ОРГАНІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ РАЙОННИХ РАД В УКРАЇНІ: АДАПТАЦІЯ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ДОСВІДУ НАЛЕЖНОГО ВРЯДУВАННЯ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, показано його зв’язок з науковими програмами й темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну, теоретичне та практичне значення отриманих результатів, наведено дані щодо їх апробації та загальні відомості про публікації за темою дисертації, її структуру та обсяг.

У першому розділі – “Теоретичні засади і традиції діяльності органів місцевого самоврядування на регіональному та субрегіональному рівнях в Україні та європейських державах” – узагальнено наукові підходи до організації діяльності районних рад в Україні, досліджено європейський досвід належного врядування, проведено аналіз упровадження принципів належного врядування у діяльність органів місцевого самоврядування в Україні.

Ґрунтовний аналіз наукової літератури за темою дослідження показав, що питання організації діяльності районних рад в Україні, їх роль у системі місцевого самоврядування та повноваження в комплексі практично не досліджувались. Серед науковців (О.В.Батанов, І.П.Бутко, В.І.Борденюк, С.Є.Саханенко, В.М.Шаповал, В.С.Куйбіда та ін.) дискусійними залишаються питання щодо визначення статусу районних рад: як штучних адміністративно-територіальних одиниць, що утворюють вторинну територіальну громаду, яка може визнаватися або не визнаватися суб’єктом права на місцеве самоврядування, чи як багатоцільових органів з відповідними повноваженнями, що забезпечують горизонтальну інтеграцію і координацію різних служб, які функціонують на низовому рівні, з подальшою трансформацією їх діяльності в єдиний курс, забезпечуючи тим самим здійснення влади на субрегіональному рівні.

Поза увагою науковців також залишилися важливі проблеми, що потребують дослідження, зокрема: обґрунтування принципів, на яких здійснюють діяльність районні ради; окреслення ролі і місця районних рад у системі місцевого самоврядування; формування організаційної структури та повноважень представницьких органів субрегіонального рівня; визначення шляхів реформування районних рад відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування.

Аналіз європейського досвіду належного врядування дав змогу уточнити

структурно-змістові характеристики визначень. Зокрема, з’ясовано, що в Україні на практиці неправомірно плутають поняття: “добре врядування”, “принцип належного врядування та адміністрування”, “принципи ефективного демократичного врядування”, “належне врядування”. У європейських країнах “належне врядування” сприймається як суспільна цінність, якої всі країни-члени Ради Європи бажають досягти задля забезпечення добробуту своїх громадян. У широкому розумінні цей термін означає прозоре, демократичне, відповідальне, ефективне та підзвітне врядування на місцевому та регіональному рівнях. “Принципи ефективного демократичного врядування” та принципи “доброго врядування” – це інноваційний інструмент щодо розвитку місцевої та регіональної демократії, що включає 12 принципів “good gove
ance”, затверджених Європейською Стратегією щодо інновацій та доброго врядування на місцевому рівні, на яких вибудовуються засади врядування на різних адміністративно-територіальних рівнях у європейських країнах. Принцип “належного врядування та адміністрування” багато в чому є інструментальним виразом принципів “ефективного демократичного врядування”. Але якщо ці принципи ґрунтуються на підвищенні ефективності всієї системи врядування на регіональному рівні (у сукупності регіональної спільноти, її органів, громадських організацій та рухів тощо), то принцип “належного врядування і адміністрування” – на підвищенні ефективності механізмів діяльності виключно органів регіональної влади.

На основі узагальнення європейського досвіду належного врядування у

діяльності представницьких органів місцевого самоврядування доведено, що, сприймаючи принципи належного врядування як взірець для забезпечення добробуту своїх громадян, країни Європи різними шляхами адаптували їх до національних традицій. У Польщі через загальнонаціональну “Модель запровадження принципів”, розроблену Анджеєм Шенявським, використовуються шість принципів, а саме: принцип прозорості, співучасті, професійності, відповідальності, нетерпимості до корупції, передбачуваності та звітувальності. У Болгарії діяльність влади базується на шести принципах, сформованих відповідно до результатів загальнонаціонального опитування, а саме: чесного проведення виборів, відкритості та прозорості, етичної поведінки, компетентності і потенціалі, раціонального управління фінансами та відповідальності.

У європейських країнах принципи належного врядування прописані в різних нормативно-правових документах, включаючи конституцію, закони, прийняті парламентом, спеціальні нормативні акти тощо. Така ситуація спостерігається у Франції, Бельгії, Ірландії, Греції, Великобританії. Інша група країн (Угорщина, Іспанія, Німеччина, Польща, Данія, Болгарія, Нідерланди, Португалія) здійснила загальну кодифікацію адміністративних процедур з метою об’єднання та систематизації вищезазначених норм. Отже, принципи належного врядування в європейських країнах – це не просто ідеї, які спираються на добру волю, вони закріплені в організаційних структурах, відображені в адміністративних процедурах на всіх рівнях і працівники органів публічної влади зобов’язані їх дотримуватись.

Досліджено інструментарій упровадження принципів належного врядування, зокрема діагностичний інструмент “Рамки компетенції і поведінки” та інструмент “CLEAR”, який складається з опитувальника, що базується на принципах та змінних, які дають змогу оцінити вищезгадані принципи з метою отримання обґрунтованої діагностики питань участі громадян у суспільно-політичному житті на місцевому рівні. При цьому встановлено, що всі принципи належного врядування вимагають певного інструменту впровадження, оскільки існують об’єктивні та суб’єктивні фактори, пов’язані з обмеженням можливостей (професіоналів, фахівців), політичними поглядами та іншими причинами, що перешкоджають їх реалізації.

Обґрунтовано доцільність використання Україною підходів до організації та проведення адміністративно-територіальної реформи на прикладі функціонування адміністративно-територіальних одиниць Європейського Союзу. Це передбачає, крім іншого, створення регіонів третього рівня, до якого відносять субрегіональні утворення – адміністративно-територіальні одиниці на зразок районів у Німеччині чи ародіжіментів у Бельгії, які порівнюються з районами в Україні. Така система адміністративно-територіальних одиниць дає можливість забезпечити в країнах Європейського Союзу уніфіковану, прозору та ефективну модель моніторингу і на основі цього реалізовувати гнучку регіональну політику та удосконалювати її.

Досвід діяльності міських рад в Україні, які запровадили у свою роботу європейський досвід належного врядування, дає підстави констатувати, що впровадження окремих принципів належного врядування в роботу виконавчих комітетів міських рад дало змогу покращити якість надання управлінських і соціальних послуг населенню, активізувати участь громадян в управлінні місцевими справами, збільшити кількість виконаних соціальних проектів у житлово-комунальній, освітній, культурній сферах при зменшенні фінансування із місцевих бюджетів, забезпечити відкритість і прозорість та підвищити довіру громадян до влади.

У другому розділі – “Особливості становлення та діяльності районних рад в Україні як інституту народовладдя” – з’ясовано історичну обумовленість ролі та місця районних рад у системі місцевого самоврядування, наведено організаційно-функціональні особливості та проблеми, пов’язані з діяльністю районних рад, а також подано характеристику принципів їх діяльності.

Установлено, що роль і місце районних рад у системі місцевого самоврядування в Україні є малодослідженими. Поза увагою науковців залишились питання історичної сутності виникнення та діяльності представницьких органів як інституту представництва інтересів народу. У процесі аналізу історичного пласту місцевого самоврядування з’ясовано, що основоположним принципом виникнення, існування та діяльності представницьких органів є принцип народовладдя, який склався у процесі тисячолітньої історії становлення цього інституту.

Здійснено періодизацію законодавства, що регламентувало діяльність представницьких органів протягом 1919-2010 рр. та виокремлено 10 періодів на основі чинників представлення інтересів територіальних громад району і зворотного зв’язку депутатів з виборцями. Як показали результати дослідження, ефективність виконання покладених на районні ради повноважень безпосередньо залежить від виборчої системи, а саме: від формування депутатського корпусу з урахуванням чи без урахування інтересів і побажань мешканців територіальних громад району, наявності виконавчого комітету районної ради та матеріальних, фінансових, організаційних ресурсів, відповідальності депутатів перед виборцями, заохочення та залучення громадян району до участі в управлінні державними і громадськими справами місцевого та районного значення тощо.

У процесі здійснення періодизації виявлено сучасні специфічні організаційні та функціональні особливості їх роботи, що склались за період формування та діяльності районних рад у попередні роки. Серед особливостей діяльності районних рад найбільш суттєвими є: відсутність стабільності, оскільки простежуються постійні зміни їх організаційної структури, повноважень, підходів до формування тощо; а також те, що ради не мають належного рівня автономії та ресурсів для здійснення законодавчо наданих повноважень; виступають інструментом, який спонукає мешканців територіальних громад району абстрагуватись від власних (сільських, селищних, міських) вигід та визнавати спільні інтереси і вимоги інших територіальних громад району; є своєрідним урівноважувачем спільних інтересів територіальних громад району та загальнонаціональних інтересів; здійснюють правомочності з управління спільною комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ і міст району; адаптують соціальні стандарти надання освітніх, медичних, соціальних та інших послуг та забезпечують їх дотримання на рівні району.

•   Доведено, що майже всі недоліки, виявлені в діяльності районних рад,

•                     призводять до виникнення найбільш гострих проблем місцевого самоврядування. Зокрема, відсутність належного рівня автономії, постійні зміни у законодавстві щодо формування та діяльності районних рад вносять настільки значний дисонанс у роботу цього представницького інституту, що навіть на сучасному етапі розвитку районні ради не в змозі повною мірою виконувати повноваження, покладені на них законодавством.

Здійснено групування законодавчо закріплених повноважень районних рад України та запропоновано поділяти їх на власні, декларативні, специфічні та делеговані. Так, аналіз згаданих повноважень дає підстави стверджувати, що потенціал цих представницьких органів використовується недостатньо. Це пов’язано з відсутністю виконавчих комітетів районних рад, неунормованим розподілом повноважень між районними радами та районними державними адміністраціями, невідповідністю принципів місцевого самоврядування України реальним можливостям їх дотримання.

•    Досліджено принципи місцевого самоврядування та їх відповідність вимогам сьогодення, які висуває українське суспільство до роботи представницьких органів. Установлено, що забезпечити якісно нову роботу районних рад неможливо без переосмислення базових норм, зміни принципів діяльності та їх ідейного наповнення. Запропоновано підходи до організації роботи районних рад шляхом введення через регламенти рад особливих принципів діяльності, що базуються на узгодженні загальних (верховенство права, народовладдя), специфічних (поєднання місцевих і державних інтересів, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб) принципів та врахуванні принципів належного врядування, історичної обумовленості ідей та норм, покладених в основу організації діяльності кожної районної спільноти. Це дасть можливість забезпечити відкритість і прозорість у діяльності щодо прийняття рішень ради, підвищить довіру людей до влади і в результаті активізує громадян до участі в суспільних справах району, забезпечить контроль за обов’язковістю виконання рішень районної ради всіма суб’єктами господарювання на території району.

•    Уточнено понятійний апарат, зокрема дефініцію “організація діяльності

•              районної ради”, що розглядається як процес внутрішньої та зовнішньої взаємодії представницького органу з макро- та мікросередовищем, під час якого районна рада узгоджує та забезпечує представництво спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ та міст району.

•    Розкрито сутність організаційної структури районних рад як упорядкованої

•              сукупності взаємопов’язаних елементів, що перебувають між собою у стійких відносинах, забезпечують їх функціонування і збереження основних властивостей при різних зовнішніх і внутрішніх змінах.

Установлено, що порівняно з європейськими країнами в Україні менш сприятливі соціально-економічні та суспільно-політичні умови трансформацій спричинені відсутністю злагоди в політичному середовищі стосовно актуальних питань розвитку органів місцевого самоврядування, слабкістю інституцій громадянського суспільства, необґрунтованими сподіваннями на допомогу ззовні та недосконалістю законодавства у сфері місцевого самоврядування.

У третьому розділі –“Організація діяльності районних рад на основі принципів належного врядування” – розроблено рекомендації щодо адаптації європейських принципів належного врядування до умов діяльності районних рад України шляхом застосування структурно-логічної схеми впровадження принципів та концептуальних положень щодо організації діяльності районних рад в Україні на їх основі.

Порівняльний аналіз принципів діяльності органів місцевого самоврядування на основі перегляду відповідного законодавства виявив, що деякі з принципів належного врядування, прописані в чинному законодавстві України, є близькими за змістовим наповненням, а саме принципи: народовладдя – участі громадян; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб – підзвітності та відповідальності; законності – дотримання закону; гласності – прозорості.

При цьому обґрунтовано, що принципи, записані у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, мають дещо інше змістове навантаження та практичну реалізацію, ніж принципи належного врядування.

Доведено, що традиційно райони як адміністративно-територіальні утворення несуть на собі значно більше навантаження, ніж інші адміністративно-територіальні утворення в Україні, а районні ради, формуючи соціальну та економічну політику району, є, по суті, відправним пунктом, у якому можуть концентруватись і відпрацьовуватись всі нові ідеї реформування системи місцевого самоврядування України. Районні ради мають можливість розробити та затвердити цільову програму навчання посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів сільських, селищних і районної рад, представників громадських організацій тощо, профінансувати цю програму із районного бюджету (залучити гранти), запросити фахівців з питань практичного впровадження принципів належного врядування до проведення лекцій та тренінгів, тобто провести фахову підготовку всіх осіб, причетних до формування якісно нових підходів до роботи органів місцевого самоврядування на основі принципів належного врядування.

Обґрунтовано концептуальні положення, спрямування і зміст організаційно-правових заходів, пов’язаних із організацією діяльності районних рад, у контексті адаптації європейського досвіду належного врядування до умов їх діяльності. При цьому розроблено заходи щодо впровадження концептуальних положень організації діяльності районних рад на основі принципів належного врядування з пріоритетністю напрямів на підвищення якості життя громадян, сталого розвитку територіальних громад району і захисту їх прав та інтересів, громадського контролю, відкритості та прозорості діяльності органів влади.

Здійснений аналіз свідчить, що районна рада спроможна провести опитування

громадян району через районні газети, радіо, телебачення, “гарячу” телефонну лінію тощо, розгалужену мережу освітніх, медичних закладів, правоохоронні органи, установи соціального захисту, а також отримати ґрунтовну, всебічну зворотну інформацію від населення щодо нововведень і розробити прийнятну для всіх територіальних громад схему залучення жителів до вирішення питань місцевого і районного значення.

З’ясовано, що для налагодження діяльності районних рад в Україні доцільно адаптувати принципи належного врядування до умов їх роботи шляхом застосування покрокових дій, передбачених структурно-логічною схемою впровадження принципів належного врядування (рис. 1).