповідної категорії. Згідно з вимогами закону рішення про заведення чи закриття оперативно-розшукових справ приймає керівник органу, у складі якого діє оперативний підрозділ, який і надає дозвіл на проведення оперативно-розшукових заходів, що не потребують рішення прокурора або дозволу слідчого судді.
Обґрунтовано висновок, що об’єктом прокурорського нагляду в цьому напрямі є правоохоронні органи, які здійснюють розшук, пов’язаний зі встановленням місцезнаходження безвісно відсутньої особи та обставин її зникнення. Ці дії в порядку оперативно-розшукової діяльності провадять підрозділи карного розшуку органів внутрішніх справ, ними ж проводиться діяльність за розшуковими справами, в межах яких встановлюється особа невпізнаних трупів. В організаційно-правовому аспекті самостійний об’єкт нагляду утворює діяльність підрозділів кримінальної міліції у справах дітей, яка пов’язана з установленням місцезнаходження дітей у разі їх безвісного зникнення. Указана діяльність оперативних підрозділів має характер самостійної та фактично здійснюється незалежно від досудового розслідування в порядку кримінального провадження за фактом безвісного зникнення особи.
У підрозділі 2.4 «Прокурорський нагляд у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням фактів безвісної відсутності особи» здобувачем наголошується, що ця форма нагляду надає прокуророві реальну можливість, застосовуючи передбачені у КПК України правові засоби (обов’язкові для виконання зазначеними вище органами вказівки, доручення, процесуальні дії та рішення), безпосередньо упорядковувати перебіг кримінального провадження на його досудових стадіях, цілеспрямовано впливати на результат діяльності органів досудового розслідування та виконання ними завдань кримінального провадження передусім щодо захисту особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорони прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування. Автор дисертації доходить висновку, що прокурор, здійснюючи процесуальне керівництво, несе відповідальність за своєчасність та законність прийняття органами досудового розслідування процесуальних рішень, а також проведення слідчих (розшукових) дій, спрямованих на встановлення та перевірку доказів у кримінальному провадженні, отримання таких доказів з підстав та в порядку, передбаченому КПК України, дотримання правил їх належності та допустимості.
Здобувачем указується на особливості здійснення процесуального керівництва розслідуванням у розглядуваних випадках, що полягають у наданні прокурором доручень про проведення оперативно-розшукових і негласних слідчих (розшукових) дій, крім відділень (відділів) карного розшуку, іншим оперативним підрозділам. При цьому враховується, що державний розшук безвісно зниклих осіб, якщо є підстави вважати, що внаслідок цього може бути завдано шкоди інтересам держави, здійснюється оперативними підрозділами Служби безпеки України. Установлення місцезнаходження дітей у разі їх безвісного зникнення здійснюють підрозділи кримінальної міліції у справах дітей.
Розділ 3 «Організація прокурорського нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб» присвячений дослідженню проблем теорії та практики організації наглядової діяльності прокуратури, визначенню основних напрямів і способи посилення ефективності прокурорського нагляду за додержанням законів у цій сфері.
У підрозділі 3.1 висвітлюються теоретичні аспекти організації прокурорського нагляду на цьому пріоритетному напрямі, вказуються закономірності організації прокурорського нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб і встановленні особи невпізнаних трупів: а) завдання прокурорського нагляду у зазначеній сфері безпосередньо залежать від правової характеристики об’єкта та предмета наглядової діяльності прокурора і співвідносяться із ними як форма й зміст; б) правову процедуру розшуку, якою одночасно об’єднуються два самостійні організаційно-функціональні напрями діяльності органів внутрішніх справ; в) окремий порядок проведення оперативно-розшукової діяльності і досудового кримінального провадження за такими фактами, в якому проведення тактичних криміналістичних операцій «розшук безвісно відсутньої особи» і «атрибуція трупа» здійснюється різними правовими засобами; г) організаційно-функціональні особливості об’єкта прокурорського нагляду при організації роботи прокурора об’єктивно потребують поєднання декількох самостійних напрямів нагляду; д) упорядкування наглядової діяльності прокурорів відбувається на відповідних організаційних рівнях.
Здобувачем обстоюється позиція, що при здійсненні організації також мають враховуватися функціональні особливості об’єкта прокурорського нагляду та об’єднуватися повноваження прокурорів щодо: 1) нагляду за додержанням ОВС законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, 2) нагляду за додержанням законів ОВС, які проводять досудове розслідування, зокрема при прийомі, реєстрації й вирішенні заяв і повідомлень про факти безвісного зникнення осіб; 3) нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням.
У підрозділі 3.2 «Сучасний стан прокурорського нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб» охарактеризовано та проаналізовано результативність розшуку безвісно відсутніх осіб і практику органів прокуратури в Україні. Вивченням результатів перевірок, проведених Генеральною прокуратурою України та підпорядкованими прокуратурами, встановлено, що, незважаючи на незначне зниження загальної кількості безвісно відсутніх осіб, ефективність їхнього розшуку в цілому по державі не відповідає вимогам закону та соціальним очікуванням. Організаційно-правові заходи МВС України та їх результати поки що не забезпечують безумовного виконання завдань, визначених КПК України та Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність». За результатами дослідження автором розроблено типологію порушень закону, які найчастіше допускаються під час розшуку безвісно відсутніх осіб, визначено засоби прокурорського реагування, які з урахуванням наявних повноважень прокурор може застосовувати для їх виявлення, попередження та усунення.
У підрозділі 3.3 «Основні напрями та способи посилення ефективності прокурорського нагляду за додержанням законів при розшуку безвісно відсутніх осіб» автор дисертації обстоює положення, що своєчасне виявлення і в повному обсязі усунення прокурорами порушень закону, причин і умов, що їм сприяли, із найменшими витратами часу, людських та матеріальних ресурсів можливо лише за умови врахування функціональних особливостей об’єкта прокурорського нагляду та об’єднання суб’єктивних ресурсів (повноважень прокурорів) щодо: 1) нагляду за додержанням ОВС законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, 2) нагляду за додержанням законів ОВС, які проводять досудове розслідування, зокрема при прийомі, реєстрації й вирішенні заяв і повідомлень про факти безвісного зникнення осіб; 3) нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Здобувачем також сформульовано науково обґрунтовані пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства та відомчих нормативно-правових актів