ВИКОНАВЧІ ОРГАНИ МІСЦЕВИХ РАД У КОНТЕКСТІ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В СИСТЕМІ УПРАВЛІННЯ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, сформульовано мету та завдання, визначено об’єкт, предмет, методи дослідження, відображені наукова новизна і практичне значення дослідження, апробація одержаних результатів, зазначено особистий внесок автора.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади функціонування виконавчих органів місцевих рад у системі управління на місцевому рівні” – визначено організаційно-правові засади функціонування виконавчих органів місцевих рад, розкрито історичний аспект становлення та функціонування виконавчих органів місцевих рад, розглянуто методи дослідження функціонування виконавчих органів місцевих рад.

У дисертаційній роботі проаналізовано та узагальнено погляди вчених стосовно особливостей реалізації державної влади в системі управління на місцевому рівні. Розглянуто, як здійснюється управління в системі органів місцевого самоврядування та на цій основі проаналізовано його реалізацію через виконавчі органи місцевих рад. Виокремлено основні принципи функціонування виконавчих органів місцевих рад, їх склад та повноваження. Окремо виділено діяльність виконавчого комітету, який займає центральне місце в системі виконавчих органів.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Відповідно до Конституції, виконавчі органи рад не є самостійними утвореннями, бо вони очолюються міським головою, підзвітні відповідним радам і виступають їхніми складовими.

Виконавчі органи місцевих рад реалізують свої функції на місцевому рівні і є одним із інструментів реалізації місцевого самоврядування в Україні. Оскільки територіальна громада не в змозі здійснювати більшість функцій з управління місцевими справами безпосередньо, вони виконуються представницьким органом – радою, яка є єдиним органом, що представляє територіальну громаду та може виступати від її імені.

У дисертації досліджено процес формування виконавчих органів місцевих рад в історичному аспекті як за кордоном, так і в Україні. Необхідно підкреслити, що поняття виконавчого органу місцевих рад з'явилося у теорії державного управління відносно нещодавно – близько двісті років тому. Українській громаді було притаманне місцеве самоврядування із особливостями, які вирізняли від інших національних систем управління.

Спочатку окремих органів влади українська громада не мала, так як всі нагальні справи вирішувала спільно. Проте вже в середньовіччі міста, які мали Магдебурзьке право, мали управління із органами влади, схожими до сучасних виконавчих органів місцевих рад (виборні бурмістри і райці). І лише в ХХ столітті з проголошенням створення СРСР в Українській РСР були сформовані ради та їх виконкоми як виконавчі органи, проте вони залишалися ланками централізованого апарату управління і не могли виконувати функції місцевого самоврядування. Фактичне відродження місцевого самоврядування в Україні та формування виконавчих органів місцевих рад почалося у березні 1990р. після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів.

У другому розділі – “Аналіз діяльності виконавчих органів місцевих рад у системі управління на місцевому рівні” – проведено оцінку сучасного стану роботи виконавчих органів Львівської міської ради, з’ясовано особливості здійснення повноважень виконавчих органів, обґрунтовано нормативно-правове забезпечення діяльності виконавчих органів місцевих рад.

Загальну структуру Львівської міської ради представляють виконавчі органи, підпорядковані безпосередньо керуючому справами виконкому, а також департаменти та підпорядковані їм управління. Зокрема, до складу виконавчих органів Львівської міської ради входять такі департаменти: економічної політики, фінансової політики, гуманітарної політики, містобудування, житлового господарства та інфраструктури, „Євро–2012” та „Адміністрація міського голови”.

У процесі аналізу структури Львівської міської ради виявлено особливості її формування порівняно із типовими штатами апаратів місцевих рад. Зокрема, до складу виконавчих органів Львівської ради входять такі структурні підрозділи, як департаменти, які мають у сфері свого відання питання, ширші за повноваження окремих відділів. Також потрібно виділити такий специфічний департамент, який покликаний відповідати за підготовку міста до Євро-2012, що характеризує його як нетиповий для структури виконавчих органів та характерний за своїми функціями. Доцільно зауважити і формування окремого департаменту під назвою „Адміністрація міського голови”, який покликаний забезпечувати належне виконання міським головою своїх повноважень. Доводиться що, для виконання патронатних завдань достатньо окремого відділу чи управління, а перевантажувати структуру виконавчих органів міської ради зайвим департаментом не раціонально.

Також спостерігається широка розгалуженість виконавчих органів Львівської міської ради аж до найнижчого рівня, що не завжди є свідченням їх ефективної роботи. Так, до складу різних департаментів належать управління, функції та повноваження яких подібні або в деяких випадках дублюються. Це свідчить про те, що у структурі виконавчих органів Львівської міської ради необхідно провести реорганізацію та скоротити обсяги повноважень тих структурних підрозділів, які дублюють у своїй діяльності одні одних. Це стане приводом до реалізації більш ефективної діяльності Львівської міської ради, дозволить зменшити затрати робочого часу працівників на виконання покладених на них завдань та допоможе зекономити кошти місцевого бюджету.

Потрібно зазначити, що повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад поділяються на власні (самоврядні) і делеговані. Власні повноваження становлять основну частину компетенції виконавчих органів Львівської міської ради. Вони не можуть переглядатися в адміністративному порядку і обмежуватися державою, крім випадків, передбачених законодавством. У межах власних повноважень виконавчі органи повинні мати повну свободу дій для здійснення власних ініціатив із будь-якого питання, яке не виключене з їхньої компетенції і не віднесено до компетенції іншого органу. Власні повноваження забезпечуються власними ресурсами, а відповідальність за їх здійснення, згідно із чинним законодавством настає всередині системи або встановлюється в судовому порядку.

Основою ідеї делегування повноважень є сприяння розвитку місцевої ініціативи, підвищення ефективності й оперативності управління, оскільки воно дозволяє більшою мірою враховувати місцеві можливості і особливості, аніж при здійсненні аналогічних повноважень державними органами, та уникати створення численних державних відомств на місцевому рівні. Здійснення делегованих повноважень виконавчими органами фінансується державою в повному об’ємі шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків, а також шляхом передачі органам місцевого самоврядування відповідних об’єктів державної власності.

На основі аналізу повноважень виконавчих органів Львівської міської ради можна зробити висновок, що для того, щоб виконавчі органи повною мірою виконували належні їм функції, їх повноваження повинні бути повними та виключними. А на сьогодні, спостерігається дублювання повноважень виконавчих органів з повноваженнями місцевих державних адміністрацій, які можна пояснити і недостатньо продуманою організаційною роботою цих органів, і недосконалістю нормативно-правової бази. Тому з метою уникнення ситуації, що склалася, потрібно провести розмежування повноважень між виконавчими органами ради та представниками органів виконавчої влади.

Правове забезпечення діяльності виконавчих органів реалізовується ними шляхом видання посадовими особами, які здійснюють виконавчі функції, правових актів із питань, віднесених до їх повноважень. Необхідно зауважити, що рішення, котрі приймає Львівська міська рада називаються ухвалами – Львівська міська рада одна із перших в Україні почала називати свої рішення ухвалами. Ухвали, прийняті Львівською міською радою, стосуються житлово-комунальних проблем, проблем користування земельними ділянками міста, прийняття міського бюджету тощо. З метою упорядкування прийнятих нормативно-правових актів у Львівській міській ради започатковано реєстрацію проектів ухвал та електронний документообіг проектів ухвал. На офіційному сайті Львівської міської ради оприлюднюють порядок денний пленарних засідань міської ради та попередньо розміщують електронні версії проектів ухвал, які виносять на розгляд ради.

Підкреслено, що, не враховуючи базового Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, на сьогодні понад двісті законодавчих актів на державному рівні регулюють питання повноважень виконавчих органів. Також необхідно виділити правові акти, прийняті самими виконавчими органами і покликані врегульовувати діяльність конкретної місцевої ради. Тому з метою усунення колізій у законодавстві та дотримання законності і правопорядку повинна бути передбачена юридична відповідальність за виконання норм актів виконавчих органів влади, які би суперечили законодавству України. У положеннях про виконавчі органи міських територіальних громад було б доцільно ввести спеціальний розділ, у якому б визначався порядок їхнього утворення та здійснення діяльності, вказувалися шляхи й засоби виконання прийнятих ними рішень, регулювання питань щодо персональної відповідальності керівників і працівників цих органів, а також визначалися шляхи їхньої взаємодії з громадами для досягнення суті місцевого управління.

У третьому розділі – “Напрями вдосконалення функціонування виконавчих органів місцевих рад у системі управління на місцевому рівні” – розроблені пропозиції щодо вдосконалення реалізації повноважень виконавчих органів місцевих рад, визначено основні напрями покращення кадрового забезпечення виконавчих органів місцевих рад, а також обґрунтовано перспективи підвищення якості надання муніципальних послуг шляхом інституціоналізації функції маркетингу у міській раді.

Актуальним і важливим є питанням розподілу повноважень між місцевою радою та її виконавчими органами. Визначено що, такий розподіл повинен відбуватися з дотриманням двох умов: по-перше, він має забезпечити пріоритетну роль місцевої ради, оскільки таке становище зумовлено її функціями; по-друге, регламентація повноважень місцевої ради повинна створювати максимально ефективну систему взаємодії всіх складових місцевої ради.

Також з метою розширення повноважень місцевої ради стосовно встановлення повноважень її виконавчих органів потрібно розглянути можливість внесення змін до існуючого законодавства або прийняття нового Закону України “Про місцеві ради”. У першій ситуації законодавець може лише встановити норму про можливість розподілу місцевою радою повноважень не лише між її виконавчими органами, але й між нею та виконавчими органами. У другій – прийняття нового Закону “Про місцеві ради” дасть можливість закріпити компетенцію лише місцевої ради у визначенні повноважень її виконавчих органів.

Водночас потрібно звернути увагу і на той факт, що значний обсяг робіт щодо управління на місцях на сьогодні дублюється і здійснюється як органами місцевого самоврядування (виконавчими органами місцевих рад), так і органами виконавчої влади (місцевими державними адміністраціями). Тому в розподілі повноважень між виконавчими органами місцевих рад та місцевими державними адміністраціями першочерговим завданням також має бути усунення протиріч на законодавчому рівні. Потрібно в законодавчому порядку вирішити питання щодо судових спорів між органами місцевого самоврядування та місцевими адміністраціями. Важливим моментом має бути і такий позасудовий розгляд компетенційних спорів між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, як укладення адміністративних договорів у вирішенні питань делегування повноважень.

У системі органів місцевого самоврядування, зокрема, у виконавчих органах місцевих рад на даний час склалася кадрова ситуація, на яку негативно впливають слабка професійна підготовка та низькі методичні і соціально-психологічні компетенції значної частини посадових осіб виконавчих органів місцевих рад. Тому одним з ключових завдань із формування кадрового потенціалу виконавчих органах місцевих рад на сьогодні є розвиток та збереження кадрового ядра, яке складається з професіоналів, здатних успішно діяти за умов викликів ХХІ ст.

Доцільно також зазначити, що одним із головних завдань, яке необхідно вирішити, є забезпечення об’єктивності в підборі кадрів. Потрібно на законодавчому рівні передбачити, що заміщення вакантних місць на посади у виконавчих органах місцевих рад здійснюється винятково за результатами конкурсу, а також встановити певні норми для гарантування демократичності, прозорості процесу, зокрема, визначити загальні кваліфікаційні вимоги до бажаючих обійняти певну посаду, чітко врегулювати порядок проведення конкурсу, починаючи з оголошення про вакансію й закінчуючи відбором персоналу за його результатами.

Доведено необхідність розробки нормативного документу під назвою „Дисциплінарний Кодекс посадових осіб органів місцевого самоврядування”. Головними складовими документу мають стати такі пункти:

-         визначення поняття дисциплінарного проступку до посадових осіб органів місцевого самоврядування, заходів дисциплінарного впливу (з урахуванням становища посадової особи у системі місцевої ради та необхідності не лише карального впливу, а й виховного та стимулюючого);

-         поділ суб’єктів відповідальності залежно від скоюваного проступку;

-         принципи оцінки дисциплінарного проступку;

-         порядок оскарження стягнення.

Щодо регіонального рівня, то прийняття окремою територіальною громадою нормативно-правових актів, які би визначали порядок та принципи відповідальності посадових осіб із урахуванням місцевих особливостей, доцільно розглядати як локальні рішення чи рішення місцевих голів. У такому разі особливо важливо розробити підхід щодо застосування дисциплінарної відповідальності радою на сесії, адже тільки завдяки його існуванню можна буде застосовувати подібну відповідальність.

Передумовою підвищення ефективності управління є впровадження стратегічного управління людськими ресурсами виконавчих органів місцевих рад. Важливим є запровадження стратегічного підходу до здійснення таких кадрових функцій, як: планування людських ресурсів; добір персоналу шляхом впровадження сучасних технологій рекрутінгу та розвитку людських ресурсів на засадах компетенцій; соціально-психологічна та професійна адаптація;оцінка персоналу; управління системою мотивації та винагороди персоналу.

З цією метою необхідно законодавчо визначити чіткі вимоги до професійної підготовки претендентів на посади у міській раді; доповнити положення про конкурсний відбір рейтинговими таблицями експертних оцінок претендентів на відповідні посади, запровадити програму професійно-орієнтаційної роботи з метою виявлення талановитої, перспективної молоді, перебудувати роботу з формування та навчання кадрового резерву.

Доцільно зауважити, що органи місцевого самоврядування, зокрема, виконавчі органи місцевих рад, задовольняють потреби суспільства шляхом надання його суб’єктам певних муніципальних послуг, які є тим корисним продуктом, який спрямований на забезпечення умов для реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи органами місцевого самоврядування, зокрема виконавчими органами.

Розглядаючи досліджувану проблему у контексті інституціоналізації демократичного самоврядування та розвитку громадянського суспільства в Україні, за результатами структурно-функціонального аналізу аспектів діяльності виконавчих комітетів органів місцевого самоврядування розроблено пропозиції щодо інституціоналізації функції маркетингу в управлінні діяльністю міської ради. Доводиться, що необхідна розробка комплексної маркетингової стратегії та структурне забезпечення реалізації стратегії і відповідних політик в управлінні міською радою. Це б дало змогу і здійснювати управління брендуванням міста із урахуванням думки мешканців міста. Деякі кроки міського керівництва дають підставу стверджувати, що багато аспектів маркетингу в управлінні містом не розглядалось як елементи комплексної стратегії. Тому складно говорити про системність у маркетинговій діяльності, яка функціонально має забезпечувати реалізацію однієї з пріоритетних стратегій – розвитком туризму у місті.

Відзначається що, без інституціоналізації маркетингового підходу виконавчі органи міської ради не зможуть досягнути ефективності у своїй діяльності у сучасних умовах.

Інституціоналізація маркетингового підходу передбачає закріплення її як функції у нормах і правилах організації, що ґрунтується на створенні структурного підрозділу з відповідним положенням в організаційній ієрархії, місці в ролевих структурах.

У контексті надання якісних послуг населенню ключовим принципом маркетингу для органів місцевого самоврядування, зокрема для виконавчих органів місцевих рад, повинна бути орієнтованість на споживача. Для вирішення проблемної ситуації необхідний інноваційний підхід, який відповідав би викликам часу та зміг поєднати не тільки різні складники соціально-економічного життя громади, а й інтереси зовнішніх, відносно муніципального утворення, суб’єктів із метою отримання вигід громадою. Таким інноваційним інструментарієм може бути процес інституціоналізації, що здійснюється з різним ступенем інтенсивності зміни структури, складу функцій, меж втручання інститутів влади у сфери життєдіяльності суспільства, а саме використання муніципального маркетингу в діяльності органів муніципального управління.

Вважаємо, що у структурі виконавчих органів міської ради повинен функціонувати постійно діючий структурний підрозділ, який би орієнтувався на споживача муніципальних послуг, тобто на місцеву громаду, провадив маркетингову політику щодо визначення її потреб та розробляв пропозиції щодо їх задоволення. Маркетинговий підрозділ у складі виконавчих органів місцевих рад можна визначити як орган, до складу якого належать кадрові працівники – спеціалісти, які займаються розробкою і реалізацією управлінських рішень щодо окремих напрямів маркетингової діяльності на певній території. Беручи до уваги територію, яка належить до відання Львівської міської ради, можна визначити її як таку, яка потребує створення зазначеного підрозділу у структурі виконавчих органів ради. Туристично-рекреаційний напрям діяльності потребує додаткових досліджень та розробки пропозицій щодо розвитку цього сегменту економіки.