ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ ПРАВОВОЇ КУЛЬТУРИ В СИСТЕМІ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ :

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми та її зв’язок із науковими програмами та темами, сформульовано мету та завдання дослідження, визначено об’єкт, предмет, методи дослідження, розкрито його наукову новизну, практичне значення та особистий внесок автора, наведено дані про впровадження, апробацію і публікацію результатів дослідження, структуру дисертації.

У першому розділі “Правова культура в системі місцевих органів як предмет наукового дослідження ” проаналізовано сутність і стан вивчення досліджуваної проблеми, розкрито методологічні засади формування правової культури в місцевих органах виконавчої влади та її законодавче забезпечення.

Зважаючи на те, що проблема формування і розвитку правової культури в місцевих органах виконавчої влади носить міждисциплінарний характер, вона потребувала дослідження літературних джерел ряду гуманітарних наук. Концептуальному осмисленню процесу формування правової культури місцевих органів виконавчої влади в значній мірі сприяли наукові праці з державного управління, соціології, менеджменту, адміністративного права та етики, як вітчизняних авторитетних вчених - В.Авер’янова, В.Бакуменка, Ю.Битяка, Н.Нижник, О.Оболенського, В.Ребкала, М.Рудакевич, С.Серьогіна, О.Скакуна, В.Цвєткова, так і зарубіжних, зокрема, російських - Ю.Агешина, Г.Атаманчука, Г.Вижлєцова, А.Оболонського, М.Смоленського та інших країн - Г.Алмонда, Є.Бредлі, Д.Істона, Т.Парсонса, Г.Райта, Л.Уайта.

До часів незалежності України у визначенні поняття “правова культура управлінців” увага дослідників переважно акцентувалась на суб’єктивно-психологічних характеристиках правосвідомості особистості: знання особою законодавства, усвідомлення змісту і спрямованості законів та підзаконних актів, формування поваги до них, почуття законності та справедливості. Перші наукові публікації з проблем правової культури в органах державної влади України та їх державних службовців з’явилися на початку 90-х рр. У працях В.Авер’янова, Є.Аграновської, А.Арато, О.Зверєва, Н.Нижник, Л.Колодкіна, А.Молчанова, В.Цвєткова та інших дослідників був проаналізований широкий спектр проблем правової культури суспільства і особи, що дало можливість визначити правову культуру суспільства як цілісне явище, що складається з трьох елементів: а) права, правовідносин, прав та обов’зків людини й громадянина як зміст самих правовідносин; б) правосвідомості, завдяки якій правова культура “потрапляє” до свідомості людини або соціальної групи; в) законності і правопорядку в державі.

Із другої половини 90-х рр. коло літературних джерел, присвячених проблемі правової культури державних службовців, значно розширилося. У фахових журналах із теорії і практики державного управління та періодичних виданнях “Право України”, “Правова держава” з’явилися статті, присвячені проблемам правової культури в системі органів державного управління, особливостям діяльності і поведінки державних службовців, зокрема управлінців місцевих органів виконавчої влади, аналізу зарубіжного досвіду діяльності державної служби, підготовки професійних кадрів управлінців і підвищення їх правової культури тощо (В.Авер’янов, Г.Атаманчук, В.Бакуменко, Г.Вижлєцов, Б.Гаєвський, В.Годованець, С.Дубенко, А.Ліпенцев, Н.Нижник, О.Оболенський, В.Ребкало, М.Рудакевич, С.Серьогін та інші)

Активізація наукових досліджень з проблем правової культури державних службовців наприкінці 90-х рр. - на початку ХХІ ст. пов’язана з пошуком нової моделі діяльності державного службовця. У контексті Концепції адміністративної реформи в Україні (1997 р.), з урахуванням зарубіжного досвіду перед науковими і практичними працівниками постала вимога розробити сучасну функціонально-діяльнісну модель поведінки державного службовця. На підставі аналізу реальної управлінської ситуації і кадрового потенціалу української державної служби такими вченими як Г.Леліков, Н.Нижник, О.Оболенський, В.Цвєтков та іншими була зроблена низка важливих висновків з приводу правової культури і проблем підвищення ефективності професійної діяльності державних службовців. Було визнано по-перше, що деформації у виконанні функціональних обов’язків, стилю мислення та поведінки державних службовців зумовлювались недостатнім рівнем їх професіоналізму та відсутністю громадянської позиції. По-друге, модель сучасного державного службовця вимагалa враховувати нові функціональні та професійно-особистісні вимоги. На державну службу мали прийти особи з чіткими ціннісними орієнтаціями, спрямованими на зміцнення державності, ідейними переконаннями та твердою волею. По-третє, автори наголошували, що професіоналізм і правова культура державних службовців вимагає обов’язкової високої моральної культури.

Системний аналіз літературних джерел дав змогу визначити основні напрями дисертаційного дослідження, в межах яких мали бути вирішені питання обраної проблеми. Це, зокрема, вивчення основних характеристик правової культури та її функціонування в системі місцевих органів виконавчої влади (ОДА і РДА); обґрунтування методологічних засад формування правової культури; використання в цьому процесі регулятивного потенціалу політики і права; з’ясування особливостей правової культури відносин місцевих органів виконавчої влади з населенням; застосування комплексного підходу до формування і розвитку правової культури державного службовця в системі місцевих органів виконавчої влади з використанням зарубіжного досвіду.

Установлено, що сучасний етап розвитку теоретико-методологічних засад формування правової культури характеризується виробленням цілісної концепції на основі розвитку правових знань, традицій. Її змістовним аспектом більшість дослідників вважають конкретний характер відносин людини і суспільства, що виявляються в досягнутому рівні досконалості правових актів, правової і правозастосувальної діяльності та визначають правосвідомість і правовий розвиток особистості, який вона реалізує у власній життєдіяльності. Поряд із цим в роботі зазначається, що зміст правової культури залежить не тільки від знання права, але й ставлення особи до правових явищ і таких правових цінностей, як законність, правопорядок, практика державного управління в країні.

З погляду цілісності категорії “правова культура” важливою її складовою є “професійна правова культура”. Вона притаманна тій спільності людей, що професійно займаються юридичною або управлінською діяльністю, яка потребує фахової освіти і практичної підготовки. Професійній правовій культурі властивий вищий ступінь знання і розуміння правових явищ у відповідних галузях професійної діяльності. Щодо поняття “професійна правова культура держслужбовців”, то ця категорія розглядається не просто як конкретизація правових норм у їх професійній діяльності, а це - своєрідна форма реалізації правової свідомості і відповідної професійної поведінки суб’єкта професійної діяльності і, зокрема, в органах виконавчої влади. Основною методологічною ідеєю дослідження правової культури державних службовців є те, що вона розглядається як важлива умова стабільної діяльності місцевих органів виконавчої влади, від якої суттєво залежать можливості підвищення ефективності та надійності функціонування цих органів.

Доведено, що найважливіша передумова ефективного управління країною, успіху здійснюваних реформ і перетворень є “правова культура місцевих органів виконавчої влади”. Авторська інтерпретація цієї категорії визначається як різновид правової культури, що формується в процесі діяльності місцевих органів виконавчої влади і виступає специфічним фактором ефективного управління регіоном, та базується на конституційних та організаційно-функціональних ппринципах державної служби. У своїй сутності правова культура слугує правовому забезпеченню процесу перетворень, досягненню нового якісного стану соціальних відносин і виступає як сукупність правосвідомості та правової поведінки. Інструментальний підхід до визначення поняття “правова культура місцевих органах виконавчої влади” дає змогу реалізувати рівневий аналіз сформованості їх професійної культури.

Аналіз категоріальних підходів щодо проблеми зв’язку права і його практичного застосування в діяльності органів місцевої виконавчої влади дозволяє інтегрувати наукові знання з теорії державного управління, виявити шляхи формуванням правової культури державних службовців в цих органах. Визначення універсальних підходів до розуміння сутності правової культури органів виконавчої влади має і практичне значення: воно надасть можливість практикам формувати і розробляти раціональні державно-управлінські рішення, удосконалити методи вирішення практичних завдань організаційно-розпорядчої та консультативно-дорадчої діяльності.

У розділі показано, шо в основі діяльності органів виконавчої влади мають лежати принципи: об’єктивності, демократизму, правової упорядкованості державного управління, законності і публічності управлінської діяльності. Коло спеціальних принципів правової культури місцевих органів виконавчої влади визначають: адекватність правових впливів центральних органів влади, системність функціонування у межах правового поля, ведення правового моніторингу, відповідність нормативно-правового забезпечення цілям, завданням та функціям місцевих органів виконавчої влади, високий рівень організації правової роботи, володіння формами та засобами правового регулювання, залучення до нього громадськості, підвищення правотворчої кваліфікації та правосвідомості управлінського персоналу. Ігнорування цих сутнісних засад правової культури в державному управлінні або відсутність достатньої нормативно-правової бази впливу на суспільні відносини (в силу певних прогалин у законодавстві) може призвести як до послаблення цілеспрямованого впливу на суспільне життя, так і до руйнації основ життєдіяльності суспільства.

Проведений аналіз законодавчої та нормативно-правової бази розвитку правової культури в Україні засвідчив, що вона в цілому відповідає європейським нормам. Проте потреби розвитку правої культури вимагають удосконалення законодавства, оскільки достатньо широке коло відносин органів влади з населенням і громадянами ще залишається неврегульованим. Для посилення ролі правової культури державних службовців, її перетворення в дійовий чинник управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади удосконалення законодавчої бази слід розглядати в таких напрямах:

- усунення в законах наявних суперечностей та двозначеностей;

- утвердження стандартів і процедур реалізації принципу верховенства права;

- правового інформовання населення;

- інституалізація системи правової освіти та правового виховання;

- системна і послідовна адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу на основі єдності загальнолюдських, правових цінностей національної правової системи.

Другий розділ присвячений процесу “Забезпечення формування правової культури в місцевих органах виконавчої влади ”. На основі отриманих емпіричних даних, з’ясовано стан і виявлено основні причини низького рівня правової культури місцевих органів виконавчої влади.

Чинники позитивного впливу на розвиток правової культури виконавчих органів влади наведено на рис. 1. Вони здійснюють вплив на професійно-правову культуру державних службовців та громадян.

Що ж до основних перешкод і антиподів у формуванні правової культури управлінців в сучасних умовах, то це, зокрема, прийняття великої кількості законів і підзаконних нормативних актів, що не діють; прийняття суперечливих, паралельних і нерідко взаємовиключних нормативних актів; нестабільність національного законодавства; низький стан правосвідомості громадян; корупція, що порушує фундаментальний принцип права - руйнує відчуття рівності всіх перед законом у правосвідомості особи, викликаючи зневіру в справедливість, неповагу до права; поширення правового нігілізму.