ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВИ У СФЕРІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Кожна держава зацікавлена у таких засобах формування та діяльності місцевої влади, які відповідали б її політиці та підтримувалися населенням. Світова практика свідчить, що Україна зможе перейти до системи дієвої, народної, відповідальної влади лише через доповнення державної влади ефективним місцевим самоврядуванням. Це дасть змогу повернути народові роль первинного суб’єкта в системі організації влади.

Спільна взаємодія державної влади та місцевого самоврядування у процесі конституційного будівництва сприятиме створенню умов розвитку громадянського суспільства та соціально відповідального бізнесу. Без реального місцевого самоврядування подальший розвиток України як демократичної, соціально-правової держави з комфортним проживанням та безпекою її громадян неможливий. Саме місцеве самоврядування покликане забезпечити досягнення цих цілей. Адже визнання місцевого самоврядування – не абстрактний факт, не умоглядне твердження, а офіційна акція, яка знаходить своє підтвердження у основних функціях держави, її політичному курсі та правовій політиці, публічних заявах посадових осіб щодо прихильності до відповідної ідеології.

Проголошення як головних пріоритетів Української держави вільної людини, її розвитку і гідності, духовності і свободи, рівності і солідарності, громадянського суспільства та демократії, міжнаціональної і міжконфесійної злагоди, взаємної поваги і толерантності, справедливості і добра мають безпосередній вихід на локальний рівень, а відповідні завдання найоптимальніше та найефективніше можуть реалізуватися саме у межах місцевого самоврядування, у територіальних громадах, тобто там, де реально проживають люди. Адже у правовій, демократичній та соціальній державі означеним пріоритетам має відповідати й місцеве самоврядування. Саме воно фіксує у собі політичні, економічні, духовно-моральні цінності та соціальні досягнення людства в будь-якій галузі суспільного розвитку. Водночас місцеве самоврядування дозволить побудувати в Україні таку державу.

Новий етап розвитку вимагає нової якості публічної влади: вдосконаленої моделі державного управління, наповнення місцевого самоврядування реальним змістом, яке б відповідало сучасним вимогам. Як зазначалося у резолюції Всеукраїнських зборів представників місцевого самоврядування, які відбулися 26 квітня 2005 року, у процесі реформування інститутів публічної влади необхідно вдосконалити конституційні основи статусу Верховної Ради України як представницького органу українського народу, створити в Україні дієздатну, доступну для громадянина судову владу, необхідно перерозподілити та чітко розмежувати повноваження між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на користь останніх, забезпечити при виборі моделі адміністративно-територіального устрою умови для формування повноцінних територіальних громад. По суті, йдеться про вдосконалення системи функцій органів державної влади та держави у цілому.

Слід зазначити, що безпосередньо проблема функцій держави у сфері місцевого самоврядування ще не була предметом комплексного наукового дослідження. Теоретичну основу дисертації становлять здобутки вітчизняних та зарубіжних дослідників у галузі конституційного права, теорії держави і права, адміністративного та муніципального права, які безпосередньо або частково торкаються окремих питань місцевого самоврядування.

У спеціальній літературі розгляд проблем місцевого самоврядування, у тому числі аналізу ролі держави у сфері місцевого і регіонального розвитку, державної муніципальної політики, проводився у працях М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, І.П. Бутка, М.П. Воронова, Р.К. Давидова, І.В. Дробуш, В.М. Кампа, А.А. Коваленка, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, М.П. Орзіха, О.М. Пастернак, В.Ф. Погорілка, М.О. Пухтинського, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, В.М. Шаповала та інших дослідників.

Правові відносини у сфері місцевого самоврядування у зарубіжній науці досліджували М.С. Бондар, В.І. Васильєв, І.В. Видрін, А.Р. Єрьомін, Ю.Д. Казанчев, Є.М. Ковешніков, М.О. Краснов, О.О. Кутафін, Л.О. Нудненко, М.В. Постовий, Ю.О. Тихомиров, В.І. Фадєєв, О.І. Черкасов, В.Є. Чиркін, К.С. Шугрина та ін.

Питання функцій держави за радянських часів досліджувалися у працях М.Г. Александрова, М.Й. Байтіна, Ф.М. Бурлацького, А.П. Глєбова, А.І. Денисова, Л.І. Загайнова, Л.І. Каска, Б.І. Кучера, Г.М. Манова, А.А. Нормантаса, І.М. Разнатовського, І.С. Самощенка, С.А. Сосни, В.Г. Тюленєва, Є.В. Фомицького, Р.О. Халфіної, М.В. Чорноголовкіна, В.М. Чхиквадзе та ін. Серед сучасних дослідників функцій держави варто назвати А.Є. Кадомцева, С.В. Калашнікова, М.А. Лапіну, М.М. Меркулова, Л.А. Морозову, В.Ф. Погорілка та інших учених.

Однак у дослідженнях згаданих науковців питання функцій держави у сфері місцевого самоврядування практично не порушувалося. Тому, зважаючи на відсутність відповідних досліджень у вітчизняній науці, вважаємо за необхідне розкрити основні конституційно-правові проблеми становлення і розвитку функції Української держави у сфері місцевого самоврядування, приділивши основну увагу питанням щодо сучасного розуміння функцій держави, місця і ролі функції держави у сфері місцевого самоврядування у системі функцій держави, механізму реалізації цих функції тощо.

Варто зазначити, що за останні роки в Україні захищено декілька дисертацій, що передбачають науковий аналіз статусу окремих суб’єктів правових відносин у сфері місцевого самоврядування, їх функцій і повноважень, зокрема праці О.В. Батанова, І.В. Дробуш, Ю.Ю. Бальція та інших учених, присвячені статусу територіальних громад, представницьких органів місцевого самоврядування, міських голів, асоціацій місцевих рад тощо. Однак ці праці не містять комплексного наукового аналізу функцій держави у сфері місцевого самоврядування, тому дане дисертаційне дослідження органічно доповнює їх, а наявність зазначених праць не позбавляє його актуальності.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний дисертантом напрям наукового дослідження належить до пріоритетних у галузі науки конституційного права. Дисертація виконана як складова загального плану науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної Ради України, зокрема програми „Стратегія розвитку законодавства України” (державний реєстраційний  номер 0103U007975).

Мета та основні завдання дослідження. Дана робота має на меті комплексно, з позицій системного підходу, дослідити та охарактеризувати зміст функцій держави у сфері місцевого самоврядування, визначити їх місце і значення в системі інших функцій держави, виявити основні проблеми їх становлення та окреслити тенденції й перспективи розвитку, а також розробити науково обґрунтовані рекомендації з удосконалення конституційного законодавства у сфері місцевого самоврядування.

Досягнення поставленої мети  обумовлює вирішення наступних завдань:

– вивчення, узагальнення й аналіз наявного теоретичного й емпіричного матеріалу із даної проблеми з урахуванням тенденцій розвитку українського суспільства і держави;

– переосмислення традиційного вчення про функції держави, вироблення загальнотеоретичного визначення функцій держави та їх класифікації з позиції конституційного права;

– визначення поняття функцій держави у сфері місцевого самоврядування і розкриття їх змісту в сучасний період;

– дослідження змістовного та еволюційного аспекту державної політики у сфері місцевого самоврядування, а також окреслення перспектив її розвитку;

– визначення місця і значення функцій держави у сфері місцевого самоврядування серед інших основних напрямків і видів діяльності держави шляхом висвітлення основних критеріїв класифікації функцій держави;

– дослідження конституційно-правового механізму здійснення функцій держави у сфері місцевого самоврядування;

– вивчення основних напрямів і видів діяльності органів державної влади в Україні у сфері місцевого самоврядування;

– аналіз сучасного законодавства України у сфері місцевого самоврядування з погляду його повноти, відповідності потребам реформування держави.

Об’єктом дослідження є система функцій держави на сучасному етапі розвитку України.

Предметом дослідження виступають функції держави у сфері місцевого самоврядування, а також конституційні основи регулювання муніципально-правових відносин в Україні.

Методи дослідження. В основу методології дослідження покладені загальнотеоретичні і спеціальні методи наукового пізнання, принципи і підходи щодо визначення поняття функцій держави у сфері місцевого самоврядування, їх сутності, змісту і форми, місця у системі функцій Української держави на сучасному етапі. Зокрема, метод діалектичної логіки використовувався для розкриття еволюції функцій держави у сфері місцевого самоврядування, механізму їх реалізації. Також він дозволив виявити сформовані закономірності і тенденції розвитку системи функцій Української держави. Соціологічний метод знайшов своє застосування під час аналізу внутрішніх і зовнішніх чинників і суспільних процесів, що зумовили виникнення, еволюцію і відносно самостійне конституційне оформлення функцій держави у сфері місцевого самоврядування в загальній системі її функцій, а також при аналізі сучасного стану їх здійснення в Україні. Формально-логічний метод залучався до роботи для визначення основних понять юридичних конструкцій, правових основ вирішення колізій законодавства України, що закріплює і розкриває конституційні положення щодо функцій держави у сфері місцевого самоврядування; системно-функціональний – для здійснення класифікації функцій Української держави, а також основних напрямів і видів її діяльності у сфері місцевого самоврядування, виявлення ознак функцій держави у сфері місцевого самоврядування, їх місця і ролі в системі функцій держави; порівняльно-правовий метод – при аналізі і співвідношенні функцій держави у сфері місцевого самоврядування з іншими функціями Української держави.

Методологічну основу, з огляду на багатоаспектність предмета дослідження, становлять такі методи, як аналіз і синтез, узагальнення, моделювання тощо. Так, використання методів аналізу і синтезу дало можливість дослідити не тільки систему функцій Української держави, основні напрями і види її діяльності у сфері місцевого самоврядування, а й виявити спільні і відмінні риси окремих функцій держави, визначити “точки дотику” між ними. Завдяки методам моделювання і прогнозування в дослідженні здійснювався пошук оптимальної моделі конституційно-правового механізму реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування. Використання методу тлумачення норм дало змогу з’ясувати сутність і розкрити зміст правових норм, що регулюють суспільні відносини, пов’язані з реалізацією функцій держави у сфері місцевого самоврядування, а статистичний метод допоміг провести аналіз закономірностей здійснення функцій держави у сфері місцевого самоврядування на сучасному етапі.

Застосування цих та інших методів наукового пізнання гарантувало об’єктивність і достовірність дослідження конституційних основ функцій держави у сфері місцевого самоврядування, розкриття поставлених цілей і завдань.

Наукова новизна дисертації визначається як вибором теми, так і підходом до її дослідження з урахуванням ступеня розробки окремих аспектів. Запропонована робота є першим в Україні дослідженням монографічного характеру, присвяченим аналізу конституційно-правових основ функцій держави у сфері місцевого самоврядування.

З огляду на це наукова новизна одержаних дисертантом результатів полягає у тому, що в даній роботі :

зроблено висновок про те, що перманентне зростання обсягів і можливостей державного впливу на місцеве самоврядування та розвиток регіонів у сучасній Україні, дає змогу у системі внутрішніх функцій держави, поряд із об’єктними (політичними, економічними, соціальними та ін.), владними (правотворчими), управлінськими, правоохоронними, інформаційними тощо, виділяти її напрями і види діяльності у сфері місцевого самоврядування та кваліфікувати їх як відносно самостійні функції – функції у сфері місцевого самоврядування;

сформульовано визначення поняття функцій держави у сфері місцевого самоврядування як основних, однорідних, постійних напрямів і видів (сторін) діяльності держави у сфері місцевого і регіонального розвитку та суміжних із нею сферах (політичній, економічній, соціальній, культурній та інших), зумовлених об’єктивними потребами формування в Україні демократичної, соціально-правової державності та громадянського суспільства, з точки зору її (держави) внутрішніх і зовнішніх завдань, у яких виражаються і конкретизуються її сутність і призначення;

зроблено висновок що функції держави у сфері місцевого самоврядування реалізуються в наступних основних формах: здійснення державно-правового регулювання; проведення державної політики у сфері місцевого самоврядування; здійснення державної підтримки місцевого самоврядування; встановлення державного захисту і гарантій місцевого самоврядування; здійснення державного контролю і нагляду за дотриманням законності в діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування; встановлення юридичної відповідальності органів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування тощо;

доведено, що труднощі становлення місцевого самоврядування в Україні на перших етапах об’єктивно віддзеркалюються на функціях держави у цій сфері, так само як і діяльність держави у сфері місцевого самоврядування суттєво впливає на ці процеси. У процесі досягнення стану реальності місцевого самоврядування та дієздатності територіальних громад, ефективності їх діяльності, функціональні впливи держави у цій сфері за певними напрямами згортатимуться (наприклад, сфера надання соціальних послуг, фінансування певних програм), або набуватимуть інших форм і змісту (наприклад, перехід від тотальної адміністративної опіки до контролю за дотриманням законності у місцевому самоврядуванні);

доведено, що з метою виведення місцевого самоврядування в Україні з існуючої системної кризи, державна політика у сфері місцевого самоврядування має набути комплексного характеру, охопивши всі сфери й напрями людської життєдіяльності (політичні, економічні, соціальні, екологічні, інформаційні та інші); спрямовуючись на подолання кризи, вона повинна ґрунтуватися на принципах та закономірностях системної трансформації суспільства, бути чітко визначена за пріоритетами, що мають дедалі більше розкривати саме соціальний характер усієї державної політики;

визначено, що загальною тенденцією розвитку функцій держави у сфері місцевого самоврядування за сучасних умов має стати всебічна модернізація усього державного механізму, розгортання муніципальної реформи в усіх напрямах: політичному, економічному, соціальному, інформаційному та інших, а також підвищення ролі людського фактору в управлінні державними і місцевими справами тощо.

Крім того у дисертації дістали подальшого розвитку:

положення про те, що зміст функцій держави у сфері місцевого самоврядування значною мірою детермінований державною політикою у сфері місцевого самоврядування, яку слід розуміти як відносно стабільну, системну, організовану й цілеспрямовану дію (бездіяльність) державних інституцій у галузі місцевого і регіонального розвитку, яка містить не окремі, абстрактні, а конкретні рішення щодо вирішення відповідних проблем або сукупності проблем і є відповіддю на суспільно-політичні вимоги, має „віддзеркалювати” всебічні інтереси у системі координат „людина” – „територіальна громада” – „суспільство” – „держава”;

висновок, що галуззю національного права, яка регулює суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування та значною мірою „обслуговує” функцію держави у сфері місцевого самоврядування є муніципальне право, в основі якого знаходяться об’єктивні політичні, соціально-економічні, духовні, психологічні та інші передумови і закономірності виникнення, становлення, розвитку й функціонування місцевого самоврядування та інші чинники, пов’язані насамперед із наявністю самостійного для законодавства у сфері місцевого самоврядування предмета правового регулювання як особливої сфери суспільних відносин, які виникають на базі тієї системи самоорганізації людей, що визнається та функціонує за місцем їх проживання;

визначення поняття механізму реалізації функцій держави та запропоновано розглядати конституційно-правовий механізм реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування як комплексне системне утворення, що характеризується єдністю організаційних (інституціональних), нормативно-регулятивних, матеріально-технічних, бюджетно-фінансових, ідеологічних і соціально-культурних способів і засобів матеріалізації публічної політичної державної влади і політики держави у сфері місцевого самоврядування, що зумовлює її демократичний і правовий характер, соціально-орієнтовану визначеність і предметність;

узагальнення, що еволюція і сучасний стан функцій держави у сфері місцевого самоврядування залежить від зрілості громадянського суспільства, розмаїтості стійких груп інтересів, інтенсивності розвитку місцевого самоврядування та ринкових відносин. Чим різноманітнішими стають інтереси і потреби населення, тим більше ускладнюються і диференціюються функції держави у сфері місцевого самоврядування, більш складною повинна бути і конфігурація конституційно-правового механізму здійснення її функцій у сфері місцевого самоврядування.

Окрім того, основні результати дисертаційного дослідження дали змогу автору внести пропозицію щодо необхідності розробки Національної стратегії розвитку місцевого самоврядування в Україні, схвалення її на рівні закону та на її засадах проведення кардинального реформування місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки дисертації можуть бути використані у подальших дослідженнях загальнотеоретичних питань та конституційно-правових проблем функціонування Української держави, конституційного устрою та організації державної влади, становлення громадянського суспільства і місцевого самоврядування в Україні. Праця містить ряд принципово нових підходів та рішень, які ґрунтуються на розгорнутій аргументації та є кроком уперед, порівняно з поглядами, які існують у науковій літературі з даної проблематики.

Результати дисертаційного дослідження можуть бути методологічними, теоретичними посиланнями для галузевих досліджень у юридичній науці. Основні положення і висновки дисертації можуть використовуватися у науково-дослідній роботі при аналізі актуальних проблем функціонування держави; при підготовці лекцій, підручників, навчальних посібників та іншої навчально-методичної літератури із деяких розділів теорії держави і права, конституційного права, політології, адміністративного і муніципального права, державного будівництва і місцевого самоврядування; у практичній діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування.

Практичне значення роботи також полягає також у тому, що вона сприяє удосконаленню конституційно-правового механізму регулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування і вирішенню питань щодо оптимізації державної муніципальної і регіональної політики. Проведене дослідження дало можливість внести ряд пропозицій щодо удосконалення законодавства України про місцеве самоврядування.

Особистий внесок здобувача. Сформульовані в дисертаційній роботі положення і наукові результати обґрунтовані на базі особистих досліджень автора. Опубліковані за результатами дослідження матеріали підготовлені дисертантом самостійно.

Апробація результатів дисертації. Висновки і положення дисертації обговорювалися на засіданнях відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України. Результати дослідження оприлюднені у доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, „круглих столах”: “Місцеве самоврядування в контексті конституційних та демократичних реформ в Україні” (14 квітня 2005 р., м. Київ); “Моделі реформування територіального устрою і місцевого самоврядування: реалістичні оцінки і прогнози” (8 червня 2005 р., м. Київ); “Актуальні питання децентралізації державного управління та розвитку місцевого самоврядування” (31 серпня 2005 р., м. Київ); “Реформування територіальної організації влади: національний та міжнародний досвід” (20-21 жовтня 2005 р., м. Київ).

Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи знайшли відображення у 3 наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях.

Структура дисертаційної роботи визначається її метою та завданнями. Робота складається із вступу, двох розділів, які об’єднують сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 235 сторінок, у тому числі основний текст роботи – 190 сторінок та список використаних джерел – 46 сторінок (всього – 363 найменування).