КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВА РЕГЛАМЕНТАЦІЯ ОБ’ЄКТНОГО СКЛАДУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Розвиток  правової, демократичної державності в Україні нерозривно пов'язаний зі становленням і розвитком місцевого самоврядування. Конституційне правоположення про те, що «в Україні визнається й гарантується місцеве самоврядування» (ст. 7), стало нормативною й методологічною базою для конституювання й правової ідентифікації цього найважливішого соціально-правового інституту, що виступає в якості однієї з найважливіших основ конституційного ладу.

Актуальність теми дисертаційного дослідження обумовлена сучасним підходом до конституювання місцевого самоврядування (далі: МСВ), що пов'язаний з низкою факторів: по-перше, із широкою демократизацією державного й громадського життя, з розвитком в Україні громадянського суспільства й правової держави, що привело до самообмеження державної влади й визнання, легалізації державою інших, недержавних інтересів, які продукують локальні співтовариства. Ці глибинні процеси призвели до модифікації й корінної перебудови відносин у системі координат  «держава – громадянин», при якій починає змінюватися домінуюча роль держави, звужується сфера її впливу на визначення й формування поведінкових установок членів локального співтовариства, розширюються можливості вибору останніми свого поводження в умовах правовільного простору, утвореного громадянським суспільством. Як відзначив у своєму виступі 23 січня 2005 р. в день інавгурації Президент  України В.А. Ющенко, «ми будемо нацією самоврядних громад», визначивши тим самим стратегічний курс розвитку МСВ. Найбільш яскраво ця тенденція виявляється при конституюванні об'єктного складу МСВ в процесі інституціоналізації й функціонування його системи; по-друге, з досить складними процесами становлення МСВ й суперечливим відношенням до нього держави, що носить амбівалентний характер: з одного боку, спостерігається позитивне відношення - визнання, легалізація, нормативна регламентація й гарантування МСВ (ст. 7, Розділ XI Конституції України, профільне законодавство, міжнародні договори), з іншого боку - має місце  «варіабельність централістських тенденцій» (М.О. Баймуратов), що не тільки утруднює продуктивні процеси розвитку системи МСВ, але й блокує становлення територіальної громади як його первинного суб'єкта, формування компетенційної бази суб'єктів МСВ, і, насамперед, нормативне визначення й закріплення його об'єктного складу; по-третє, з об'єктивною необхідністю проведення адміністративно-територіальної реформи, одним з найважливіших напрямків якої, є реальне наближення й надання послуг населенню, розширення їхнього переліку й підвищення якості. У зв'язку із цим особливого значення набуває розробка теоретичних основ становлення й розвитку об'єктного складу (далі: ОС) МСВ, який виступає в якості основної телеологічної установки локальної демократії, що повинно стати вихідним для галузевих науково-юридичних досліджень цієї проблематики.

Заслуговує на увагу й зовнішньополітичний аспект актуальності теми. Входження України в Раду Європи – найбільшу міжнародну міжурядову організацію, що об’єднує 46 держав континенту, обумовила узяття нею під час підписання міжнародних договорів рамкового характеру, розроблених державами-членами цієї організації, і наступної реалізації системокомплексу зобов'язань, узятих, у тому числі й у сфері становлення й розвитку МСВ на своїй території, визначення й розвитку його компетенційної бази. Найважливіші з них, що мають характер міжнародних стандартів, що закріплюють фундаментальні принципи організації й функціонування МСВ, знайшли своє закріплення в Європейській Хартії про місцеве самоврядування 1985 р. Її ратифікація Верховною Радою України 15 липня 1997 р., стала не тільки фактом визнання таких стандартів, але й наклала обов'язок на нашу державу по їх практичній реалізації, тим більше, що згідно ст. 9 Конституції України, Хартія стала частиною її національного законодавства, набувши чинність поточного законодавчого акту. Сукупність зазначених причин і обумовила вибір теми дослідження.

У спеціальній літературі розгляд концептуальних основ становлення й розвитку ОС МСВ, зокрема, у радянський період здійснювалося в розрізі дослідження компетенції місцевих Рад народних депутатів і їх виконавчих органів, а також у контексті загальних проблем народовладдя в сфері теорії держави й права, конституційного права й радянського будівництва, адміністративного права й ін. у роботах В.Б. Авер’янова, Г.В. Атаманчука, М.І. Байтина, І.П. Бутка, М.І. Корнієнка, Б.П. Курашвілі, В.В. Копейчикова, Б.М. Лазарєва, А.І. Лук'янова, В.Ф. Погорілка,  В.Ф. Сіренка, Ю.О. Тихомирова, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького й інших дослідників. Відзначаючи значний внесок зазначених авторів у розробку теоретичних основ становлення й здійснення компетенції місцевих Рад народних депутатів і їх виконавчих органів, слід зазначити, що вони в основному розглядали її як соціально-правовий феномен, появу якого обумовлено й нерозривно пов'язано  винятково  з діяльністю держави.

Після здобуття Україною незалежності й становлення в юридичній науці національної школи муніципального права, почався процес формування сучасних поглядів на муніципально-правову проблематику, зокрема, становлення ОС МСВ і його особливу роль у процесі формування локальної демократії. Ця проблематика знайшла особливе місце в працях Б.П. Андресюка, М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, М.П. Воронова, В.А. Григор'єва, Р.К. Давидова, В.М. Кампа,          О.О. Карлова, О.А. Коваленка, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, В.В. Медведчука,   М.П. Орзіха, Б.А. Пережняка, В.Ф. Погорілка, О.В. Приєшкіної, М.А. Пухтинського та інших вчених.

При науковому дослідженні окремих аспектів становлення й розвитку ОС МСВ в Україні використовувалися праці відомих дореволюційних і сучасних вітчизняних і іноземних учених-правознавців - С.А.Авак’яна, Х. Адріана, М.В. Баглая, М. Вебера, Ж. Веделя, І.В. Видріна, Дж. Гудмена, Е. Гурселя, Л. Гумиловича, Б. Гурне, Р. Дарендорфа,  С.Н. Іванова, Р. Коллінза, М.М. Коркунова, М.О. Краснова,             О.О. Кутафіна, М.І. Лазаревського, Ю. Панейко, К. Плоккера, Б.О. Страшуна,                   А. де Токвіля, В.І. Фадєєва, Ю. Хабермаса, К.-Х. Хартвіга, Г. Холліса, Л. Ембрі,     О.О. Югова.

Слід зазначити, що в останні роки в Україні захищені ряд дисертацій, що містять науковий аналіз окремих аспектів МСВ. Але ці роботи не містять комплексний науковий аналіз становлення й розвитку ОС МСВ, тому дане дослідження органічне доповнює їх, а наявність зазначених робіт не позбавляють його актуальності.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний дисертантом напрям наукового дослідження належить до пріоритетних у галузі науки конституційного права. Дисертація виконана як складова частина тематики досліджень, проведених в Маріупольському державному гуманітарному університеті по комплексній програмі „Розбудова державності в Україні” № 97128.

Мета й завдання дослідження. Основна мета дисертаційної роботи полягає в створенні науково-теоретичної моделі ОС МСВ в Україні в контексті розвитку стратегічної парадигми локальної демократії, а також у розробці практичних рекомендацій з удосконалювання законодавства про МСВ.

      Зазначена мета дослідження обумовила постановку й вирішення таких завдань:

     - проаналізувати процеси становлення й розвитку МСВ, які обумовлюють і супроводжують нормативно-правову регламентацію його ОС;

     - провести дослідження концептуально-конституційних основ становлення ОС МСВ в Україні;

     - виходячи з конституювання МСВ в Україні, проаналізувати основні  ідентифікаційні ознаки й особливості питань місцевого значення, що лежать в основі ОС МСВ;

     - визначити роль ОС МСВ в становленні, розвитку й функціонуванні територіальних громад і інших суб'єктів, що входять у систему МСВ в Україні;

     - провести системний аналіз суб’єктно-об'єктного складу МСВ в Україні в контексті виявлення ролі й значення питань місцевого значення;

     - визначити місце територіальної громади як первинного суб'єкта в системі МСВ і її роль у продукуванні й вирішенні питань місцевого значення;

     - проаналізувати процес інституціоналізації питань місцевого значення, їхнє значення й специфіку як субстрату конституювання територіальної громади й основного об'єкта МСВ;

     - проаналізувати процес і особливості нормативно-правової регламентації ОС МСВ в Україні;

     - визначити роль і значення міжнародно-правових стандартів локальної демократії для становлення й  формування компетенції й ОС МСВ в Україні;

     - визначити роль і вплив місцевого господарства на формування ОС МСВ в Україні;

     - проаналізувати законодавство України про МСВ й внести рекомендації й пропозиції, спрямовані на вдосконалювання його нормативної бази з метою підвищення ефективності правового регулювання ОС МСВ.

Об'єктом дослідження – є становлення й розвиток ОС МСВ в Україні як невід'ємного структурного елемента МСВ, що виступає в якості основної цільової домінанти локальної демократії.

Предметом дослідження – виступають теоретичні й практичні питання, що виникають у процесі конституювання й інституціоналізації ОС МСВ в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є наукові методи, які базуються на вимогах об'єктивного й всебічного аналізу суспільних явищ соціального й правового характеру, до яких належить МСВ і його ОС. В основу методології дослідження покладені загальнотеоретичні принципи й підходи по визначенню конституювання й інституціоналізації ОС МСВ. Із цією метою використовується ряд загальнонаукових методів діалектичного пізнання: методи аналізу й синтезу, індукції й дедукції, моделювання, абстрагування, прогнозування й інші. У процесі розробки проблеми використовувалися соціологічний, формально-логічний, метод системного підходу, системно-функціональний, структурно-функціональний, порівняльно-правовий (компаративний), історичний та інші методи дослідження. Так, при аналізі суб’єктно-об'єктного складу МСВ, досліджені компетенції органів місцевого самоврядування (далі: ОМСВ) використовувався метод системного підходу, системно-функціональний, структурно-функціональний і соціологічний методи дослідження; при визначенні ролі міжнародних стандартів у становленні ОС МСВ, а також  при визначенні ідентифікаційних ознак місцевого співтовариства (далі: МСП) й місцевого господарства (далі: МГ) - історичний й порівняльно-правовий (компаративний) методи; при створенні нормативно-правової моделі ОС МСВ – методи моделювання й абстрагування.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена як сукупністю поставлених завдань, так і засобами їх розв’язання. Дисертація є першим в Україні комплексним науковим дослідженням, присвяченим теоретичним і практичним проблемам становлення й розвитку ОС МСВ.

        В даній роботі вперше:

        - обґрунтовано висновок про важливу роль МСВ в сфері захисту прав і свобод людини й громадянина, у рамках якого йдуть і активізуються процеси становлення й розвитку громадянської й особистісної активності й самодіяльності жителів певних територій - членів територіальних громад, формується, структурується й діє локальна система безпеки людини, що має вихід на всі групи й рівні прав, свобод і обов'язків людини й громадянина, основною метою якої є забезпечення реалізації кожним жителем повсякденних потреб існування;

     - зроблено визначення й розкриття основних ознак і особливостей суб’єктно-об'єктного складу МСВ в їхньому взаємозв'язку й взаємозалежності, зокрема, генетико-онтологічному зв'язку між основним суб'єктом МСВ і його об'єктом, що виступає в якості основної телеологічної домінанти локальної демократії;

     - обґрунтовано висновок про те, що саме в територіальному колективі, що діє на локальному рівні соціуму відбувається зародження мотивації й об'єктивізація потреби в наявності й споживанні певних ресурсів (послуг), причому таке споживання для всіх членів співтовариства повинно бути рівним, або, принаймні, повинен бути рівним доступ до таких ресурсів (послуг);

     - здійснено аналіз природи МСВ, який дозволяє виявити взаємозв'язок його генезису з реалізацією системи колективних і індивідуальних інтересів членів територіальної громади, які виникають у процесі їхнього загального співіснування й спрямовані на формування й вирішення питань місцевого значення;

     -  визначено та розкрито, що питання місцевого значення лежать в основі й становлять компетенцію МСВ, його суб'єктів і органів, причому інституціоналізація власної компетенції МСВ прямо пов'язана із процесами децентралізації й деконцентрації державної влади;

     - здійснено системний аналіз структурних елементів компетенції МСВ, зокрема, предметів ведення МСВ як сфери місцевого життя, у межах яких діє передбачений законом, а звідси й компетентний у них орган, що дозволило виявити їх глибокий екзистенціальний зв'язок з виникаючими в цих сферах питаннями місцевого значення, предметами ведення й ОС МСВ, а звідси компетенції й телеологічного призначення локальної демократії.

         Дістали подальшого розвитку:

     - висновок про те, що в умовах становлення й розвитку демократичної, правової державності спостерігається процес становлення й розвитку МСВ, який характеризується позитивною підтримкою держави, що знаходить своє вираження у відповідній конституційно-правовій і нормативно-правовій регламентації, у тому числі й суб’єктно-об'єктного складу МСВ;

   - висновок про те, що стратегічним напрямком законопроектних робіт у сфері МСВ в Україні повинно стати розширення прав територіальних громад, як його первинних суб'єктів, за допомогою більш детального підходу до регламентації їхньої правосуб'єктності шляхом розширення кола самоврядних повноважень;

     - висновок про реальне зростання ролі міжнародно-правових стандартів МСВ та їх вплив на процес становлення його ОС, що знаходить своє вираження в компетенції його суб'єктів, що формується й закріплюється у національному законодавстві України;

     - висновок про те, що виникнення, розвиток і структуризація МГ, що виступає функціональною основою вирішення питань місцевого значення, генетично пов'язані із процесами конституювання, інституціоналізації й функціонування МСП, з формуванням і реалізацією його інтересів у сфері вирішення питань місцевого значення;

     - визначення межі МГ, що територіально збігається з межами муніципального управління й відповідає загальним тенденціям відповідності управлінських систем певним циклам і системам господарства;

     - обґрунтування ефективності нормативно-правового і соціально-економічного аналізу ОС МСВ, що дає можливість синергізувати категорії «місцеве господарство», «муніципальне господарство» з такими категоріями, як «місцеве співтовариство», «комунальна власність», «самоврядна влада»; по вертикалі вони співвідносяться з такими поняттями, як «державне господарство», «державна власність», «державна влада», а по горизонталі - «приватне господарство», «приватна власність»;

     - висновок, що МГ, яке є економічною основою існування МСВ, стає природним і єдиним простором, у рамках якого об'єктивується можливість розробки й реалізації загальнодержавних стандартів (мінімуму благ, які вправі одержувати й вимагати громадяни даної держави), що обумовлює необхідність підвищення правового статусу комунальної власності як елементного складу МГ і її захисту, а також розширення компетенційних повноважень територіальної громади й сформованих нею ОМСУ;

     - висновок про те, що конституційне закріплення питань місцевого значення, що виступають як ОС МСВ, несе в собі позитивний потенціал, тому що дозволяє розмежувати функції різних рівнів МСВ, разом з тим, для вироблення алгоритму до диференціації сфер і областей соціального життя, актуалізується необхідність визначення в законодавчому порядку  дефініції "питання місцевого значення";

     - пропозиції по вдосконалюванню законодавчої бази МСВ, які спрямовані на оптимізацію процесів регламентації його ОС.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що матеріали дисертації можуть бути використані в подальших дослідженнях загальнотеоретичних проблем, пов'язаних зі становленням і розвитком МСВ, його суб'єктного й об'єктного складів, функціонуванням інституту МСВ в демократичній правовій державі. Висновки, концептуальні підходи, які містяться в дисертації, можуть бути використані в законотворчій роботі Верховної Ради України,  роботі органів і посадових осіб МСВ в процесі локальної правотворчості. Ряд положень дисертації може бути використаний у законопроектній роботі, зокрема, при розробці проектів законодавчих актів, що доповнюють і конкретизують профільний Закон України про місцеве самоврядування від 21 травня 1997 р., а також при розробці комплексного законодавчого акту - Муніципального Кодексу України.

Матеріали дисертації також можуть бути використані в навчальному процесі, включаючи систему підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації (магістратура) державних і муніципальних службовців, а саме - при викладанні курсів конституційного, муніципального права, конституційного права зарубіжних країн, спеціальних дисциплін компаративістської спрямованості.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації обговорювалися на кафедрах права Європейського Союзу й порівняльного правознавства Одеської національної юридичної академії и правознавства Маріупольського державного гуманітарного університету, а результати обговорювались автором у виступах на декількох науково-практичних заходах, зокрема на міжнародній науково-практичній конференції на тему „Управління адміністративно-політичною діяльністю у сфері захисту прав і свобод громадян та забезпечення правопорядку”, яка проходила в Одеському юридичному інституті Національного університету внутрішніх справ (червень 2005 р., м. Одеса) та на 6-й і 7-й звітних наукових конференціях професорсько-викладацького складу і аспірантів Одеської національної юридичної академії (квітень 2003 р., квітень 2004 р., м. Одеса).

Публікації. Основні положення, результати й висновки дисертації викладені в трьох наукових статтях, які розміщені в наукових виданнях, що входять до переліку фахових видань, затвердженого ВАК України.

Структура й обсяг дисертації обумовлені метою й завданнями дослідження. Структура складається із вступу, трьох розділів, які розділені на вісім підрозділів, висновку й списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації 195 сторінок, список використаних джерел 12 сторінок (263 джерела).