ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ МІГРАЦІЙНИМИ ПРОЦЕСАМИ В УКРАЇНІ :

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

У вступі обгрунтовано актуальність теми, розкрито сутність наукового завдання, що досліджується, соформульовано мету, основні завдання, об’єкт і предмет дослідження, визначено наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача, апробація результатів дослідження.

У першому розділі “Теоретичні засади дослідження державної міграційної політики України” проаналізовано літературу за темою дисертаційного дослідження, визначено ступінь дослідження проблеми, розглянуто основні концептуальні підходи до визначення понять державного управління міграційними процесами, проаналізовано передумови, причини, основні напрями міграції в історико-політичній ретроспективі.

Питання міграційної політики перебувають в центрі уваги дослідників різних галузей знань, в яких ця проблематика набуває видозмін, обумовлених галузевою специфікою предмета дослідження. Однак дослідження зазначеної проблематики в галузі державного управління є недостатніми. Більшість науковців сьогодні схиляються до визначення міграції як переселення, переміщення фізичних осіб і як складного соціального феномену, що має об’єктивні передумови та носить закономірний характер. Міграція фізичних осіб у більш широкому контексті, крім переселення, охоплює всі види переміщень у просторі – сезонні, епізодичні, маятникові. Вони являють собою переміщення через кордони тих чи інших держав, пересування по території держави будь-якої тривалості, регулярності й спрямованості зі зміною місця проживання або без такої зміни.

У вітчизняній науці проблема міграції розпочала розроблятись, в основному, після відновлення незалежності України у 1991р. Однак, міграційні процеси в історичному аспекті вивчались науковцями раніше, проте це були поодинокі дослідження з достатньо вузької проблематики.

Дослідженню української еміграції кінця ХІХ – початку ХХ ст., міжвоєнного періоду, присвячені дослідження Л. Ясінчука, П. Карманського, І. Івашка, С. Наріжного, М. Шавлевського. У них здійснено екскурс в історію української політичної еміграції, охарактеризувано її основні напрями.

Після Другої світової війни вивчення еміграції розширилося як за проблематикою, так і за кількістю дослідників. Українська радянська історіографія розглядала еміграційні рухи, зокрема, з Західної України, як вияв класової боротьби селянських і робітничих мас. З таких позицій впродовж 1945 – 1990 рр. написані дослідження В. Євтуха, Ю. Макара, О. Сича, М. Берзіної, О. Сороко-Цюпи, А. Мілейховського, С. Філіппова. Попри догматизм ідеологічних оцінок, ці вчені збагатили українську науку значним фактичним матеріалом з історії еміграції, заклавши таким чином основу для майбутніх досліджень.

Після відновлення незалежності України значно зріс інтерес до вивчення історії української еміграції, в т.ч. міжвоєнного двадцятиліття. Про еміграцію українців до США, Канади, країн Південної Америки знаходимо інформацію у наукових працях Ю. Сливки, С. Макарчука, Я. Малика, Ю. Макара, І. Біласа, С. Качараби, О. Солов’я, В. Трощинського. Депортаціям українців присвячені дослідження В. Кіцака.

В останні роки з’явилось чимало публікацій, у яких досліджуються окремі аспекти міграційної політики України: законодавча практика, що стосується виконання екстрадиції в Україні (А. Мацко); проблема біженців в світі та Україні (О. Малиновська); становлення міграційної правової політики (О. Піскун); вплив інституту громадянства на процеси повернення і облаштування раніше депортованих народів Криму (І. Прибиткова); регулювання нелегальної міграції в зарубіжних країнах (В. Новік); проблема свободи пересування (Я. Тищик).

Різноманітні аспекти міграційної політики Української держави проаналізовано у дослідженнях В. Береговського, С. Біляцького, О. Варецької, О. Вишневської, О. Леонтенка, Т. Драгунова, І. Дяченка, С. Книша, О. Кучинської, Л. Рути тощо.

Таким чином, проблема міграційної політики України, державного регулювання міграційними процесами є малодослідженими. У вітчизняній науці кількісно переважають дослідження міграційних процесів в історичному та правовому аспектах. Тільки окремі напрями державної міграційної політики: боротьба з нелегальною міграцією, питання імміграції, трудової міграції епізодично представлено у наукових статтях українських дослідників.

У процесі формування міграційного законодавства в Україні умовно можна виділити чотири етапи: 1) від дня прийняття Декларації про державний суверенітет України до проголошення її незалежності; 2) від дня проголошення незалежності України до грудня 1993 р. (початок періоду прийняття основоположних міграційних законів); 3) від грудня 1993 р. до прийняття Конституції України; 4) від дня прийняття Конституції України по теперішній час.

Переломним у формуванні міграційного законодавства став період від грудня 1993 р. до червня 1996 р. Саме в цей час було прийнято основоположні міграційні закони “Про біженців” (24.12.1993 р.), “Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України” (21.01.1994 р.) та “Про правовий статус іноземців” (04.02.1994 р.). Важливе значення для розвитку міграційного законодавства України має прийняття Верховною Радою України 28 червня 1996 р. Конституції України, яка закріпила на конституційному рівні основні положення міграційної політики України. У 2001 р. прийнято нову редакцію законів України “Про громадянство України”; “Про біженців”; “Про імміграцію”; “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо боротьби з нелегальною міграцією”. В наступні роки побачили світ нормативно-правові акти, основне вістя яких спрямовано на боротьбу із злочинністю, вдосконалення механізмів функціонування інституцій міграційної служби, проте політична нестабільність, протисотяння між різними гілками влади відбилося на впроваджені міграційного законодавства.

Упродовж 1991 – 2010 рр. здійснено практичні кроки, що, в основному, дозволили завершити формування міграційного законодавства України: заповнено прогалини у законодавчій базі, удосконалено чинні міграційні законодавчі акти, приведено їх у відповідність із Конституцією України. Однак, у формуванні законодавчої бази унормування міграційних процесів існує чимало проблем – на законодавчому рівні не врегульовано питання імміграції, надання притулку, забезпечення прав осіб, які належать до депортованих народів; законодавчі нормативні акти в сфері міграції розрізнені і не кодифіковані; загальновизнані принципи і норми міжнародного права не впроваджено у національне міграційне законодавство.

Вітчизняні дослідники історії міграційних процесів виділяють три етапи переселенського руху: перший – з останньої чверті XIX ст. до початку Першої світової війни; другий – період між двома світовими війнами; третій – період після Другої світової війни. Державне управління міграційними процесами на українських землях наприкінці ХІХ ст. (1990 рр.) здійснювалося відповідно до державних інтересів Австро-Угорщини, Росії, Польщі, Чехословаччини, Румунії та СРСР.

Отже, розглядаючи мігарційну політику української держави, варто констатувати завершеність процесу формування міграційного законодавства, яке покликане заповнити існуючі правові прогалини законодавчої бази, за умови врегулювання окремих проблем (імміграції, надання притулку, забезпечення прав осіб, які належать до депортованих народів тощо). Незважаючи на те, що проблеми міграційної політики України, державного регулювання міграційними процесами є малодослідженими, в останні роки спостерігаємо значний інтерес науковців до цієї тематики.

У другому розділі “Основні напрями формування сучасної державної міграційної політики” розглянуто соціально-економічні та політичні фактори впливу на міграційні процеси в сучасній Україні, проаналізовано іміграційну та трудову міграційну політику держави, заходи протидії незаконній міграції.

У роботі доведено, що міграційні потоки, які спостерігалися в Україні з 1991 р. умовно можна поділити на дві групи. До першої з них належать ті, що мають своє коріння в радянському минулому. До другої групи можна зарахувати ті міграційні потоки, які несуть ознаки включення України до світових міграційних процесів і виникли внаслідок демократизації та лібералізації режиму кордонів, більшої відкритості України до світу. Це імміграція в Україну, транзитна міграція через її територію численних іноземців, еміграція громадян України до країн “далекого зарубіжжя”.

Розвиток обох груп міграційних потоків відбувався під впливом політичних та економічних факторів. Розпад СРСР, утворення незалежної Української держави, міжетнічна напруженість та військові конфлікти в деяких пострадянських державах, а також глибока економічна криза, падіння рівня життя людей були визначальними для інтенсивності міграційних пересувань, складу та напрямків міграційних потоків.

Збереження в Україні стабільної політичної ситуації, міжетнічної злагоди дозволили уникнути катастрофічних наслідків масових міграцій. Розвиток міграційних процесів в Україні на початку XXI ст. відбувався за тими самими напрямками, що і в 1990-х рр. Масштаби зовнішньої міграції між Україною та зарубіжними державами продовжували поступово зменшуватися. Можемо констатувати, що репатріація українців в Україну, у зв’язку з утворенням незалежної Української держави стала основною рисою міграційних процесів, триває до сьогодні, хоч і з меншою інтенсивністю.

Тенденції еміграції з України до держав, за винятком колишніх радянських республік, на початку ХХІ ст. також не змінилися. Основною країною еміграції залишається Ізраїль. Як і раніше, на другому місці серед країн призначення емігрантів – США, на третьому – Німеччина. Виявлено, що трудова імміграція іноземців в Україну не чисельна. Серед іноземних громадян, які в’їжджають в Україну, значну групу становлять ті, що прибувають в державу з метою навчання.

Системи державного управління у сфері регулювання міграційних процесів на державному рівні полягає у необхідності створення державної міграційної служби шляхом проведення об’єднання та реорганізації відповідних підрозділів у МВС, МЗС, Міністерстві юстиції. Також актуальними залишаються наступні напрями діяльності: реалізація базових положень Концепції національної міграційної політики України; приведення законодавчої бази та адміністративних можливостей у відповідність до міжнародних стандартів та сучасних потреб у сфері регулювання міграційних процесів; введення в дію єдиної електронної інформаційної системи з обліку міграційних потоків; розробка процедури проведення заходів щодо амністії нелегальних мігрантів для їх легалізації; оперативне відслідковування міграційних потоків; корегування державної етнонаціональної політики у зв’язку з ускладненням етнічної структури населення.

Відзначено, що формування імміграційної політики Української держави розпочалось із проголошення “Декларації про державний суверенітет України”. Водночас, Конституція України 1996 р. гарантувала кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, забезпечення свободи пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України.

Виключним правом кожної держави є прийняття рішення щодо допуску іноземців на її територію. Порядок в’їзду іноземців на територію України регламентований Законом України “Про правовий статус іноземців”, “Правилами в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України та транзитного проїзду через її територію”. У 1999 р. Кабінетом Міністрів України була суттєво оновлена нормативно-правова база щодо питань в’їзду, перебування і працевлаштування іноземців на території України.

Центральним органом, що забезпечує правове регулювання імміграції в Україні, є Кабінет Міністрів. Він визначає порядок формування квоти імміграції і встановлює квоту імміграції на кожний календарний рік; порядок проведення за заявами на надання дозволів на імміграцію і поданнями про скасування дозволу на імміграцію та виконання прийнятих рішень; затверджує зразок посвідки на постійне проживання, правила та порядок її оформлення та видачі. Встановлення квоти імміграції відбувається у визначеному урядом порядку по таких категоріях іммігрантів: 1) діячі науки та культури, імміграція яких відповідає інтересам України; 2) висококваліфіковані спеціалісти і робітники, гостра потреба в яких є відчутною для економіки України; 3) особи, які здійснили іноземну інвестицію в економіку України іноземною конвертованою валютою на суму не менше 100 (ста) тисяч доларів США, зареєстровану у порядку визначеному Кабінетом Міністрів України; 4) особи, які є повнорідними братом чи сестрою, дідом чи бабою, онуком чи онукою громадян України; 5) особи, які раніше перебували у громадянстві України. Поряд із цим визначено чотири категорії осіб, яким надається дозвіл на імміграцію поза квотою: а) одному з подружжя, якщо, другий з подружжя, з яким він перебуває у шлюбі понад два роки, є громадянином України, або дітям і батькам громадян України; б) особам, які є опікунами чи піклувальниками громадян України, або перебувають під опікою чи піклуванням громадян України; в) особам, які мають право на набуття громадянства України за територіальним походженням; г) особам, імміграція яких становить державний інтерес для України.

Відзначено, що попри певні здобутки у регулюванні імміграції наявні суттєві недоліки. Імміграційна політика має, здебільшого, обмежуюче і охоронне спрямування. Це пов’язано із стереотипами пострадянського мислення апарату управління, коли всі проблеми можуть вирішити командно-адміністративними методами. Невирішеними залишаються проблеми репатріації осіб. Пріоритетним напрямом державної іміграційної політики останніх років повинно стати налагодження міжетнічних взаємин. Вихід із ситуації вбачався в ухваленні Закону України “Про Концепцію державної міграційної політики” (2008 р.).

Отже, за роки незалежності Українська держава створила оптимальні умови для переїзду, оформлення посвідок на проживання, отримання дозволів на працевлаштування та підприємницьку діяльність, що дало змогу успішно вирішити проблеми інтеграції іммігрантів в українське суспільство, сприяло їх повноцінній зайнятості.

Доведено, що однією з актуальних проблем незалежної Української держави стала проблема нелегальної міграції. Нелегальна міграція негативно впливає на соціально-економічні, правові, кримінальні процеси в Україні, загалом на її національну безпеку. Найпоширенішими залишаються такі нелегальні шляхи потрапляння на територію України: а) туристи; б) студенти; в) „човникові” або „маятникові” мігранти; г) економічні мігранти.

Особливе занепокоєння викликає прагнення організованих злочинних угрупувань взяти під контроль нелегальну міграцію. На сьогодні є підстави вважати, що в Україні активізується організована злочинність, яка спеціалізується, передусім, на створенні транснаціональної високоефективної системи керування нелегальними міграційними потоками.

Нелегальна міграція негативно впливає на соціально-економічні, правові, кримінальні процеси в Україні, а також на міждержавні відносини, що є важливим для України, яка прагне інтегруватись в Євроатлантичні структури. На сьогодні боротьба з нелегальною міграцією стала одним із пріоритетних завдань в діяльності органів внутрішніх справ і вимагає цілеспрямованої роботи та взаємодії у цьому напрямі всіх без винятку служб органів внутрішніх справ. Завдяки взаємодії Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України було підвищено відповідальність організаторів та осіб, що сприяють нелегальній міграції, порушників правил в’їзду та перебування в Україні, введено санкції проти перевізників. Завдяки спільній реалізації спеціальних державних програм, запобігання нелегальній міграції є під постійною скоординованою увагою прикордонників, правоохоронних органів, місцевої влади.

У дослідженні проаналізовано трудову міграційну політику. Із міжнародно-правових актів випливає, що трудівником-мігрантом є іноземець або особа без громадянства, яка отримала в установленому порядку дозвіл на проживання на території держави для виконання оплачуваної роботи. Інструментом реалізації мети, яка лежить в основі трудової міграції, є праця за відповідну грошову або натуральну винагороду. Національне законодавство України виокремлює трудівників-іммігрантів за формою працевлаштування та дає їх визначення, що мають спільні риси з міжнародно-правовим розумінням.

Істотний вплив на трудову міграцію з України справляє різниця в прибутках, які отримує громадянин України в порівняно з державою його потенційної трудової міграції. Цей висновок випливає з таких економічних показників, як валовий внутрішній продукт на душу населення та середній розмір заробітної плати у різних сферах народного господарства. Міграційні процеси у сфері праці та зайнятості мають негативні наслідки, одним з яких є втрата висококваліфікованої робочої сили, передусім наукових кадрів (така еміграція дістала назву “відплив умів”).

Іншим аспектом міжнародної трудової міграції є захист національного ринку праці України від трудових мігрантів з іноземних держав (трудівники-іммігранти), що характерно для більшості європейських держав. Захист національного ринку праці в Україні грунтується на принципі працевлаштування іноземців та осіб без громадянства, що має доповнюючий, а не замінюючий характер, тобто – іноземець, особа без громадянства можуть працювати в Україні тільки в тому випадку, якщо на це робоче місце немає кандидата серед українських громадян. Правовий статус трудівників-іммігрантів визначається Конституцією та законами України, міжнародними договорами України, іншими нормативно-правовими актами.

Визначено, що в Україні існує необхідна законодавча та нормативно-правова база для регулювання трудових міграційних процесів. Міжнародні договори з урядами Іспанії, Італії, Португалії – перший крок на шляху соціального захисту українських емігрантів за кордоном. Найгострішою міграційною проблемою сучасності стала трудова міграція громадян України за кордон, що створило загрозу суттєвих втрат трудового та інтелектуального потенціалу нації. Запобігти цьому явищу можна завдяки продуманій, зваженій соціально-економічній політиці, що приведе до підвищення соціальних стандартів, рівня патоспроможності громадян. Актуальним питанням залишається розробка та прийняття окремих законів України, зокрема “Про трудових мігрантів”, “Про соціальний захист працюючих мігрантів” тощо.

У третьому розділі “Шляхи вдосконалення системи державного управління міграційними процесами” визначено пріоритети державної міграційної політики, та роль державних інституцій в їх реалізації.

У розділі зазначається, що Україна не виробила чіткої Концепції міграційної політики, яка могла би бути орієнтиром комплексного вирішення міграційних проблем для всіх суб’єктів суспільних відносин. Внаслідок відсутності єдності поглядів в розумінні суті міграційної політики не вдалася спроба ввести концептуальну частину до проекту Державної міграційної програми, яка розроблялася з 1998 р., а у процесі узгодження ця частина була практично повністю змінена. Зрештою, сам документ, навіть у дуже скороченому вигляді, досі не прийнято.

Пріоритетними напрямами у створенні концепції державної міграційної політики повинні стати:

– вільний виїзд з України і в’їзд в Україну громадян України;

– рівність перед законом громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах;

– диференційований підхід до різних категорій мігрантів відповідно до інтересів держави, національного законодавства та міжнародних зобов’язань України;

– сприяння репатріації, повернення депортованих, допомога біженцям та пошукувачам притулку;

– регулювання імміграції в Україну іноземців та осіб без громадянства.

Міграційна політика держави, зокрема її імміграційна політика, носить переважно обмежуючий і охоронний характер. Певним чином це пов’язано із стереотипом старого мислення апарату управління, згідно з яким всі проблеми можливо вирішити командно-адміністративними методами. Важливо, щоб у цьому питанні було досягнуто суспільного консенсусу.

Основним здобутком міграційної політики України минулого десятиліття можна вважати її формування на основі визнаних міжнародних стандартів, імплементацію міжнародно-правових норм і принципів у національне законодавство у сфері міграції. Бажання побудувати цивілізовану державу, об’єднало представників різних політичних поглядів, дозволило прийняти по суті надзвичайно ліберальні закони “Про громадянство України”, “Про біженців”, приєднатися до найважливіших міжнародних документів з прав людини, в тому числі Конвенції ООН 1951 р. про статус біженців. Враховуючи здобутки і недоліки попереднього досвіду, в основі міграційної політики повинен лежати глибокий аналіз і прогноз ситуації, що може створити умови для вироблення адекватних цілей та засобів. Зрозуміло, що, на відміну від 90-х рр. ХХ ст., найбільшим викликом для України буде не приплив населення, а дефіцит трудових ресурсів внаслідок природного зменшення його приросту та міграційного відпливу. Це створює загрозу суттєвих втрат трудового та інтелектуального потенціалу нації, що стане особливо відчутним в умовах економічного піднесення. Першочерговим завданням міграційної політики повинно стати створення привабливих умов для імміграції в Україну.

Зважаючи на розширенням міграційних переміщень у всесвітньому масштабі набуває великого значення формування у суспільстві толерантного ставлення до мігрантів. У цьому напрямку необхідна цілеспрямована довготривала робота, провідну роль у якій відіграватимуть засоби масової інформації.

Найбільш дієвим механізмом досягнення цілей державної міграційної політики видається розробка та реалізація державних, а також, за потреби, регіональних чи галузевих міграційних програм, за допомогою яких можна було б забезпечити системний підхід до вирішення поставлених завдань. Ефективність такого методу уже доведено результатами реалізації програм з облаштування раніше депортованих та щодо боротьби з нелегальною міграцією. Набутий досвід свідчить водночас, що дотримання принципу комплексності потребує єдиного координатора, що відповідав би як за розробку міграційної політики, так і за її здійснення.

Запропоновано провести реформу Державного Комітету з питань національних меншин міграції та релігії. Державною міграційною службою пропонується назвати державний орган, метою діяльності якого є забезпечення реалізації державної політики у сферах міграції та громадянства. Діяльність державної міграційної служби повинна спрямовуватись і координуватись Комітетом Міністрів України. Необхідно реформувати існуючу систему в областях і районах.

У Державній міграційній службі України та управліннях державної міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі необхідно утворити Колегії, які би мали статус дорадчих органів і розглядали найважливіші напрями діяльності відповідних органів державної міграційної служби. Державна міграційна служба України повинна стати центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом.

Важливими завданнями Державної міграційної служби повинні бути забезпечення виготовлення паспортних та інших відповідних документів; здійснення заходів щодо добору, розстановки, професійної підготовки та перепідготовки кадрів для органів державної міграційної служби; забезпечення висвітлення в засобах масової інформації відомостей про міграційну ситуацію в Україні та діяльності органів державної міграційної служби, роз’яснення державної міграційної політики; здійснення міжнародного співробітництва з відповідними установами та організаціями іноземних держав, укладення, у встановленому законодавством порядку, міжнародних договорів, забезпечення їх виконання; взаємодії з міністерствами, іншими центральними державними органами, підприємствами, установами, організаціями з питань віднесених до її компетенції; організація роботи та здійснення керівництва діяльністю органів міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах, районах, районах у містах, постів міграційного контролю, скасовувати відповідні рішення цих органів, надання їм методологічної і практичної допомоги.

Таким чином в останні роки назріла необхідність реформування системи органів влади, що відповідають за міграційну політику держави. Заходи Кабінету Міністрів, Верховної Ради, Президента України у цій сфері не відзначаються послідовністю та продуманістю. На сьогодні залишається актуальним прийняття низки законодавчих актів у сфері міграційної політики.