ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТРАНСКОРДОННИМ СПІВРОБІТНИЦТВОМ В УМОВАХ ФОРМУВАННЯ ЄВРОРЕГІОНАЛЬНИХ ТЕРИТОРІЙ В УКРАЇНІ: ТЕОРЕТИЧНІ ПИТАННЯ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зазначається зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета, завдання, об’єкт, предмет й методи дослідження, сформульовані наукова новизна й основні положення дисертації, що виносяться на захист, розкривається практичне значення роботи, наводяться дані щодо апробації й авторських публікацій результатів дослідження, а також вказується структура та обсяг роботи.

У першому розділі «Теоретико-методологічні засади державного управління транскордонним співробітництвом в умовах формування єврорегіональних територій» розглядаються та аналізуються процеси, що протягом другої половини ХХ століття змінили так звану вестфальську картографію Європи та сприяли регіоналізації національних держав. Характер та результати цих трансформацій представлені вітчизняними та зарубіжними дослідниками, які запропонували інтерпретацію еволюції державно-центристської моделі світобудови.

Автором висвітлено умови, що породили європейський транскордонний регіоналізм, розкрито його сутність і тенденції. Показано, що система міжнародних відносин, яка склалася після Другої світової війни, закріпила вестфальський принцип поділу світу між національними державами, але економічна та політична практика облаштування післявоєнної Європи виявилась сильнішою за принципи, що здавались такими непохитними. Був підданий сумніву пріоритет суверенних національних держав, який втрачав спроможність слугувати ефективному управлінню в умовах глобалізації з її конкуренцією між великими торговельними блоками, глобальними стратегіями транснаціональних корпорацій та фінансових ринків.

Часткова десуверенізація національних держав, що мусять об’єднуватись в наднаціональні блоки для отримання конкурентних переваг, мала своїм наслідком не тільки інтеграцію (її етапи – зона вільної торгівлі, митний союз, спільний ринок, валютний союз), але й регіоналізацію – перерозподіл повноважень між центральними органами влади та владою субнаціонального рівня для більш ефективного вирішення економічних та соціально-політичних завдань, що, у свою чергу, призвело до суттєвих змін функцій кордонів в Європі.

Ці явища описані як детериторізація та ретериторізація. Уточнюючи їх зміст, автор дисертації відзначає, що більшість дослідників пов’язують з цими поняттями трансцендентність територіальних кордонів, їх зростаючу рухливість та проникність, у результаті чого в Європі з’явились нові суб’єкти та нові, транскордонні, форми регіональної просторової взаємодії.

Аналізуючи сутність єврорегіону як організаційно-правової форми транскордонного співробітництва, дисертант наводить низку формулювань та положень, що відображають не тільки історію становлення терміну, пошук для нього найбільш вдалих, об’єктивних дефініцій, але й процес осмислення дослідниками самої природи явища. Дисертант уточнює категорії «єврорегіон», «єврорегіональна територія», «транскордонність», «детериторізація та ретериторізація».

Досліджуючи використання категорії «єврорегіон» в українському науковому контексті, дисертант дійшов висновку, що вітчизняне тлумачення

терміну в цілому співпадає з європейським, але його практичне наповнення дещо відрізняється від європейських реалій.

В основі осмислення управління транскордонним співробітництвом як цілісним явищем лежать теорії європейської інтеграції – транзакціоналізм, функціоналізм, неофункціоналізм, конструктивізм, а також регіоналістські концепції, які описують процеси децентралізації влади в національних державах та вихід на арену міжнародної кооперації акторів регіонального рівня. Участь в транскордонній співпраці регіональних влад стає рушійною силою регіональної інтеграції, каталізатором інтеграційних процесів на загальнонаціональному рівні.

У висвітленні проблематики транскордонної взаємодії одним з ключових є географічний підхід, який торкається питань лімології, тобто виявляє роль та функції кордонів.

В ході інтеграційних процесів ці функції суттєво змінюються внаслідок інтернаціоналізації господарської діяльності та різкого зростання транскордонних потоків, людей, товарів, енергії, інформації. Кордони стають більш «прозорими» і ступінь цієї «прозорості» здебільшого визначається успіхами або провалами інтеграційного руху в транскордонних регіонах. Діапазон можливостей кордонів у цьому відношенні простягається від глухого бар’єру до повної відкритості. В межах ЄС кордони вже позбулися бар’єрних функцій; цього поки що не можна сказати про зовнішні кордони, у тому числі і з Україною. Це одна з обставин, що значно гальмує темпи інтеграції до ЄС.

Автор дисертаційної роботи зазначає, що для ЄС пошук нових легітимних способів кооперативного управління, які відповідають широкому тлумаченню принципу субсидіарності, донині залишається актуальним. Поступово в ЄС вибудовується та удосконалюється модель багаторівневої інституціоналізації, особливе місце в якій відведено транскордонному співробітництву як ефективному способу нівелювання регіональних відмінностей. Разом з проектами, що фінансуються європейськими фондами, ця модель теоретично конституює парадигму розвитку нової державної політики та управління через національні кордони.

Останні два десятиліття дослідники, характеризуючи розподіл владних повноважень, як всередині самих держав, так і між ними, ввели до наукового обігу нові визначення і концепції. До них відносяться такі поняття, як: багаторівневе (multi-level) управління, багатошарове (multi-tiered) управління, поліцентричне (polycentric) управління, багатоцільове (multi-perspectival) управління, FOCJ (функціональні/functional, перехресні/overlapping, конкуруючі/competing повноваження/jurisdictions).

Кожен з цих концептів має свої особливості, але всі вони так чи інакше характеризують дисперсію владних повноважень від центрального уряду на наднаціональний рівень „нагору” та на рівень субнаціональної юрисдикції „донизу”, а також „убік” державних/приватних мереж.

Визначено, що ЄС слід сприймати як «політичні мережі», на яких зустрічаються та домовляються між собою інтеграційні інститути, національні уряди, представники різних груп інтересів. Політичні мережі виникають на практиці, коли вирішення управлінських завдань стає можливим тільки у результаті взаємодії, обміну ресурсами, у тому числі й інтелектуальними, які знаходяться у розпорядженні учасників.

Багаторівнева система державного управління та мережева модель – дві основні конкуруючі політичні версії інтегрованої Європи.

Автор робить висновок, що традиційна система поглядів на державний суверенітет як на основу державно-центристської моделі світу не може бути вичерпною теоретичною та методологічною базою для вивчення сучасних інтеграційних процесів, що є основою державного управління.

Наддержавні структури, які виникають внаслідок глобалізаційних трансформацій, відіграють у світі зростаючу роль у відповідь на інтернаціоналізацію господарства та уніфікацію культури. Криза Вестфальської системи національних держав, де- та ретериторізація, виникнення транскордонного регіоналізму та поява транскордонних територіальних утворень, співробітництво на рівні єврорегіонів стимулювали формування постмодерністських підходів до аналізу вказаних явищ.

У другому розділі «Європейська система транскордонного співробітництва на рівні єврорегіонів» проаналізовано систему, яка склалася в Європі у результаті транскордонної взаємодії регіональної та місцевої влади прикордонних територій.

Дисертант констатує, що, починаючи з середини 70-х років минулого століття, регіони ЄС докладають постійних зусиль для підвищення своєї ролі в загальній державно-управлінській системі Союзу, на розширення своїх прав у всіх сферах політичного, суспільного, економічного і культурного життя, у тому числі і у зовнішніх зносинах. Саме у ці роки європейська регіональна політика набула нового імпульсу для державного розвитку, акцентуючи увагу дослідників на формуванні регіонального рівня управління в ЄС.

Для ефективної координації транскордонних заходів, спрямованих на подолання соціально-економічних диспропорцій між регіонами в Європі, значну роль відіграють створення Європейського фонду регіонального розвитку в 1975 р., заснування Комітету регіонів в 1994 р., запровадження програмних ініціатив ЄС на підтримку транскордонної, транснаціональної та міжрегіональної співпраці, представницький форум органів місцевої і регіональної влади, Конгресу місцевих і регіональних органів влади Європи, Асамблеї європейських регіонів та ін.

Європейські транскордонні регіони слід характеризувати як політикостимульовані моделі співробітництва, сконцентровані на створенні інститутів мезорівня, які розробляють спільну стратегію розвитку на прикордонних територіях суміжних держав.

Високий ступінь комплексності представлено організаційною структурою, яка передбачає співробітництво між територіальними владами в межах єврорегіонів. Вони не є ідентичними за своєю організаційно-правовою структурою, у них присутня наявність спільних рис: функціонують як самостійні одиниці на постійній основі, мають свої власні адміністративні, технічні та фінансові ресурси і власну внутрішню стратегію розвитку.

Визначено «три покоління» єврорегіональних територій в Європі. До єврорегіонів «першого покоління» відносять транскордонні ініціативи 1960 років, які об’єднували загалом прикордонні регіони історичного ядра євроінтеграції (держави-члени ЄС). В цих єврорегіонах транскордонне співробітництво будувалось в умовах відносно високої економічної, політичної та соціальної гомогенності. Деякі з цих структур еволюціонували та за десятиліття досягли високого рівня інтеграції. «Друге покоління» єврорегіонів формувалось на прикордонних територіях держав-членів ЄС з країнами-кандидатами на вступ до Союзу. Дані регіони є втіленням моделі асиметричного співробітництва, обумовленої диспропорціями у фінансуванні, недостатньо розвинутою системою місцевого самоврядування в країнах-кандидатах та ін. «Третє покоління» єврорегіонів поєднало прилеглі до кордонів територіально-адміністративні одиниці держав, що не межували безпосередньо з ЄС. Їм багато в чому притаманні проблеми єврорегіонів «другого покоління». Сьогодні вони все ще знаходяться на етапі розвитку своїх постійно діючих структур та правової форми, відповідної організації та фінансування.

Автор наводить та характеризує п’ять стадій розвитку єврорегіону: 1) неформальні контакти; 2) слабка інституціоналізація; 3) висока інституціоналізація; 4) співробітництво на основі приватного права; 5) співробітництво на основі публічного права.

Спираючись на концепцію підприємницьких стратегій, дисертант робить припущення, що управління єврорегіоном може стати ефективнішим завдяки активному політичному підприємництву місцевих влад, що є учасниками співробітництва.

Автор наводить управлінські критерії успішності єврорегіону: 1) організаційний розвиток; 2) диверсифікація ресурсної бази; 3) акумулювання в єврорегіоні всього спектру заходів з транскордонного співробітництва.

Дисертант констатує, що співробітництво між територіальними владами в Європі у 80-90-х роках минулого століття набуло більшої інтенсивності головним чином завдяки послідовному поглибленню та розширенню процесів європейської інтеграції, а також падінню «залізної завіси». Іншим важливим стимулом формування продуктивних регіональних відносин стало упровадження нових програм Спільноти, метою яких є підтримка загальноєвропейського співробітництва між територіальними владами.

Вплив програм підтримки ЄС на процес активізації транскордонного співробітництва можна прослідкувати і в кількісному, і в якісному відношеннях. З одного боку, з кінця 1980 років ці програми слугують стимулом виникнення нових ініціатив транскордонного співробітництва, особливо єврорегіонального типу, а з іншого боку, вони допомогли перетворити слабкі та недостатньо організовані спільноти в більш інституціалізовані форми співробітництва.

Цей процес суттєво підтримується Радою Європи та Європейським Союзом завдяки стратегії транснаціонального колективного представництва, що реалізується владою прикордонних регіонів. Наднаціональні структури допомогли створити умови, коли влада прикордонних територій отримала можливість співпрацювати в умовах правової невизначеності.

У третьому розділі «Державне управління транскордонним співробітництвом в умовах формування єврорегіональних територій в Україні» досліджуються питання, пов’язані з практичним втіленням теоретичних ідей регіоналізму та транскордонного співробітництва в діяльності створених в Україні єврорегіонів, зокрема на прикладі єврорегіону «Нижній Дунай».

Дисертант розглядає важливий для успішної єврорегіоналізації чинник – зміст та повноту законодавчої бази, яка регулює транскордонну співпрацю, що включає правосуб’єктність її учасників.

У дисертації зазначається, що транскордонна діяльність в Україні спирається на досить розвинену систему нормативно-правових актів, які регулюють правовідносини суб’єктів на відповідних рівнях управління – наднаціональному, національному, субнаціональному, місцевому. Оскільки ця система зорієнтована у двох напрямках – зовнішньому й внутрішньому, вона, з одного боку, потребує гармонізації з нормами європейського законодавства, а з іншого боку – має довести свою готовність віддати певну частину повноважень на субнаціональний рівень регіональній владі й законодавчо децентралізувати державне управління.

Аналізуючи нормативну базу транскордонного співробітництва, дисертант констатує, що за роки незалежності Україна значно просунулася в цій сфері й провела суттєву роботу зі створення відповідного законодавчого поля. Разом із тим, перепоною на цьому шляху є дефіцит політичної волі, яка провокує недоліки та прогалини у системі вітчизняних правових норм. Автор стверджує, що система національного законодавства ще не адаптована належним чином до стандартів ЄС і відповідного нормативно-правового регулювання.

Закон України у новій редакції «Про транскордонне співробітництво» має враховувати зміни в системі підтримки транскордонного співробітництва збоку ЄС, враховувати останнє розширення цього об’єднання.

Дисертант аналізує організаційно-функціональну структуру державного управління транскордонним співробітництвом, що склалася в Україні, окреслює контури управлінської схеми у взаємодії елементів організаційної структури, їх вертикальні та горизонтальні зв’язки, розкриває зміст функціональних обов’язків кожного рівня управління.

У дисертації наводиться організаційно-функціональна структура управління транскордонним співробітництвом, органи управління трьох адміністративних рівнів України – національного, регіонального та місцевого. На національному рівні питання транскордонного співробітництва віднесено до компетенції Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та його профільних міністерств. Важливим елементом організаційно-функціональної структури державного управління транскордонним співробітництвом є консультативно-дорадчі та координуючі органи. Сюди слід віднести: Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні, який відповідно до свого положення, є допоміжним органом при Президентові України; Раду регіонів, що є консультативно-дорадчим органом при Президентові України; Міжвідомчу комісію з питань підтримки транскордонного співробітництва, яка є постійно діючим консультативно-дорадчим органом Кабінету Міністрів України.

Верховна Рада України, у складі якої діє Комітет з питань європейської інтеграції, здійснює політичне й правове забезпечення цієї сфери державних інтересів.

На регіональному рівні забезпеченням реалізації проектів транскордонної взаємодії опікуються Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а також обласні представницькі органи влади.

Дисертант зазначає, що місцевий рівень державних органів влади доволі слабо задіяний в системі управління транскордонним співробітництвом, при цьому, саме цей рівень мав би відігравати у єврорегіональному співробітництві визначальну роль. Але для цього треба мати не тільки відповідні владні повноваження, а й підвищити рівень фахової підготовки кадрів.

В цілому організаційно-функціональна структура управління транскордонним співробітництвом України не є ще чіткою, що є результатом її галузевого характеру і водночас певної забюрократизованості.

Для виявлення специфіки управління транскордонним співробітництвом на рівні єврорегіонів України дисертант звертає увагу на висвітлення історії створення, особливостей функціонування, складу населення, географічно-просторових, економічних параметрів єврорегіону «Нижній Дунай».

У дисертації зазначено, що основною рисою єврорегіону «Нижній Дунай», створеному у 1998 році за участю України, Румунії та Молдови (не «знизу», а «зверху») на рівні центральних органів влади країн-співзасновниць, є те, що на даний час ця територія знаходиться на зовнішньому кордоні ЄС, тому її мешканці з української сторони відчувають всі негативні наслідки візового режиму та нерозвинутості транскордонної інфраструктури. Україно-румунські прикордонні контакти з утворенням єврорегіону навіть скоротились порівняно з тими, що були до вступу Румунії в ЄС, тому єврорегіон все ще не дає людям відчуття безпекового простору, що є важливим у контексті історії взаємовідносин України та Румунії.

Дисертант робить висновок, що у ході проведення адміністративно-територіальної реформи доцільно поставити питання про перегляд існуючої нині територіальної конфігурації єврорегіону. Зазначається, що нормативно-правова база транскордонного співробітництва потребує удосконалення в частині вирішення проблем дефіциту повноважень місцевих адміністрацій та органів місцевого самоврядування, а також розв’язання питань щодо формування адекватних бюджетних відносин по вісі „центр – регіони”. У сформованій в цілому організаційно-функціональній структурі державного управління місцевий рівень державних органів влади не відіграє притаманну йому роль в більшості єврорегіонів такого типу в ЄС.