Когутюк Віталій Юрійович Теоретико-методологічні засади розвитку державного управління виборчим процесом в Україні (на основі досвіду країн ЄС)

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, висвітлено її зв’язок з напрямами наукових досліджень Національної академії; визначено мету, основні завдання, об’єкт, предмет, описано підходи та методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено інформацію про їх упровадження й апробацію, публікації за темою дисертації, її структуру та обсяг.
У першому розділі - “Теоретичні засади державного управління виборчим процесом у вітчизняній та зарубіжній теорії і практиці ” - здійснено огляд дослідницьких підходів і теоретичних розробок науковців щодо державного управління виборчим процесом, яке включає управлінський, політологічний, соціальний, правовий, філософський та культурологічний аспекти; обґрунтовано багатогранність і специфіку виборів та виборчого процесу; вдосконалено понятійно-категорійний апарат державного управління виборчим процесом; виявлено й розкрито основні тенденції та особливості державно-управлінського забезпечення виборчого процесу України в історичному аспекті; встановлено взаємозв’язок і взаємозалежність виборчого процесу та політичної, соціальної безпекової систем і системи державного управління, що черговий раз підтверджує комплексність і системність підходу, використовуваного в дисертації.
За результатами аналізу виявлено, що зазначена проблема є предметом дослідження переважно політичної та юридичної наук. Так, у наукових працях поняття “вибори” часто трактують, акцентуючи увагу на політологічних або правових аспектах, як державно-правовий інститут, а “виборчий процес” - як сукупність процесуальних форм, пов’язаних з організацією та проведенням виборів, а також на соціологічному аспекті, розглядаючи вибори як основу соціального договору, який передбачає визнання за людиною невід’ємних природних прав обирати собі владу. З філософського погляду вибори трактують як механізм розв’язання проблем державотворення через народне волевиявлення, що виховує високоморальну відповідальність особистості, з культурологічного - в контексті механізму функціонування генези духовної культури, що розвивається за умови активної участі громадян в управлінні державою. У науці державного управління основна увага зосереджується на досвіді управління вітчизняним виборчим процесом, ролі та місці держави в ньому, а також на впливі виборчої системи на модель управління виборчим процесом.
Уточнено основні поняття щодо державного управління виборчим процесом, зокрема запропоновано ввести в науковий обіг термін “європейські стандарти управління виборчим процесом”, під яким розуміється багаторівнева система політико-правових вимог, поданих у вигляді гармонізованих та уніфікованих нормативно-правових актів, основоположних принципів, організаційно-функціонального забезпечення виборчого процесу, спрямованих на належне управління, гарантування верховенства права, забезпечення демократії та основних прав і свобод людини та громадянина відповідно до цілей, функцій, структури і принципів Європейського Союзу. Обґрунтовано використання розширеного тлумачення поняття “державне управління виборчим процесом”, що враховує багатогранність виборчого процесу як елемента політичної, соціальної, безпекової систем та системи державного управління.
З’ясовано, що державне управління виборчим процесом:
- розглядається як набір певних управлінських дій (здійснення виборчих процедур), що дають змогу виборцям, партіям та кандидатам залучитися до стратегічно важливого процесу підрахунку голосів і розподілу мандатів для легалізації результатів виборів та надання можливості виборцям брати участь в управлінні державними справами;
- залежить від правової та управлінської культури державних службовців і посадових осіб, їхнього професіоналізму, компетентності, моральних принципів;
- є системною сукупністю державно-управлінських взаємодій, що відбуваються в суспільстві до, під час та після виборчого процесу, основну роль у яких відіграють державні (Центральна виборча комісія), Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Національна поліція України, суди тощо) та недержавні (Комітет виборців України, громадські організації, виборчі комісії нижчих рівнів тощо) органи управління виборчим процесом.
З метою виявлення основних тенденцій та особливостей державно- управлінського забезпечення виборчого процесу і виборчої системи України в історичному аспекті було здійснено порівняльний аналіз нормативно-правового забезпечення виборчого процесу на різних етапах розвитку Української держави, а саме: в СРСР (1988 р.), в УРСР (1989 р.); в Україні (1993, 1997, 1998, 1999, 2001, 2005, 2007, 2010, 2011, 2015 рр.), динаміки його інституційного, інформаційного й організаційного забезпечення (утворення, повноваження, основні засади та врегулювання діяльності органів управління виборчим процесом), у результаті якого визначено тенденцію до зближення вітчизняного законодавства та державного управління виборчим процесом із європейськими стандартами, що проявляється в розвитку плюралізму й демократії, збільшенні кількості суб’єктів виборчого процесу та органів управління останнім, більшій відкритості виборчого процесу (запровадження та сприяння розвитку інституту офіційних спостерігачів), а також тенденцію до розширення кола повноважень та можливостей впливу політичних партій на виборчий процес (створення умов, за яких політичні партії мають найбільш широкі можливості порівняно з іншими суб’єктами виборчого процесу, зокрема висувати кандидатури для обрання електоратом, мати офіційних спостерігачів, формувати склад виборчих комісій усіх рівнів).
Установлено, що нормативно-правове забезпечення виборчого процесу в Україні за роки незалежності характеризується високою динамічністю. Це пов’язане з такими негативними процесами, як ухвалення кожного нового виборчого закону в результаті гострої політичної боротьби; прийняття нового виборчого закону в максимально наближений час до початку виборчого процесу; кардинальні зміни типу виборчої системи майже під кожні вибори та збільшення кількості виборчих процедур; внесення істотних змін чи уточнень під час виборчого процесу. Крім того, на перебіг виборчого процесу негативно впливає часта зміна керівництва виборчих комісій усіх рівнів під час виборів.
З’ясовано, що кожен новий закон у виборчому законодавстві України був досконалішим за попередній, проте мав тимчасовий характер. Нині законодавство про вибори в Україні перебуває на стадії становлення та розвитку. Складність цього процесу полягає в тому, що підготовка, прийняття та реалізація на практиці всього масиву виборчих законодавчих актів відбуваються в складних умовах розбудови Української держави та відсутності необхідного рівня консенсусу серед правлячих еліт щодо стратегії суспільного та державного розвитку.
Аргументовано, що одним із основних елементів у структурі органів державного управління виборчим процесом в Україні є Центральна виборча комісія як державний колегіальний орган з особливим статусом, що діє на постійній основі та наділений широкими управлінськими повноваженнями (практично дублює функції держави щодо забезпечення та організації виборчого процесу, застосовуючи організаційно-правовий, фінансовий, кадровий, інформаційний механізми тощо), як незалежний орган, уповноважений державою здійснювати процедури з організації та проведення виборів на певній території, приймати управлінські рішення, віднесені до її компетенції відповідно до законодавства. Проте виборча комісія (ЦВК, виборчі комісії нижчого рівня) є не єдиним органом управління виборчим процесом. До таких органів також відносять органи ведення реєстру виборців, правоохоронні органи чи суди, що розглядають виборчі спори тощо, які уповноважені виконувати покладені на них функції упродовж виборчого процесу.
У другому розділі - “Організаційно-правові засади формування
європейських стандартів державного управління виборчим процесом” - здійснено аналіз: основоположних принципів та змісту європейського виборчого доробку; нормативно-правової основи стандартів державного управління виборчим процесом, що діють у країнах ЄС; організаційно- функціонального забезпечення управління виборчим процесом у країнах ЄС.
З’ясовано, що разом із правами людини та верховенством права демократія визнається однією з основ європейського конституційного доробку, що включає основні європейські цінності, а одним із специфічних аспектів вказаного доробку є європейські виборчі стандарти. Розвиток європейського управління відбувається в умовах постійного впливу цілої низки стандартів, закріплених в acquis communautaire (доробок спільноти), роль яких відіграють джерела права Євросоюзу, до яких входять відповідні принципи, визначені державами-членами за їх спільною згодою в процесі інтеграції (передусім це стосується загальнодемократичних принцпів: законності, загальної участі, рівності, вільного волевиявлення, стабільності, неупередженості, відкритості). Європейські стандарти управління виборчим процесом, що не можуть суперечити acquis communautaire, нерозривно пов’язані із доробком спільноти, та ґрунтуються, насамперед, на таких основоположних принципах, які пропонуємо розглядати як функціональні (виборчі): загальності, вільного волевиявлення, рівності, переваг прямих виборів, таємності голосування, “розумної” періодичності виборів, стабільності нормативно-правового забезпечення виборчого процесу, професійності, неупередженості та невтручання органів влади у виборчий процес.
Виявлено, що для реалізації основоположних принципів у європейській практиці визначено такі процесуальні гарантії: дотримання основних прав людини (зокрема рівності, свободи слова, зборів та асоціацій, права обирати і бути обраним); стабільності та захищеності виборчого права від партійно- політичних маніпуляцій; забезпечення організації виборчого процесу безстороннім органом; спостереження за виборами; ефективної системи оскарження; належної організації та порядку роботи виборчих дільниць; регулювання питань, пов’язаних з фінансуванням політичних партій і виборчих кампаній; безпеки під час виборчого процесу.
Обґрунтовано ієрархічність нормативно-правового забезпечення європейських стандартів державного управління виборчим процесом, що передбачає такі рівні:
- перший (універсальний) рівень - вимоги міжнародних актів універсального характеру (Загальна декларація прав людини, Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, Конвенція про політичні права жінок, Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації жінок);
- другий (регіональний) рівень - вимоги міжнародно-правових актів, прийнятих у межах найвпливовіших міжнародних організацій Європи - Ради Європи та Організації з безпеки і співробітництва в Європі (документи, прийняті на Конференції з людського виміру, зокрема Декларація про критерії вільних і справедливих виборів; у рамках Ради Європи - Конвенція про захист прав людини та основних свобод);
- третій (субрегіональний) рівень - вимоги, що діють виключно в межах Європейського Союзу, насамперед щодо виборів до Європарламенту.
Уточнено, що в державах-членах ЄС відсутній єдиний підхід до визначення переліку суб’єктів, які здійснюють підготовку та проведення виборчого процесу, врегулювання методів їх взаємодії, визначення обсягу функцій та повноважень, що покладаються на вищий орган управління виборчим процесом та інші органи, наділені повноваженнями щодо організації виборів та управління виборчим процесом. Проте сутність указаних суб’єктів та засади, на яких формуються органи управління виборчим процесом, є спільними для країн ЄС. У державах з більш сталими й розвиненими демократичними традиціями повноваженнями такого органу наділяється орган виконавчої влади, зазвичай Міністерство внутрішніх справ, оскільки можливість втручання органів влади у виборчий процес тут мінімальна, або ж створюються виборчі комісії загального рівня при цьому міністерстві (Франція, Бельгія, Австрія, Німеччина та ін.). У країнах, які мають невеликий досвід проведення демократичних виборів, існує значний ризик того, що представники влади використовуватимуть адміністративні важелі з метою досягнення потрібних їм результатів. Саме із цих причин на всіх рівнях створюються незалежні та неупереджені виборчі комісії, які забезпечують належну організацію виборчого процесу (Латвія, Польща, Угорщина та ін.). У більшості із цих країн органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відіграють допоміжну роль в організації виборчого процесу, а ключові функції у відповідній сфері покладаються на Центральну виборчу комісію, інші виборчі комісії всіх рівнів.
У третьому розділі - “Шляхи впровадження європейського досвіду державного управління виборчим процесом в Україні” - розглянуто концептуальні положення розвитку державного управління виборчим процесом в Україні; визначено та науково обґрунтовано теоретико-методологічні засади стандартизації державного управління виборчим процесом, що сприяло формуванню системно-концептуальної моделі, та умови і критерії відповідності державного управління виборчим процесом України європейським стандарам; розроблено проект Концепції стандартизації державного управління виборчим процесом в Україні, сформульовано практичні рекомендації з удосконалення державного управління виборчим процесом в Україні відповідно до європейського досвіду.
У результаті аналізу сучасного стану державного управління виборчим процесом обґрунтовано необхідність:
- чіткої спрямованості, логічної послідовності розвитку (у владній еліті відсутній консенсус щодо стратегічного бачення розвитку виборчої системи; зміни, що вносяться до виборчих законів, мають ситуативний та непослідовний характер);
- досягнення більшої усталеності нормативно-правового забезпечення (оскільки проведення практично кожних чергових виборів народних депутатів України та Президента України регулюється новим законодавчим актом);
- запобігання використанню адміністративного ресурсу для втручання в перебіг виборчого процесу та впливу на результати виборів;
- оптимізації системи притягнення до відповідальності порушників виборчого законодавства;
- підвищення кваліфікації персоналу виборчих комісій та законодавчого закріплення чітких вимог до посади члена виборчих комісій усіх рівнів;
- підвищення рівня відкритості виборчого процесу.
Визначено пріоритетні напрями досягнення вказаних цілей: розробка теоретичної бази державного управління виборчим процесом з урахуванням європейського досвіду в цій сфері; створення належної законодавчої бази (зокрема розроблення єдиного виборчого кодексу); вдосконалення структури органів управління виборчим процесом; розробка програм тренінгів і їх проведення для членів виборчих комісій усіх рівнів; удосконалення територіальної організації управління виборчим процесом.