ДОСВІД СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТКУ КОМУНАЛЬНОГО САМОВРЯДУВАННЯ В НІМЕЧЧИНІ ТА МОЖЛИВІСТЬ ЙОГО АДАПТАЦІЇ В МІСТАХ УКРАЇНИ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, розкрито зв’язок роботи з програмами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет та методи дослідження, сформульовано основні положення щодо наукової новизни. Розкрито практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх апробацію та публікації.

У першому розділі – “Теоретико-правові аспекти становлення та розвитку комунального самоврядування в Німеччині” – розкрито теоретико-правові аспекти комунального самоврядування в Німеччині, вивчено еволюцію комунального самоврядування в містах Німеччини та виокремлено етапи його становлення, проаналізовано сучасні моделі організації комунального самоврядування в Німеччині.

У результаті вивчення вітчизняної наукової літератури з означеної проблематики вказано на відсутність ґрунтовних праць, тому є потреба у проведенні комплексного дослідження. За допомогою дотримання термінологічного принципу загальнонаукової методології вивчено етимологію та уточнено лексичне значення термінів та понять (“громада”, “комуна”, “комунальне самоврядування”, “бургомістр”). Комунальне (місцеве) самоврядування в Німеччині здійснюється громадами та районами. Громада – найменша адміністративно-територіальна одиниця. Поняття “громада” та “комуна” часто вживаються як синоніми, проте останнє за змістом ширше. Поняттям “громада” позначають міста і села, а “комуна” – громади, міста на правах району, міста районного значення та райони. Комунальне самоврядування – вільне від державного втручання управління комунами власними справами в рамках чинного законодавства та під особисту відповідальність. Для визначення “голови” громади чи міста в Німеччині зазвичай використовується поняття “бургомістр”, проте у Берліні є керуючий бургомістр, а в Гамбурзі – перший бургомістр, які є одночасно головою міста та землі. У багатьох великих містах, зокрема містах районного значення, є обер-бургомістр, який у своєму підпорядкуванні має одного чи більше заступників – бургомістрів.

Вивчення основних теорій місцевого самоврядування дає підстави стверджувати, що основою місцевого самоврядування Німеччини є положення громадівської (вирішення питань місцевого значення не представниками центрального уряду, а представниками комуни, значна автономія у вирішенні питань місцевого значення), державницької (самостійність органів місцевого самоврядування у вирішенні місцевих питань, формування на засадах виборності, діяльність посадових осіб як на штатній основі, так і на громадських засадах, відповідальність перед державними органами за виконання делегованих завдань) та муніципального дуалізму (поділ повноважень органів місцевого самоврядування на власні (добровільні й обов’язкові) та делеговані (обов’язкові за вказівкою і доручені), процес виконання делегованих повноважень під контролем державних органів).

Вивчення еволюції комунального самоврядування у містах Німеччини уможливило виокремлення відповідних етапів його становлення з акцентуацією певних ознак. Перший етап (XI – XIII cт.) характеризується формуванням моделі автономного міського управління на магдебурзькому праві, у той час міська рада стає головним органом внутрішньоміського управління. Упродовж другого етапу (XIV – XV ст.) відбувається формування органів та інститутів міського самоврядування, зокрема міська рада починає називатися магістратом, у раді виділяють міську управу, контролюючі органи. Третій етап (XVI – XVIII ст.) вирізняється призупиненням розвитку інститутів самоврядування та їх перетворенням в елементи державно-монархічного апарату, міські ради перетворюються в магістрати централізованої держави. Розвитку міського самоврядування – четвертий етап (поч. XIX – до 1952 р.) – сприяла муніципальна реформа барона К. фон Штайна. З ухваленням “Прусського положення про міське управління” (1808 р.) міста отримали право регулювання всіх справ власної сфери діяльності під особисту відповідальність, були розмежовані власна та делегована сфери діяльності, закріплено виборче право, обмежено державний нагляд над містами. Впродовж цього періоду відбувається ухвалення землями комунальних конституцій, а також закріплення Федеральною конституцією права муніципалітетів на вирішення усіх питань місцевого значення. П’ятий етап (1952 р. – до 1990 р.) характеризується “одержавленням” органів комунального самоврядування в землях Німецької Демократичної Республіки (далі – НДР). З ухваленням закону про подальшу демократизацію структури та форм і методів роботи державних органів в землях НДР (1952 р.) громади стають основними одиницями “єдиної державної влади” та виконують завдання в рамках центрального державного керівництва та планування. Відновлення комунального самоврядування в землях НДР настає упродовж шостого етапу (кін. XX – поч. XXI ст.). У 1990 р. в комунальній конституції НДР відновлювалось право на самоврядування. Об’єднання німецьких земель слугувало формуванню нової моделі комунального самоврядування. Упродовж 1991 – 1998 рр. відбулось ухвалення німецькими землями власних комунальних конституцій, розпочалась модернізація комунального самоврядування, яка відбувається і нині.

На основі аналізу основних моделей організації комунального самоврядування земель Німеччини, а саме північнонімецької, південнонімецької, магістратної, бургомістерської та самоуправління нових федеральних земель, виокремлено ознаки, за якими вони розрізняються: форма управління (монократична чи колегіальна), тривалість каденції бургомістра та ради, обсяг повноважень бургомістра і представницького органу. Виявлено їх трансформаційні зміни впродовж реформ 90-х рр. XX – XXI ст. та обґрунтовано наближення до південнонімецького типу, для якого властиве посилення статусу бургомістра: обрання прямими виборами, головування радою та виконавчою адміністрацією.

Нормативно-правове регулювання комунального самоврядування Німеччини має дві особливості: з одного боку, характеризується концентрацією більшості законодавчих актів на рівні федерації із сильним впливом земель через земельні уряди, а з іншого – децентралізацією та деконцентрацією адміністративних функцій на земельному рівні та в межах земель – на рівні комунального самоврядування. З’ясовано, що інституційний розвиток комунального самоврядування в Німеччині починається з 1949 р., коли Федеральна Конституція закріпила право муніципалітетів вирішувати всі справи місцевої спільноти під власну відповідальність у рамках чинного законодавства. У правовій доктрині та юридичній практиці це конституційне положення інтерпретується як “інституційна гарантія”, яка надає комунальному самоврядуванню право на звернення у земельний чи федеральний конституційний суди із заявою стосовно порушення його прав.

Виявлено, що конституційно-правові гарантії комунального самоврядування Німеччини знаходять своє практичне втілення у суверенних правах громад: самостійне вирішення кадрових, організаційно-правових та фінансових питань. З’ясовано, що, на відміну від України, статути територіальної громади в Німеччині є важливим джерелом комунального права в системі локальних нормативно-правових актів територіальних громад, які визначають правові форми діяльності органів комунального самоврядування та правові форми впливу місцевих жителів на публічне управління на місцях.

У другому розділі – “Організація та функціонування комунального самоврядування на прикладі міст Німеччини та України: компаративний аналіз” – охарактеризовано організаційно-правовий статус територіальної громади та посадових осіб міського самоврядування Німеччини та України з позиції компаративного аналізу, узагальнено та систематизовано результати досліджень щодо процесів формування та функціонування органів міського самоврядування в Німеччині та Україні.

З’ясовано, що сучасна організація комунального самоврядування Німеччини взаємопов’язана з адміністративно-територіальним поділом та встановлена конституціями земель. Відповідно до Основного Закону ФРН та земельних конституцій, комунальне самоврядування здійснюється в громадах та районах, які уповноважені регулювати всі справи власної сфери діяльності в рамках законодавства та під власну відповідальність. Науковці виділяють 5 конституційно окремих та юридично незалежних політичних рівнів: рівень Європейського Союзу, держави, земель (16), районів (343), муніципалітетів (3400). Основними чинниками, які вплинули на визначення територіальної основи комунального самоврядування є: кількість населення, структура розселення, традиції, особливості історичного, соціального розвитку міст.

Виявлено, що, на відміну від України, у законодавстві Німеччини закріплено визначення понять “мешканець” та “громадянин” громади, їхні права та обов’язки, а також визначено розподіл завдань громади на завдання власної сфери діяльності (добровільні та обов’язкові) та делегованої (обов’язкові за вказівкою та доручені). У встановленні меж територіальної громади визначальними критеріями є забезпечення місцевого зв’язку мешканців і працездатності громади для виконання завдань самоврядування, а при зміні меж – проведення попереднього громадського слухання громадян та врахування їхньої думки. Форми волевиявлення членів територіальних громад детальніше виписані в чинному законодавстві Німеччини, аніж в Україні, зокрема врегульована процедура ініціювання референдуму та вирішення питань, що залежить від чисельності громадян, а також визначений період, через який ухвалені референдумом рішення можуть бути змінені, визначені періодичність проведення зборів громадян та термін обговорення винесених рекомендацій. Виявлено, що німецьким громадам властивий вищий ступінь демократичності форм волевиявлення. Так, для підтримання місцевої ініціативи громадами землі Баєрн достатньо 1% мешканців громади, для скликання зборів громади – 2,5% громадян, натомість у статуті територіальної громади міста Львова необхідні для означених процедур показники вищі – відповідно, 10 тис. жителів громади та не менше 10% жителів внутрішньоміського територіального утворення міста. Про демократизм форм волевиявлення громадян Німеччини засвідчують і такі факти: можливість волевиявлення як у всій громаді, так і її частинах; врахування поглядів молоді при формуванні громадської думки; участь уповноважених осіб при розгляді радою ініціатив тощо. Розвиток місцевої демократії в Німеччині виражається через регламентацію нових форм волевиявлення, а саме “права жителя на клопотання”, “побажання громадян”, “рішення громадян”.

Представницькі органи міського самоврядування відмінні за назвою: представництво громади, рада громади, представництво міста. У містах на правах району може утворюватися представництво частини населеного пункту, представники якої у цьому випадку належать до представництва громади. Рішення, які ухвалює представництво громади, класифікуються на: позитивні/ негативні, одиничні (окремі)/збірні (комплексні), з невеликим/великим практичним значенням. Представництво громади виконує повноваження у фінансово-бюджетній, економічній, правоохоронній, соціальній, гуманітарній, земельній, екологічній та інших сферах. До виняткової компетенції представництва громади/міської ради належать повноваження, які можна поділити на чотири групи: з організації роботи ради, із формування її органів, із контролю за діяльністю голови та виконавчих органів ради, для безпосереднього вирішення питань, що належать до відання місцевого самоврядування.

Представництво громади складається з представників, які обираються громадянами за пропорційною виборчою системою на 5 років. Кількість членів ради залежить від чисельності мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці та визначається у положеннях про громади. Представники громади в Німеччині та депутати міських рад в Україні мають подібні права та обов’язки. Хоча відмінним є те, що представники громади працюють на постійній основі та на громадських засадах, а також задля неупередженого виконання ними своїх обов’язків, законодавством Німеччини визначені умови їх відсторонення від участі в діяльності представництва громади (безпосередня вигода, конфлікт інтересів).

Сесії представництва громади в Німеччині скликаються головуючим (у громадах із виборними штатними посадами), або бургомістром (у громадах із виборними посадами на громадських засадах), в окремих випадках – іншими представниками. Бургомістр зобов’язаний брати участь у сесіях, а також опротестовувати протиправні рішення. У положеннях про громади визначаються випадки позбавлення бургомістра права голосу, чого немає в Україні.

Представництвом громади в Німеччині/міською радою в Україні утворюються комісії. З’ясовано, що найважливішою в Німеччині є головна комісія, до компетенції якої належить координування діяльності інших комісій, а також ухвалення рішень щодо вагомих управлінських завдань. 3 метою найповнішого врахування потреб громадян, компетентні жителі беруть участь у роботі комісій на правах дорадчого голосу, а в окремих землях Німеччини наділені також правом участі в ухваленні рішень.

Виконавчим органом міського самоврядування в Німеччині, залежно від моделі, є одноособовий керівник - бургомістр чи директор, або колегіальний виконавчий орган - магістрат. Місцеві статута регулюють структуру виконавчих органів, яка складається з різних органів спеціальної компетенції (департамента, відділи, бюро тощо). Із загальної кількості працівників публічного сектора 35% є працівниками органів комунального самоврядування. Як у Німеччині, так і в Україні вони повинні відповідати вимогам певного рангу. З’ясовано, що в Німеччині найбільший відсоток службовців відповідає вимогам середнього рангу а чиновників - підвищеного.

Досліджуючи правовий статус бургомістра в Німеччині, виявлено, що за винятком Бремена, Берліна та Гамбурга, він обирається громадянами за мажоритарною системою виборів: на штатну посаду - на 5 - 9 років та на громадських засадах - на визначений період обрання. Основні повноваження бургомістра в Німеччині та міського голови в Україні можна виокремити у такі групи: представницькі, організаційно-розпорядчі, координаційні. Необхідні для дострокового припинення повноважень бургомістра показники в Німеччині вищі, ніж в Україні. У Німеччині ініціатива відкликання бургомістра відбувається на вимогу 1/3 - 2/3 і за рішенням 2/3 – 3/4 членів ради та лише в окремих землях на вимогу громадян (1/3 громадян громади в Саксонії), тоді як в Україні - радою за власною ініціативою або на вимогу не менше 1/10 громадян. На відміну від України, де міський голова може бути відкликаним за рішенням ради - 2/3 голосів депутатів або референдуму - більшістю голосів громадян, в Німеччині ця процедура відбувається лише шляхом референдуму, необхідна для цього більшість відрізняється і становить 20 - 50% громадян.

З’ясовано, що представництвом громади за пропорційною виборчою системою обираються на термін її каденції заступники бургомістра, кількість яких залежить від чисельності мешканців у громаді. Заступники бургомістра можуть із дорадчим голосом брата участь у засіданнях ради та комісіях. Якщо бургомістр чи один зі службовців на керівній посаді не відповідають необхідним вимогам вищого рангу служби, то один із заступників бургомістра зобов’язаний відповідати цим вимогам. Рішення про відкликання заступників бургомістра ініціюється більшістю та ухвалюється 2/3 від загального кількісного складу ради.

Виявлено певні особливості організації влади у землях-містах (Берлін, Бремен та Гамбург), де установи є муніципальними і державними водночас. Оскільки Берлін та Гамбург не мають власної комунальної конституції, то територіальні громади не володіють широкими можливостями самостійного вирішення питань місцевого значення. Бремен утворює сформоване з громад міст Бремена та Бремерхафена об’єднання громад, де, на противагу Бремену, Бремерхафен має власну міську конституцію, згідно з якою громада отримує значну автономію. Законодавчу владу в землях-містах здійснюють представницькі органи: Bürgerschaft (парламент) – в Бремені та Гамбурзі, Abgeordnetenhaus (палата депутатів) – у Берліні. Виконавча влада представлена урядами земель, які в Берліні, Гамбурзі, Бремені називають сенатом та управліннями земель. Уряд землі складається з керуючого чи першого бургомістра, який обирається представницьким органом більшістю голосів та виконує повноваження голови землі. Сенатор є членом урядової колегії, самостійним керівником міністерства, керівником підвідомчих міністерству органів. За свою сферу діяльності він несе політичну відповідальність перед парламентом та громадянами. Більшістю голосів парламент може виразити сенату та кожному з його членів вотум недовіри. Особливістю організації влади в Берліні є спеціальний Закон про розподіл предметів відання в управлінні Берліном, який детально визначає перелік завдань, що належать до компетенції сенату.

Задля дотримання принципу законності та верховенства права в Німеччині здійснюється нагляд за діяльністю комунальних органів самоврядування. Такими формами нагляду є: правовий, який здійснюється за власними повноваженнями, та фаховий – за делегованими. Правовий нагляд забезпечує легітимність управління, а фаховий – легітимність та доцільність управління.

Порядок ухвалення рішень органами державної влади (державних законів, рішень органів виконавчої влади тощо) в Німеччині унеможливлює виникнення таких, які обмежують інтереси громади на користь держави. Головним механізмом, який забезпечує баланс інтересів громад і держави, є обов’язкова процедура участі представників громад у розробці та ухваленні рішень органами державної влади, що закріплюється у її внутрішніх регламентах. Чіткий розподіл компетенції за рівнями управління уможливлює його здійснення без втручання в компетенцію органів влади сусідніх рівнів, що значною мірою зменшує управлінські витрати та запобігає можливості виникнення конфліктних ситуацій.

У третьому розділі – “Удосконалення організаційно-правової основи міського самоврядування в Україні з урахуванням досвіду Німеччини” – виявлено тенденції розвитку комунального самоврядування в сучасній Німеччині, розроблено рекомендації щодо вдосконалення міського самоврядування в Україні на основі адаптації позитивного досвіду Німеччини.

Виявлено, що вдосконалення комунального самоврядування в Німеччині відбувається завдяки здійсненню реформ, зокрема адміністративно-територіальної – укрупнення муніципалітетів та утворення більших адміністративно-територіальних одиниць як територіальної основи для ефективної місцевої адміністрації та функціональної – розширення компетенції регіональних та місцевих органів влади. Здійснюючи адміністративно-територіальні реформи, у ФРН упродовж 1967 – 1979 рр. було скорочено від 18% муніципалітетів у Шлезвіг-Гольштайні до 85% у Гессені, а впродовж 1990 – 2010 рр. у східних землях Німеччини від 29% у Мекленбург Передній Померанії до 76% у Бранденбурзі та утворено більші й дієвіші територіальні одиниці. З’ясовано, що позитивним можна вважати досвід злиття муніципалітетів на добровільній основі, з урахуванням різних чинників: господарські та культурні взаємозв’язки муніципалітетів, соціально-економічний та управлінський потенціал територій тощо. Відбулись і внутрішні адміністративні реформи, спрямовані на створення нових організаційних структур, пов’язаних із розвитком інфраструктури міста – реконструкція міста, захист довкілля, політика зайнятості та вдосконалення надання послуг громадянам шляхом створення громадських центрів, керуючись, відповідно, принципом наближеності до потреб громадян. У процесі здійснення функціональних реформ у Західній Німеччині, метою яких були децентралізація управління та деконцентрація управлінських функцій, ліквідовано 350 із 450 державних органів влади спеціального призначення та делеговано функції районам і містам районного значення. Наслідком реформ стало чітке розмежування державних функцій та місцевого самоврядування.

Упродовж 90-х рр. XX ст. для забезпечення життєздатної демократії на рівні комунального самоврядування відбулись інституційні зміни, наслідки яких відчутні дотепер. Закріплення в комунальних конституціях права громадян на безпосереднє обрання бургомістра значно підвищило участь громадян у муніципальних виборах, а запровадження інструментів референдуму щодо дострокового припинення його повноважень посилили підзвітність бургомістра місцевому електорату.

Розвиток комунального самоврядування в Німеччині пов’язаний із утворенням міжмуніципальних спілок (об’єднання цільового призначення, управлінська спілка, робоча спілка) та громадських організацій (Німецький з’їзд міст, Німецький з’їзд сільських повітів, Німецький союз міст і громад, Німецька асоціація міст і муніципалітетів, Агенція громади в одному світі), співпраця яких уможливлює ефективне виконання завдань. Участь у діяльності міжнародних організацій є важливою для відстоювання та захисту інтересів територіальних спільнот на різних рівнях влади.

З’ясовано, що вагомого значення набула в Німеччині модернізація управління завдяки застосуванню нових управлінських інструментів: аутсорсинг функцій комунального самоврядування – реорганізація місцевої адміністрації муніципалітетів і районів із заснуванням організацій і корпорацій з максимально самостійним статусом, метою яких є виконання якомога більше завдань комунального самоврядування під власну фінансову відповідальність; контрактний менеджмент – розвиток співробітництва між окремими громадами шляхом укладання контрактних угод щодо надання послуг та спільної діяльності в певних галузях між різними органами і рівнями місцевої влади; сприяння співпраці між державними та приватними організаціями; удосконалення адміністративної процедури завдяки чіткому розподілу функцій, аналізу завдань та пошуку ефективного способу їх виконання, підвищення кваліфікації персоналу для управління, зорієнтованого на потреби громадян.

Водночас із реалізацією реформ відбувається подальше вдосконалення актів локальної нормотворчості. Згідно з положеннями про громади та спеціальними законами, розрізняють добровільні, обов’язкові та умовно обов’язкові статути. Статути застосовуються у різних сферах діяльності громад: господарський, для приватних підприємств, ощадних кас, про відрахування за користування окремими послугами, про міську забудову тощо. Найважливішим та обов’язковим до виконання є головний статут громади, який деталізує положення комунальних конституцій щодо організаційно-правового статусу територіальної громади. Неврегульованість чинного законодавства та низький рівень розроблення статутів територіальних громад в Україні знижують участь населення громади у вирішенні важливих питань місцевого значення. Враховуючи досвід Німеччини, у статутах територіальних громад можна конкретизувати такі питання: зміст, опис та використання символіки територіальної громади; поняття мешканця територіальної громади з правом голосу і без нього; їх права та обов’язки; реалізацію форм волевиявлення громадян; повноваження міського голови та його заступників; власні та делеговані повноваження територіальної громади; порядок утворення та компетенцію комісій представництва громади; процедуру проведення сесій представництва громади тощо.

На основі аналізу пропозицій, які передбачаються у законопроектах України у сфері місцевого самоврядування та враховуючи досвід Німеччини, необхідно врегулювати у чинному законодавстві України організаційно-правовий статус міського голови, підвищуючи вимоги до кандидатів на цю посаду, а дострокове припинення повноважень здійснювати лише за рішенням місцевого референдуму. Потребує деталізації й організаційно-правовий статус заступників міського голови, зокрема кваліфікаційні вимоги, їх кількість, компетенція, процедури обрання та відкликання.

Проведене дослідження дало змогу напрацювати відображені у висновках рекомендації, які сприятимуть удосконаленню моделі міського самоврядування в Україні.