ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ПРИКОРДОННОЇ БЕЗПЕКИ В УМОВАХ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ :

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, зв’язок роботи з науковими програмами й темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну, практичне значення отриманих результатів, наведено дані щодо їх апробації, структури та обсягу дисертації.

У першому розділі – “Теоретичні основи державного управління у сфері прикордонної безпеки як складової національної безпеки України” – досліджено поняття та сутність державного управління у сфері національної безпеки, його конституційно-правові основи та визначено державне управління у сфері прикордонної безпеки як складник національної безпеки.

У розділі зазначається, що теорія національної безпеки в широкому розумінні і теорія прикордонної безпеки у вузькому розумінні на цей час перебувають на стадії розробки. Вітчизняні науковці поки що лише обґрунтовують теоретичні основи забезпечення національної безпеки в окремих її сферах: політичній, військовій, економічній тощо, а досліджень, у яких проблема забезпечення національної безпеки розглядалася б з позиції системного підходу, майже немає. Як наслідок відсутні загальноприйняті погляди щодо понятійно-категорійного апарату в галузі національної безпеки та її складової – прикордонної безпеки, існують досить суперечливі погляди щодо життєво важливих національних інтересів, подальших напрямів державотворення, раціональної структури сектору безпеки та управління ним, а отже, і методів, засобів, способів та механізмів реалізації державної політики з питань національної безпеки.

Наголошено на тому, що конституційні норми стосовно забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону України з допомогою відповідних військових формувань та правоохоронних органів держави, шляхом визначення виключно законами України правового режиму державного кордону та основ національної безпеки стали базовими для нормативно-правового регулювання основ державного управління у сфері прикордонної безпеки. Однак зміни 2004 р. до Конституції України спричинили появу цілої низки проблем у сфері безпекової політики, що дістали вияв у 2005-2009 рр. Зокрема, незбалансованість конституційних повноважень Президента, Кабінету Міністрів та Верховної Ради України призвела до неприпустимого дуалізму при прийнятті рішень з питань національної безпеки, зумовила деструктивний вплив на діяльність сектору безпеки і оборони та загострила протистояння політичних сил, обмежила можливості Ради національної безпеки і оборони. Повернення до Конституції України редакції 1996 р., прийняття Закону України “Про засади внутрішньої і зовнішньої політики” чітко врегульовують повноваження глави держави у сфері національної безпеки і оборони, а також його взаємодію та координацію зусиль з Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України.

Показано, що на рівні законодавчого забезпечення вагомим державно-управлінським рішенням стало прийняття 4 листопада 1991 р. законів України “Про державний кордон України” та “Про прикордонні війська України”, а також цілої низки нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію цих законів.

Акцентується увага на тому, що зміна характеру нинішніх загроз і їх глобалізація, поширення терористичних проявів у світі потребують розробки сучасних методичних підходів до забезпечення національної безпеки держави та створення системи запобігання цим загрозам і реагування на них, раціональної системи ранжування їх пріоритетів, новітніх підходів та ідей до гарантування безпеки людини, суспільства й держави. Забезпечення національної безпеки має досягатися шляхом проведення єдиної політики у цій сфері, вжиття системи заходів економічного, політичного, організаційно-правового та іншого характеру, адекватних загрозам життєво важливим інтересам особи, суспільства і держави.

Дослідження вітчизняними авторами проблем ефективності державного управління у сфері забезпечення національної безпеки дали змогу визначити державне управління у сфері прикордонної безпеки як складник національної безпеки, оскільки комплексний аналіз факторів у сфері забезпечення національної безпеки вимагає ґрунтовних досліджень, навіть коли йдеться про якусь одну із сфер національної безпеки.

Існування спрощених поглядів на питання державного кордону та забезпечення його недоторканності (“розмиття кордонів”, “прозорість державного кордону” тощо) та відсутність прийнятного розуміння того, чи має прикордонна безпека бути зорієнтована на військову складову, яка має на меті вирішення суто військових завдань з оборони та захисту державного кордону України, чи вона має бути “правоохоронною” і, відповідно, передбачати не тільки комплексне розв’язання проблем “військової” та “фізичної” охорони державного кордону, а й широке залучення усього потенціалу сектору безпеки, його політико-дипломатичних, економічних, інформаційних та воєнних механізмів”, зумовили потребу у формулюванні дисертантом поняття прикордонної безпеки як сукупності політичних, економічних, військових та правоохоронних заходів, спрямованих на забезпечення суверенітету, недоторканності і територіальної цілісності держави, які реалізуються шляхом здійснення прикордонної політики держави.

Обґрунтовано, що забезпечення прикордонної безпеки як невід’ємної складової національної безпеки держави щодо захисту і забезпечення своїх національних інтересів і національної безпеки у сфері охорони державного кордону має базуватися на пріоритетності національних інтересів, всебічному аналізі глобальних викликів і загроз у прикордонній сфері та необхідності вжиття своєчасних адекватних заходів з їх мінімізації.

Оскільки в сучасних умовах визначальну роль відіграє стратегія національної безпеки держави, актуальні питання стратегії визначатимуться не тільки зовнішніми, а й внутрішніми факторами і насамперед тим, чи зможе країна подолати економічні негаразди, зберегти незалежність, суверенітет і територіальну цілісність, вирішити найбільш принципові питання економічного та соціально-політичного розвитку і посісти належне місце серед інших європейських держав.

На сьогодні основою стратегії національної безпеки України мають бути універсальні ціннісні орієнтири, спрямовані на побудову правової демократичної держави, консолідованого громадянського суспільства і соціально орієнтованої ринкової економіки. У цьому контексті вкрай необхідно звільнити військові та правоохоронні структури держави від політичних маніпулювань, унеможливити їх використання у владному протистоянні.

На сучасному етапі державотворення виклики та загрози національній безпеці України на державному кордоні мають глобальний, транскордонний характер і потребують ефективних та адекватних заходів щодо їх нейтралізації.

Найбільш актуальним питанням для України є протидія незаконній міграції. Так, ускладнення процедур в’їзду до країн Центральної та Західної Європи зробило нашу країну привабливою для біженців, змушених рятуватися від переслідувань, а також вихідців із багатьох азіатських і африканських країн, що потерпають від бідності, голоду, безробіття, боротьби владних кланів. У зв’язку з цим збільшується загальна кількість правопорушень, пов’язаних з незаконним переміщенням мігрантів через державний кордон, урізноманітненням способів та маршрутів переправлення незаконних мігрантів, налагодженням каналів їх переправлення.

Наведено аргументи на користь розширення внутрішніх можливостей щодо захисту суверенітету, територіальної цілісності, незалежності та непорушності державних кордонів України, необхідності суттєвого вдосконалення системи державного управління у сфері забезпечення національної безпеки з метою підвищення ефективності протидії сучасним викликам.

Нагальною є потреба в розробці ефективних організаційно-правових механізмів щодо вироблення та впровадження ефективної державної політики у сфері забезпечення прикордонної безпеки, реорганізації та посиленні взаємодії державних суб’єктів національної безпеки для більш ефективного використання наявних можливостей у сфері забезпечення прикордонної безпеки, вдосконаленні чинного законодавства та правових інструментів боротьби зі злочинами терористичної спрямованості, організованою злочинністю та корупцією на державному кордоні.

З огляду на викладене вище можна вважати, що державне управління у сфері прикордонної безпеки – це організована державою сукупність державних органів, громадських організацій, посадових осіб та окремих громадян, об’єднаних цілями та завданнями щодо захисту суверенітету держави, її територіальної цілісності і недоторканності кордонів, протидії зовнішнім і внутрішнім загрозам на державному кордоні, що здійснюють узгоджену діяльність у межах чинного законодавства України.

У другому розділі – “Європейський вимір державного управління у сфері прикордонної безпеки та досвід пострадянських країн” – виявлено характерні риси становлення й розвитку державного управління у сфері прикордонної безпеки в умовах європейської інтеграції, особливості досвіду державно-управлінської діяльності у цій сфері країн - членів Європейського Союзу та країн - учасниць Співдружності Незалежних Держав (СНД).

У розділі зазначено, що реалізація Україною базових принципів державної незалежності, суверенітету і територіальної цілісності ґрунтується на розумінні взаємозв’язку між національною безпекою України та міжнародною безпекою на глобальному і регіональному рівнях. Розширення в 2004 та в 2007 рр. Європейського Союзу на схід за рахунок приєднання таких західних країн-сусідів України, як Польща, Словаччина, Угорщина та Румунія, поставили перед нашою державою нагальні питання запровадження ефективних форм співпраці з ЄС із забезпечення безпеки спільного кордону, протяжність якого становить 1390 км, або приблизно 20% від загальної довжини державного кордону України. Європейський та євроатлантичний інтеграційний досвід країн-сусідів показує, що стан управління кордоном та готовність України до охорони зовнішнього кордону з Євросоюзом має стати одним з пріоритетних чинників реалізації державного стратегічного курсу на європейську та євроатлантичну інтеграцію.

Показано, що розвиток державного управління у сфері прикордонної безпеки України в умовах європейської інтеграції відбувається в контексті виконання стратегічних завдань у напрямах формування: нового східного кордону ЄС – Україна і закінчення внаслідок цього більш ніж десятирічного періоду ліберального режиму перетину кордонів між Україною та державами Центральної та Східної Європи; зони територіальної стабільності на західних кордонах України Європейським Союзом та Україною; системи прикордонної безпеки європейського зразка органами державної влади України.

Зазначено, що державно-управлінська діяльність у сфері прикордонної безпеки в Європейському Союзі базується на його спільній зовнішній та безпековій політиці, закріпленій спочатку в Маастрихтському договорі (1992 р.), а потім суттєво підкоригованій в Амстердамському договорі (1997 р.). На основі положень цих та інших договорів Європейського Союзу більшість країн, що входять до складу ЄС, стали членами системи колективної безпеки –  НАТО, який функціонує за принципом колективної оборони, включаючи ядерний компонент. Наголошується на тому, що, незважаючи на постійну трансформацію державної політики у сфері національної безпеки в країнах - членах ЄС під впливом сучасних тенденцій до поглиблення інтеграційних процесів та протидії новим глобальним викликам і загрозам, фундаментальним принципом національної безпеки у цих країнах залишається забезпечення прав і свобод громадян, а спільна безпекова та оборонна політика розробляється з огляду саме на визнання імперативності цього принципу.

Створення Європейської агенції з оперативного управління на зовнішніх кордонах Євросоюзу (FRONTEX) та запровадження системи інтегрованого прикордонного менеджменту на кордонах держав-членів ЄС (травень 2002 р.) дало змогу забезпечити в 27 країнах-членах Євросоюзу функціонування понад 1800 прикордонних переходів, через які кордони ЄС щорічно перетинають близько 300 млн осіб, з яких 160 млн – громадяни ЄС. Щорічно правоохоронцями ЄС затримується близько 8 млн незаконних мігрантів.

Визначено особливості досвіду державно-управлінської діяльності у сфері прикордонної безпеки країн Східної Європи (сусідів України) з метою адаптації до загальноєвропейської системи інтегрованого прикордонного менеджменту. Звертається увага на важливість для України досвіду цієї діяльності Польщі, Словаччини, Угорщини та Румунії, які стали членами Європейського Союзу. Ці країни-сусіди у процесі формування загально­європейської складової прикордонної безпеки удосконалювали насамперед законодавство, стратегії, плани та програми відповідно до завдань інтегрованого прикордонного менеджменту, системи прикордонного контролю, систему логістики та прикордонної інфраструктури; здійснювали цільову функціональну та організаційну реорганізацію військової структури прикордонних та поліцейських відомств на правоохоронну; модифікували системи підготовки й відбору персоналу та управління людськими ресурсами; розробляли нову міграційну політику і застосували правоохоронні санкції до іноземців; активізували міжнародне співробітництво.

Показано, що, на відміну від європейського підходу до забезпечення прикордонної безпеки, на пострадянському просторі спостерігається тенденція до активного лобіювання Російською Федерацією можливості забезпечення національної прикордонної безпеки колективними силами у форматі, зафіксованому в Концепції охорони зовнішніх кордонів СНД. Концепція підтримана такими пострадянськими країнами, як Вірменія, Білорусь, Таджикистан, Киргистан, Казахстан.

У розділі зроблено наголос на тому, що положення зазначеної концепції не відповідають Конституції та законодавству України і не можуть бути впроваджені у національну систему забезпечення прикордонної безпеки. Україна не підписала Угоду про Положення щодо Ради командувачів прикордонними військами СНД від 24 вересня 1993 р., а тому не є стороною засновницьких документів Ради і не бере участі у прикордонному співробітництві у рамках СНД.

У Білорусі 14 грудня 2006 р. прийнято закон “Про Державний кордон Республіки Білорусь”. 11 листопада 2008 р. набрав чинності Закон “Про органи прикордонної служби”, в якому визначено правові та організаційні засади діяльності органів прикордонної служби, встановлено права, обов’язки цих органів та їх співробітників, гарантії правового і соціального захисту прикордонників. У зв’язку з переходом від військової складової в роботі органів прикордонної служби до правоохоронної та з метою посилення правоохоронних функцій прикордонного відомства було розроблено “Концепцію розвитку органів прикордонної служби на 2008–2017 роки”. Основні цілі концепції – створення умов для інтеграції національної системи забезпечення прикордонної безпеки у загальноєвропейську та розширення формату взаємовигідного прикордонного співробітництва.

На разі певні аспекти розвитку органів прикордонної охорони пострадянських країн, зокрема Росії та Білорусії, враховуються в розбудові системи прикордонної безпеки України. Разом з тим пріоритет віддається європейській моделі управління сферою прикордонної безпеки.

У висновках до розділу зазначається, що система державного управління у сфері прикордонної безпеки України має формуватися відповідно до європейських вимог і стандартів.

У третьому розділі – “Тенденції розвитку та шляхи вдосконалення державного управління у сфері прикордонної безпеки в Україні” – виявлено загальні тенденції розвитку державного управління у сфері прикордонної безпеки, запропоновано основні напрями застосування європейського досвіду та шляхи вдосконалення державного управління у цій сфері.

У розділі вказано, що загальні тенденції розвитку державного управління у сфері прикордонної безпеки базуються поки що лише на спробах: своєчасного реагування на сучасні виклики та загрози у прикордонній сфері; формування єдиної мережі забезпечення функціонування системи прикордонної безпеки; створення ефективного інструменту щодо боротьби з транскордонною злочинністю; моніторингу потреб у розробці подальшої стратегії інтегрованого прикордонного менеджменту; управління (на найвищому рівні) глобальними процесами на кордоні виходячи з аналізу ризиків та криміногенної ситуації.

Використання стратегії інтегрованого прикордонного менеджменту передбачає: посилення контролю за в’їздом і перебуванням іноземних громадян на території України; запровадження нових форм і методів охорони державного кордону, а також новітніх технологій у сфері організації технічного спостереження за державним кордоном та прикордонними районами; розширення сфер міжнародної співпраці, зокрема із FRONTEX. У результаті вжиття цих заходів функціонування національної системи державного управління із запровадження європейської моделі інтегрованого прикордонного менеджменту має відповідати основним завданням, функціям та повноваженням, визначеним у єдиній Національній стратегії інтегрованого прикордонного менеджменту.

Зроблено наголос на складності та інертності національних структур безпеки, регіональних розбіжностях і відсутності гармонізації між правовими системами у сфері безпеки та юстиції, що на сьогодні унеможливлює застосування європейської системи інтегрованого прикордонного менеджменту в Україні.

Упровадження європейського досвіду державного управління у сфері прикордонної безпеки України передбачає прийняття комплексних державно-управлінських рішень із забезпечення прикордонної безпеки України. Ефективним механізмом реалізації завдань прикордонної безпеки може стати прийняття Національної стратегії інтегрованого прикордонного менеджменту, яка має базуватися на таких основних принципах, як: ефективний управлінський менеджмент; координація дій і відповідальність; взаємодія органів державної влади і громадських організацій, що мають повноваження у сфері інтегрованого прикордонного менеджменту. Запропоновано модель реалізації Національної стратегії, що включає три концептуальних рівні: протидію нелегальній міграції у країнах-постачальниках та транзитних країнах; розширення міжнародної кооперації з питань забезпечення безпеки кордону; забезпечення прикордонної безпеки України шляхом ефективної охорони державного кордону та розвитку його інфраструктури відповідно до Шенгенського кодексу про кордони.

Зазначено, що удосконалення системи державного управління можливе у двох напрямах: більш ефективного використання інститутами державної влади своїх функцій та компетенції відповідно до положень чинного законодавства; підвищення дієвості системи державного управління шляхом внесення змін до Конституції України та відповідних законів України.

Запропоновано шляхи вдосконалення державного управління у сфері прикордонної безпеки. З цією метою розроблено модель державно-управлінської діяльності із забезпечення прикордонної безпеки українсько-молдовського державного кордону як однієї з найбільш складних ділянок державного кордону України. Модель базується на комплексній оцінці ситуації на українсько-молдовському державному кордоні, необхідності реалізації міжнародних та державних рішень з питань забезпечення прикордонної безпеки зазначеного сегменту державного кордону, а також на власному досвіді державно-управлінської діяльності дисертанта.

Практичним утіленням державно-управлінських рішень із забезпечення безпеки українсько-молдовського державного кордону має стати узгоджена діяльність органів виконавчої влади України, насамперед Міністерства закордонних справ, Адміністрації Державної прикордонної служби, Державної митної служби, Служби безпеки України, Міністерства оборони України з метою підготовки основоположного документа (Меморандуму), який містив би засади прикордонної політики держави на зазначеному сегменті кордону, пакет ініціатив української сторони та перелік практичних кроків щодо їх реалізації.

Як указується у висновках до розділу, поглиблення процесу інтеграції України до Європейського Союзу супроводжуватиметься створенням інтегрованої системи охорони зовнішнього кордону ЄС.