ВПЛИВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ НА РОЗВИТОК НАЦІОНАЛЬНОЇ ПОДАТКОВОЇ СИСТЕМИ В КОНТЕКСТІ ЄВРОПЕЙСЬКИХ ВИМОГ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, вказано на зв’язок роботи з науковими програмами й темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну, практичне значення отриманих результатів, наведено дані щодо їх апробації, структури та обсягу дисертації, охарактеризовано особистий внесок дисертанта.

У першому розділі – “Науково-теоретичні підходи до розвитку податкової системи як складника державного управління у сфері економіки” – досліджено понятійно-категорійний апарат, європейський досвід управління податковою системою та історичні етапи розвитку податків.

У розділі зазначається, що дослідження податків у системі державного управління потребує їх виділення в особливу категорію неекономічного характеру, тобто таку, що дає змогу розглядати їх не лише як вид платежу, а як функціональну структуру, особливу форму соціально-економічних відносин, що виникають у результаті взаємодії суспільства та держави – податкову систему.

Наголошено на тому, що податкову систему можна розуміти також як сукупність елементів: а) системи оподаткування, у процесі реалізації якої виникають взаємозв’язки між: б) контролюючими органами та в) суб’єктами оподаткування. Так, перша складова регламентує діяльність апарату державної податкової служби, який може функціонувати в разі дотримання основних принципів оподаткування та вдосконалюватися внаслідок внесених контролюючими органами відповідних пропозицій. Роль контролюючих органів загалом зводиться до взаємодії з платниками податків і зборів, яка полягає у контролі за своєчасністю та повнотою здійснення податкових платежів. У свою чергу, платники податків декларують доходи та здійснюють виплати у податкових адміністраціях.

У процесі дослідження з’ясовано, що національна податкова система як сукупність власне системи оподаткування і взаємовідносин між платником податків, державою та органами контролю за сплатою податків у процесі функціонування взаємодіє з відповідними суб’єктами управління, якими є: органи виконавчої влади; судові органи та органи прокуратури; заклади середньої та вищої освіти; засоби масової інформації.

Обґрунтовано, що податкова політика як фінансова підвалина державного управління економікою, складова концепції стратегічного управління державою є виключним правом держави, яка здійснює її виходячи з цілей і завдань соціально-економічного розвитку. Податкова політика ‑ це діяльність держави у сфері встановлення, правового регламентування та організації справляння податків і податкових платежів у централізовані фонди грошових ресурсів держави. Податкова політика, як і податкова система, орієнтована на вирішення економічних та соціальних завдань.

На основі синтезу різних визначень зроблено висновок про широке використання в науково-практичному спілкуванні численних понять, термінів, словосполучень, за допомогою яких робляться спроби пояснити ті чи інші аспекти вияву податкової системи та податкової політики в управлінському контексті. Порівняльний аналіз визначень термінологічних словосполучень “податковий менеджмент”, “податкове адміністрування” та “фіскальне адміністрування” показав, що податкова система як складник державного управління у сфері економіки функціонує завдяки взаємодії таких чинників, як організація системи оподаткування в державі, узгодження інтересів держави і платників податків у процесі вироблення податкової політики, спрямування спільної діяльності інститутів державної влади на формування й супроводження діяльності податкової системи та управління економікою з використанням фіскального інструментарію, а також динамічного розвитку системи управління в цілому.

Акцентується увага на тому, що вивчення європейського досвіду управління податковою системою дасть змогу знайти відповіді на основні питання, які виникають у процесі реалізації державної політики у сфері європейської інтеграції загалом та у податковій сфері зокрема. Необхідність дослідження науково-теоретичних підходів до розвитку національної податкової системи як складника державного управління у сфері економіки в контексті європейських вимог і стандартів об’єктивно зумовлена сучасними глобалізаційними та євроінтеграційними процесами.

Установлено, що функціонування в Європейському Союзі дворівневої податкової системи на національному та наднаціональному рівнях постійно потребує узгодження податкових систем і, відповідно, податкового законодавства держав-членів ЄС. Перманентний характер цих проблем суттєво перешкоджає налагодженню ефективної співпраці у межах Європейського Союзу. Існуючі відмінності між національними податковими системами і рівнями оподаткування в державах-членах ЄС створюють певні перешкоди вільному пересуванню товарів, послуг, капіталів і громадян усередині ЄС, незважаючи на відмінності податкового контролю на кордонах між цими країнами. У свою чергу, ці відмінності істотно впливають на витрати виробництва, ціни товарів, рух інвестицій тощо, викривлюють умови конкуренції, а в багатьох випадках використовуються державами-членами ЄС з протекціоністськими намірами (замість раніш скасованих митних податків).

Дворівнева податкова система Європейського Союзу є одним з визначальних чинників економічної співпраці між державами-членами ЄС і включає такі елементи, як зона вільної торгівлі, митний союз та спільний ринок та зумовлює потребу в гармонізації податків як інструменту прискорення процесу виробничої, фінансово-економічної взаємодії та спеціалізації. Періодично виникає гостра потреба в гармонізації податкових систем, оскільки скасування податкових бар’єрів призводить до зменшення доходної частини бюджету окремих держав-членів ЄС, а також до переміщення капіталу в країни з нижчим рівнем оподаткування, що може суттєво дестабілізувати соціально-економічний стан регіону.

Доведено, що рушійною силою розвитку оподаткування на будь-якому історичному етапі було відставання в розвитку держави від економіки та постійна необхідність надолужувати таке відставання, в тому числі і шляхом удосконалення методів стягнення податків. Адже економіка постійно набуває нових форм, пристосування до яких є одним з основних завдань державного управління, зокрема і у сфері оподаткування.

Більшість науковців історичний розвиток системи оподаткування поділяє на три етапи: перший етап охоплює стародавні часи та початок середніх віків, другий – приблизно з XVI по XVIII ст., третій – період з XIX ст. до нашого часу. На першому етапі розвитку оподаткування податки мають безсистемний (хаотичний) характер, запроваджуються, як правило, для задоволення яких-небудь конкретних потреб (у зв’язку з війною, посухою і т.ін.), їм здебільшого не властиві сучасні ознаки та функції. Для другого етапу характерне становлення податків як постійного та стабільного джерела доходів державних органів. Такий процес був наслідком: становлення і функціонування фінансової системи, коли розрахунки в натуральній формі поступово витіснялися грошовими; розвитку самої держави, в якій створювалися постійні збройні формування та чиновницький апарат, що утримувалися за рахунок платників податків; значної централізації влади через її узурпацію монархами. На третьому етапі формування податкової системи розвиток виробництва, насамперед установлення капіталістичних відносин і становлення соціального буття, сприяли прискоренню розвитку виробництва, обігу капіталу та підвищенню продуктивності праці. У 20-х рр. XX ст. діяли реальні (прямі) форми оподаткування, що історично були першими і які поділяють на чотири основних види: поземельний, домовий, промисловий та податок на грошовий капітал.

Розвиток сучасної податкової системи є результатом багатої й насиченої історії виникнення й становлення величезної кількості та різноманіття податків, які впроваджувалися в різні часи. Пошук ідеальної системи оподаткування триває і може бути нескінченним, оскільки податки пристосовують до стадії розвитку економіки, традицій і звичаїв громадян, особливостей певної країни тощо.

У другому розділі ‑ “Державне управління як основний чинник впливу на національну податкову систему в контексті європейських вимог” – вивчено форми й методи впливу державного управління на національну податкову систему, європейські підходи до реформування і функціонування податкових систем та вплив державного управління на реформування національної податкової системи за європейськими стандартами й вимогами.

У розділі показано, що вплив державного управління на національну податкову систему справляється в процесі врегулювання податкових відносин відповідними органами державної влади. Види й методи такого впливу формуються й застосовуються з урахуванням певних цілей і завдань, які ставляться в процесі розвитку національної податкової системи. Крім таких традиційних методів управління, як переконання та примус, сьогодні використовують економічні, соціально-психологічні, математичні, методи моделювання, адміністративні тощо.

Податкова система зазнає періодичних реформувань, здійснюваних з урахуванням принципів державотворчої, правової, соціально-економічної політики уряду. З огляду на європейську інтеграцію вплив державного управління на національну податкову систему зумовлює створення сприятливого середовища для поглиблення співпраці України з державами-членами ЄС в економічній, соціокультурній та політичній сферах.

Обґрунтовано, що успішність впливу державного управління на національну податкову систему залежить від цілої низки чинників, які умовно можна поділити на інституційні, правові та управлінські. Деякі з них можуть бути, принаймні частково, враховані у короткостроковому періоді, як, наприклад, розбудова системи менеджменту державної податкової служби (підвищення кваліфікації кадрів, ефективності управлінських та операційних процедур тощо). Для розв’язання більш складних інституційних та правових проблем, зумовлених переходом вітчизняної економіки від командно-адміністративної до ринкової, варто застосовувати відповідний багатовекторний та системний підхід у процесі модернізації системи державного управління податковою системою.

Аналіз наукового доробку вітчизняних і зарубіжних фахівців з євроінтеграційної проблематики показав, що європейські підходи до реформування та функціонування податкових систем мають враховувати вплив не лише внутрішньодержавних, а й зовнішніх чинників. З огляду на це застереження в процесі реформи національної податкової системи доцільно використовувати положення Директиви Європейської Комісії “Податкова політика в ЄС – пріоритети на роки вперед” щодо організації податкової системи та ведення податкової політики, рекомендовані усім державам-членам. У Директиві, зокрема, визначені пріоритети: сприяння податкової політики ЄС досягненню мети: стати найбільш конкурентоспроможною, динамічною та інтелектуально орієнтованою економікою світу шляхом сталого економічного розвитку, створення кращих робочих місць та досягнення вищого рівня соціальної єдності; подальше підтримання ефективного розвитку внутрішнього ринку як до, так й після можливого географічного розширення ЄС; сприяння довгостроковому зниженню загального рівня податкового навантаження в ЄС зі збереженням оптимального балансу між зменшенням податків, інвестиціями у суспільний сектор економіки та підтримкою фіскальної консолідації країн; посилення в ЄС системи економічного, соціального (на випадок безробіття), медичного, страхового, інноваційного, споживчого захисту, підтримання якісної політики розвитку, екологічного захисту та енергозбереження, та реформування європейської моделі соціального розвитку.

Доведено, що формами впливу державного управління на реформування національної податкової системи згідно з європейськими вимогами є відповідні дії адаптаційного чи гармонізаційного характеру. В основу заходів щодо гармонізації податкових систем держав-членів ЄС покладено два принципи: упровадження податкової гармонізації не повинно призвести до посилення податкового тиску (який, навпаки, має знизитися); гармонізація жодною мірою не повинна бути самоціллю, оскільки її головне завдання полягає у виробленні на пропорційній основі спільних рішень стосовно проблем, які не можуть бути розв’язані на рівні окремих країн. Діяльність органів державної влади держав-членів певною мірою має бути регламентована засновницькими та іншими правовими актами ЄС, відповідно до чого здійснюється реформування національної системи державного управління до моменту вступу тієї чи іншої держави-кандидата до союзу. На момент вступу національна система державного управління держави-кандидата (у тому числі її елемент ‑ податкова система) має відповідати управлінським критеріям ЄС.

Вплив державного управління на реформування національної податкової системи за європейськими стандартами й вимогами зумовлює потребу в перегляді діючого методичного забезпечення, а саме в удосконаленні форм звітності, яке дасть змогу, з одного боку, вдосконалити процедури справляння податків, а з другого – наблизитись до європейських та міжнародних стандартів. Також назріла необхідність зміни положення нормативної бази стосовно визначення фінансового результату господарської діяльності підприємств, розробки методології його розрахунку та оподаткування. Існує низка проблемних питань, що стосуються обґрунтування інформаційного джерела для складання податкової звітності підприємств, достатності бухгалтерського обліку з метою формування податкової звітності та уніфікації національних стандартів бухгалтерської звітності на основі міжнародних. Одним із заходів, спрямованих на усунення відмінностей між податковим та бухгалтерським прибутком, є запровадження єдиної методики визначення об’єкта оподаткування та нарахування податків, яка ґрунтується на положеннях Податкового кодексу України щодо структури та складу доходів і валових витрат. Усуненню невідповідності між податковим та бухгалтерським обліком може також сприяти внесення змін до чинного законодавства в частині спрощення процедури складання податкових звітів підприємств та стосовно поліпшення якості виконання контрольної функції органами державної податкової служби, оскільки прийнятий Податковий кодекс України цих проблем не вирішив.

Показано, що однією з форм впливу державного управління на реформування національної податкової системи за європейськими стандартами й вимогами є практична реалізація Стратегії реформування податкової системи України на період до 2018 року. Мета цієї Стратегії – проведення в період до
2018 року податкової реформи, спрямованої на побудову сучасної конкурентоспроможної, соціально орієнтованої ринкової економіки, інтегрованої до ЄС, забезпечення сталого економічного зростання на інноваційно-інвестиційній основі, реалізація збалансованої бюджетної та соціальної політики на середньострокову перспективу. Реформування податкової системи заплановано здійснити в три етапи, які в часовому вимірі триватимуть: перший – з 2010 по 2011 рр., другий – з 2012 по 2013 рр., третій – з 2014 по 2018 р.

Обгрунтовано, що відносно податкової системи вплив державного управління не може обмежуватися лише розробкою та регламентуванням науково-методичного забезпечення процесу реформування та функціонування цієї системи. Необхідно також створити відповідний правовий режим та інформаційний простір, щоб сприяти організаційним перетворенням, удосконаленню діючої структури для досягнення високої ефективності податкової системи, що відповідає європейським критеріям.

З огляду на це надзвичайно важливими для подібних перетворень стали розробка і прийняття Податкового кодексу України як системоутворюючого чинника впливу на порядок застосування податкового законодавства та підвищення податкової культури. Податковий кодекс України є нормативною та ідеологічною основою комплексного підходу до регулювання податкових відносин, усунення накопичених недоліків, розв’язання внутрішніх суперечностей чинного податкового законодавства та суперечностей з іншими нормативними актами, формування єдиного стабільного законодавства, врахування інтересів регіональних громад у процесі розробки податкової політики держави тощо.

Доведено, що будь-який вплив на податкову систему країни має справлятися виключно з метою покращення ситуації в державі, її економічного та політичного становища. Оскільки пристосування існуючої на сьогодні в Україні податкової системи до європейських норм є одним із завдань державного управління податками, то швидкість та якість цього процесу безпосередньо залежать від ефективності її функціонування. Іншими словами, якщо система державного управління податками недостатньо ефективна для регулювання податкової системи на національному рівні, то очевидно, що здійснити якісні перетворення в напрямі європейської інтеграції вона також буде неспроможна.

Обгрунтовано, що ефективне державне управління податковою системою можливе лише за умови поєднання всіх доступних методів управління. Реалізація державної політики в цьому напрямі передбачає цілеспрямований або опосередкований вплив на систему соціальних відносин, тому необхідно враховувати всі чинники соціального середовища. Крім визначених податковою політикою цілей, державне управління за умови оптимального поєднання методів управління дає змогу реалізувати соціально-економічні та наукові програми розвитку, в повному обсязі гарантувати представництво та захист інтересів народу на міжнародній арені, гармонізувати економічні та соціальні потреби населення, окремих регіонів країни і національних меншин та ін.

У третьому розділі ‑ “Шляхи підвищення ефективності впливу державного управління на національну податкову систему” – розкрито особливості впливу державного управління основними видами податків, що стягуються в Україні, на напрями його вдосконалення, основні аспекти реформування державної податкової служби, системи взаємодії органів податкової служби з громадськістю.

У розділі показано, що державне управління основними видами податків, що стягуються в Україні, є недосконалим. Неефективною видається система адміністрування основних видів податків. До недоліків системи адміністрування податків слід також віднести примусовий характер, слабкий зв’язок з платниками податків, дублювання функцій між її окремими підрозділами тощо. Потребує кардинального вдосконалення і організація роботи державної податкової служби в частині покращення її взаємодії з громадськістю згідно з європейськими та міжнародними стандартами. Розв’язання цих та багатьох інших проблем пов’язується з прийняттям Податкового кодексу України.

Оптимізувати державне управління податками в Україні доцільно в межах загальної податкової реформи, тобто комплексно, в кількох напрямах: подальшого вдосконалення положень Податкового кодексу України і податкового права та реформування адміністративного апарату, відповідального за контроль над нарахуванням, стягненням та забезпеченням своєчасності сплати податкових платежів. Результатом удосконалення системи державного регулювання податків має стати відчутне зниження податкового навантаження, створення ефективної та прозорої системи адміністрування податків, гарантування прав і обов'язків платників податків, скорочення загальної кількості податків, зборів та платежів, а в більш віддаленій перспективі – підвищення обсягів виробництва та реалізації товарів, рівня надання послуг, їх конкурентоспроможності, створення сприятливого клімату для підприємництва.

Обгрунтовано, що для наближення ДПС України до європейського зразка модернізацію доцільно проводити шляхом скорочення кількості ієрархічних рівнів до трьох: стратегічного, тактичного та виконавчого. Усі структурні підрозділи, які безпосередньо взаємодіють з платниками податків, слід віднести до виконавчого рівня, окремо має бути виділений стратегічний підрозділ, який розроблятиме стратегію функціонування підпорядкованих одиниць, решту складових варто віднести до тактичного рівня, який має координувати відносини між двома іншими. Така модель передбачає відмову від районних державних податкових інспекцій (ДПІ) і перехід до системи міжрайонних державних податкових інспекцій (МДПІ) та підпорядкованих їй відділень.

Наголошено на тому, що в процесі модернізації податкової служби варто також врахувати пропозиції щодо реформування податкової міліції, суть яких зводиться до з’ясування того, якому відомству вона має підпорядковуватися: ДПС України чи МВС України. Вважаємо за доцільне розподіляти обов’язки з розслідування таким чином: легкі злочини мають належати до компетенції податкової міліції, яка має залишатися складовою державної податкової адміністрації, а податкові злочини, віднесені до категорії тяжких – до компетенції служби розслідування податкових злочинів, яку слід створити у Міністерстві внутрішніх справ України.

Зосереджено увагу на необхідності створення в складі податкової адміністрації підрозділу, який би вирішував питання популяризації податкової служби, забезпечення двосторонньої взаємодії з платниками податків та органами місцевого самоврядування, проводив статистичні дослідження тощо. Це зумовлено тим, що всі ці завдання нині розподілені хаотично і ставляться перед усіма підрозділами ієрархічних рівнів ДПС України. Така ситуація склалася через те, що вдосконаленню системи взаємодії податкових органів з платниками податків як одному з ресурсів підвищення ефективності державного управління податками в процесі формування податкової системи України приділялося значно менше уваги, ніж, наприклад, зміні структури податків чи навіть структурі податкової служби. Однак на сьогодні існує об’єктивна потреба в перегляді ролі соціальних компонентів у реформуванні податкових інститутів, зумовлена демократизацією суспільних відносин та виникненням гострих суперечностей між державою та суб’єктами господарювання, перетвореннями в економічній та політичній сферах, змінами у функціонуванні інституту власності протягом останніх двох десятиліть. Ці зміни відбувалися без забезпечення спадкоємності в ресурсах, передбачення необхідного періоду адаптації, регламентувалися великою кількістю законів та нормативних актів, які часто були суперечливими, що й перешкоджало формуванню ефективної податкової системи та викликало недовіру до податкових інститутів з боку платників податків.

Досягнення позитивних змін можливе шляхом посилення ролі соціальної компоненти, а саме встановлення відносин із зовнішніми суб’єктами, засобами масової інформації, незалежними громадськими, неурядовими та приватними організаціями, а також завдяки переходу від боротьби з платниками податків до співпраці з ними. Якщо вони через ті чи інші обставини неспроможні сплачувати надмірні податки, то держава повинна врахувати це, адаптувавши відповідно до цього і систему адміністрування.

Наголошено на тому, що однією з найважливіших складових реформування податкової системи України в контексті євроінтеграції є удосконалення роботи органів управління, зокрема податкової служби. Очевидно, що такий процес має бути не одноразовим, а безперервним, оскільки це необхідно для того, щоб структура податкової служби та витрати на її утримання відповідали існуючим на конкретний момент умовам та забезпечували результативність її роботи.

Оскільки одним з найважливіших показників результативності роботи податкової служби є динаміка надходжень коштів до державного бюджету, то ефективне реформування має забезпечувати їх зростання паралельно зі скороченням витрат на утримання персоналу. Це передбачає всебічне оновлення технологій податкової роботи та розширення організаційно-управлінських можливостей, розробку єдиної інтегрованої податкової інформаційної системи, яка охоплюватиме всі органи податкової служби.

У висновках до розділу зазначається, що, крім змін у законодавчому регулюванні сплати податків, необхідне реформування податкової служби з урахуванням сучасних реалій, змін у податковій політиці, стану економіки та європейської орієнтації. Обгрунтовано, що ефективне регулювання податків можливе лише за умови, що податкова служба працюватиме як єдиний організм, усі дії якого будуть прозорими, збалансованими, зрозумілими та спрямованими на досягненні єдиної мети.