КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ВПРОВАДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ В УМОВАХ ТРАНСФОРМАЦІЇ УКРАЇНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено його мету, дослідницькі завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, наукову новизну, практичне значення отриманих результатів, наведено дані щодо їх упровадження.

У першому розділі – “Концептуальні засади аналізу та творення державної політики” – на основі аналізу джерельної бази розкриваються специфіка політичного аналізу та основні засади творення політики. При викладі матеріалу застосовано системний метод, який дав можливість представити політичний аналіз як цілісну структуру, що розвивається, а також визначити змістовні зв’язки аналітичної діяльності із соціальними процесами та управлінською практикою (зокрема з’ясувати специфіку інформаційно-аналітичного забезпечення роботи органів влади).

Доцільно розрізняти три рівні державної політики: загальнодержавна (або макрополітичний рівень), націлена на розв’язання проблем у масштабах усієї країни; політика, спрямована на вирішення питань в окремих сферах суспільного життя або окремих регіонах країни; третій рівень розробки державної політики орієнтується на вирішення локальних проблем. Можна визначити три умовних часових рівні в розробці політики: стратегічний, або довгостроковий рівень, розрахований на тривалий час реалізації; тактичний, або середньостроковий, розрахований на реалізацію впродовж одного або кількох років; оперативний рівень, мета якого – у найкоротший часовий проміжок досягти бажаних результатів.

Залежно від специфіки просторових та часових параметрів реалізації державної політики змінюються і змістовні характеристики в її реалізації.

Стратегічний проект політики має на меті суттєві зміни в системі соціально-економічних відносин. Ефективність такої політики визначається через тривалий термін її реалізації. Середньостроковий проект може бути розрахований на покращання соціально-економічної ситуації в країні або розв’язання проблем в окремих сферах суспільного життя впродовж визначеного терміну. Тут ефективність проектів політики має бути визначена за допомогою показників економічного зростання або інших критеріїв, які б засвідчили переваги або недоліки реалізації політики. Оперативний проект державної політики розрахований на розв’язання певної проблемної ситуації, обмеженої в просторі і часі, наприклад, коли консолідованими зусиллями урядових структур вирішується певна кризова ситуація.

Аналіз передує творенню політики і супроводжує його. У роботі дово­диться, що політичний аналіз є інструментальним знанням, до компетенції якого належить вироблення оптимальних моделей розв’я­зання проблем, з якими стикаються у своїй діяльності органи державної влади й суб’єкти політики. За методологією доцільно визначати аналіз політичної ситуа­ції і стратегічний політичний аналіз.

Аналіз ситуації орієн­тований на чітко обмежену в просторі і часі проблему. Тут позиція аналітика “прив’язана” до інтересів замовника, коли потрібно розробити механізм тактичного реагування на перебіг подій. Як правило, такий аналітичний продукт має конфіденційний характер і розрахований на вузьке коло осіб. Інформаційно-аналітичні процедури в аналізі ситуації базуються на певному алгоритмі, який містить наступні етапи: збирання та накопичення інформації з теми аналізу; інтерпретація і систематизація отриманої інформації, складання рекомендацій для замовника з урахуванням можливих переваг та ризиків прийнятих рішень. До компетенції стратегічної аналітики входить завдання дослідження загальних закономірностей макрополітичного характеру. Висновки стратегічної аналітики не вимагають негайних дій від того суб’єкта політики, якому вони адресуються. Цей тип аналітичної практики стимулює прийняття рішень, результати яких стануть очевидними, як правило, в майбутньому­.

1.                 Політичний аналіз здійснюється в певному середовищі, під яким у дисертаційному дослідженні пропонується розуміти сукупність соціо­культурних, організаційних та політичних чинників, які складають контекст аналітичної роботи і безпосередньо або опосередковано впливають на роботу експерта. До складових середовища політичного аналізу пропонується відносити такі чинники: рівень політичної культури; конфлікт інтересів та цінностей суб’єктів політичного­ процесу; вплив міжнародної спільноти. Кожна із цих складових, виходячи з конкретної ситуації, має вплив на формування та впрова­дження державної політики.

Проблеми якісного інформаційно-аналітичного забезпечення роботи органів влади стають усе більш актуальними в сучасних умовах динамічного політичного й соціального життя. Доведено, що проблеми, з якими стикаються аналітичні підрозділи в органах влади, мають як суб’єктивний, так і об’єктивний характер. До суб’єктивних, насамперед, належить дублю­вання функцій аналітичних підрозділів з іншими підрозділами. Часто доводиться стикатися з тим, що керівництво органів влади не сприймає ана­літичну роботу як пріоритетну. Серед об’єктивних проблем найбільш серйозною є відсутність загальноприйнятих організаційних засад функціо­нування підрозділів, які займаються інформаційно-аналітичним забезпе­ченням. У повсякденній роботі органів влади аналіз і прогноз складних соціальних, економічних і полі­тичних процесів часто здійснюються на основі інтуїтивних уявлень та припущень.

На підставі узагальнення організаційних та методологічних проблем, з якими стикаються інформаційно-аналітичні підрозділи в державних інституціях, зроблено висновок, що серед пріоритетних напрямів розвитку інституційної спроможності органів влади є уточнення функціональних та методологічних стандартів інформаційно-аналітичної роботи, які б дали змогу більш чітко визначати її ефективність. Необхідно також уточнити загальний регламент роботи інформаційно-аналітичних структур, де б були унормовані відносини таких підрозділів між центральними і територіальними органами влади. У цьому регламенті варто визначити засади єдиної методології збирання, обробки, аналізу інформації і складання прогностичних оцінок та рекомендацій. Мета такого регламенту полягає в уніфікації роботи інформаційно-аналітичних підрозділів як у центрі, так і в регіонах. Перевагою такого уніфікованого положення, яке регла­ментувало б інформаційно-аналітичну діяльність, є унеможливлення превалювання корпоративних і лобістських інтересів у процесі підготовки управлінських рішень.

Реалізація державної політики − це процес досягнення поставлених у програмі державної політики цілей, у якому беруть участь різні органи державної влади, органи місцевого самоврядування та інститути грома­дянського суспільства. Механізм реалізації політики складається з комплексу організаційно-управлінських, нормативно-правових, фінансово-економічних та соціально-психологічних заходів. Основними складовими успішної реалізації проекту політики є: чітко сформульовані цілі; наявність необхідних фінансових, матеріальних та інформаційних ресурсів, а також дієздатних організаційних структур; розроблені правила, що регламентують діяльність організацій, які беруть участь у реалізації програми; наявність мотивованого і кваліфікованого персоналу. Впровадження проекту державної політики повинно мати належне політико-правове забезпечення; насамкінець, програма державної політики повинна мати високий рівень довіри й підтримки в середовищі тих соціальних і професійних груп, які підпадають під дію цієї програми.

Державна політика має відповідати критеріям прозорості, підзвітності, ефективності. Для забезпечення розробки якісних моделей державної політики ці принципи мають бути покладені в основу діяльності державних інститутів.   

У дисертаційному дослідженні визначаються ймовірні перешкоди, що можуть виникнути на шляху розробки якісної політики. Так, суб’єкти, що залучені до розробки державної політики (представницькі органи влади, органи виконавчої влади, партії, громадські об’єднання, групи інтересів та лобістські структури впливу), можуть співпрацювати на досягнення загальної мети або перебувати в стані “конфлікту інтересів”, коли кожна сторона прагне відстояти свої корпоративні інтереси. В умовах сучасного україн­ського суспільства саме конфлікт інтересів є найсуттєвішою перешко­дою у справі побудови механізму розробки якісної політики та її реалізації. Реа­лізуючи свої корпоративні інтереси, фінансово-промислові та політичні групи ви­ко­ристовують різні комунікаційні канали для вираження своїх вимог, переводячи їх у сферу політичної боротьби і прийняття державних рішень. У цьому контексті одним із пріоритетних завдань підвищення якості розробки дер­жавної політики має стати завдання законодавчої регламентації діяльності груп інтересів і практики лобізму.

На підставі аналізу наукової літератури й управлінської практики уточнені методологічні засади, на які мають орієнтуватися розробники державної політики. Зокрема, інструментарій розробки державної політики повинен оперативно реагувати на зміни, що відбуваються в суспільстві і державі; фактологічний та методичний базис державної полі­тики повинен мати комплексний характер і розглядати проб­лему, розв’язання якої потребує втручання держави, у взаємо­зв’язку з іншими проблемами; проект державної політики має орієнтуватися на досягнення чітких результатів. Більшість зацікавлених учасників процесу творення політики мають отримати беззаперечні докази ефективності прийнятого варіанта політики.

Впровадження державної політики повинно базуватися на механізмі, який би забезпечував її максимальну ефективність, що, у свою чергу, залежить від низки факторів, зокрема: належних організаційних умов вироблення і впровадження державної політики, професіоналізму і політичної відпові­дальності державних чиновників; гармонічних відносин між виконавчою та законодавчою гілками влади; оптимальних відносин між центральними органами державної влади і органами місцевого само­врядування­; наявності консенсусу в суспільстві в питаннях стосовно загальних цілей державної політики та її пріоритетів.

У другому розділі – “Основні чинники розвитку державотворення та державного управління в Україні“ – розглядаються особливості формування та творення державної політики в Україні.

У процесі викладу матеріалу використовувався історичний метод, за допомогою якого досліджувався розвиток системи державного управління в сучасному суспільстві. Історичний метод дав можливість реконструювати змістовні зв’язки системи управління з історичним процесом розвитку українського суспільства. За допомогою структурно-функціонального методу стало можливим охарактеризувати базові складові (такі як конституційні засади державної політики, вплив груп інтересів, механізми впровадження державної політики), що визначають управлінську діяльність як систему соціальної взаємодії. Використання статистичного методу дало можливість визначити динаміку економічного, соціального та політичного розвитку суспільства.

Як показав аналіз політичного процесу, упродовж останнього десятиріччя фактично не існувало чіткого механізму впровадження державної політики. Є підстави стверджувати, що, незважаючи на певні успіхи в окремих напрямах, загалом реформування українського суспільства відбувалося без чітко визначеного і зрозумілого для учасників політичного процесу механізму. Узагальнення досвіду трансформації українського суспільства дає змогу визначити базові причини незадовільного впро­вадження державної політики. Головна з них полягає в розбіжностях у поглядах елітних груп українського суспільства стосовно орієнтирів і цінностей суспільного та політичного розвитку. Відсутність консенсусу з цього питання провокує непослідовність та непрогнозованість державної політики. Наступною причиною є домінування корпоративних інтересів над загальнонаціональними у творенні державної політики. Елітні групи сприймають державу як корпорацію, яка повинна підкорятися принципам функціонування корпорації. Водночас для них інтереси суспільства часто виявляються другорядними.

У деяких сферах економіки (наприклад приватизації, фінансово-банківській сфері) домінування корпоратив­них інтересів було настільки сильним, що призвело до того, що державна регуляторна політика де-факто виконувала функції провідника інтересів корпорацій на шкоду інтересам суспільства. Зокрема, це проявилося у слабкій визначеності стратегічної орієнтації державної політики. Так, Програми діяльності уряду суттєво змінювались після кожних чергових відставок Кабінету Міністрів України, що перешкоджало послідовній реалізації урядових програм. Установки “ручного управління”, як правило, були більш пріоритетними, ніж стратегічні завдання реалізації програм економічного та соціального розвитку суспільства.

У дослідженні доводиться, що проекти вітчизняних ринкових та демократичних реформ базувалися на спрощених уявленнях елітних груп про зміст ліберальних цінностей, згідно з якими лише формальні озна­ки політичної демократії та економічного успіху є метою трансформації посттоталітарного суспільства.  

Інституціональна революція в системі відносин власності в тому вигляді, в якому вона була проведена, виявилася протиприродною­ устрою перехідного суспільства. У поле зору реформаторів не потрапили завдання формування тих структур суспільних (неекономічних) відносин, які б могли забезпечити соціальну ефективність ринку. Адже приватна власність ефективно використовується лише у тому разі, якщо легальні економічні та правові умови її функціонування доповнюються сприятливим соціо­культурним контекстом. Цей “неолібералізм” за вітчизняних умов створив загрозу деструкції суб’єктності держави, тобто здатності державних органів влади приймати рішення в інтересах усього суспільства, а не лише вузького кола політико-економічних груп.

Деструкція суб’єктності держави сприяла формуванню олігархічного капіталізму з певними ознаками формальної демократії та ринкової конкуренції. Звідси поширення корупції як форми сублегальної регламентації діяльності економічних та полі­тичних еліт, зубожіння населення, збереження соціальної напруженості. За умов слабкості легітимних регуляторів еконо­мічної діяльності з боку держави та відсутності належного контролю громадянського­ суспільства над діями державних органів, а також недостатнього розвитку політичної системи корупція бере на себе функцію консолідації на асоціальній основі політичних і економічних еліт.

Узагальнення досвіду трансформації українського суспільства впро­довж років державної незалежності дало можливість визначити перешкоди, які заважають формуванню дієвої державної політики. Головні з них полягають у зниженні впливу держави на соціально-економічні процеси та домінуванні корпоративних інтересів над загальнонаціональними. Суб’єкти, що беруть участь у творенні політики (політичні партії, органи виконавчої влади, лобістські групи впливу тощо), часто працюють не за принципом погодження та пошуку консенсусу, а в режимі тиску та війни інтересів.   

Практика сучасних реформ ставить питання: на підставі яких ідей і цінностей зупинити дезінтеграційні процеси в суспільстві, а потім перейти до якісної трансформації соціально-економічних структур.

Проведений аналіз довів, що для України як перехідного суспільства найважливішим завданням є формування національної ідентичності, яка б стала надійним ціннісним базисом консенсусу елітних груп для визначення орієнтирів суспільного розвитку та вироблення державної політики. Формування національної ідентичності сприятиме зниженню рівня конфліктності в суспільстві й підвищенню легітимності державної влади. Наявність стійкої національної ідентичності засвідчила б існування в громадській свідомості консенсусу стосовно стратегії розвитку держави та пріоритетів внутрішньої і зовнішньої політики. Відтак, перед українською елітою стоїть завдання відмови від неоліберальних ідеологічних установок і усвідомлення необхідності соціальної і політичної солідарності, пошуку оптимального балансу державних, суспільних та приватних інтересів та посилення ролі держави у питаннях впливу на соціально-економічні процеси.

На порядку денному постає завдання системного вдосконалення та підвищення дієздатності державної влади, зміцнення конституційних засад державного управління.

У розділі аналізується розвиток конституційних засад державного управління. Визначається, що першим етапом становлення конституційних основ державного управління можна вважати період з 1990 по 1991 р., коли відбулося юридичне закріплення державності України, визначення її міжнародно-правового статусу та формування органів влади після прийняття Декларації про державний суверенітет УРСР. У цей час відбулося форму­вання національної державності у формі поступової трансформації владних радянсько-комуністичних структур.

Другим етапом формування конституційних основ державного управління можна вважати період з 1991 по 1996 р., для якого було характерним значне загострення кризи влади. Побудова інститутів, відповідальних за формування державної політики, і реформа органів управління супроводжувалися численними хитаннями, а іноді й відходом до колишніх радянських форм управління. Це подекуди переростало у законотворчу конфліктність. Прийняття Конституції України у 1996 р. сприяло розподілу функцій інституту президентства і вищого законодавчого органу в системі державного управління. З часом практика державного управління виявила неповноту та недосконалість конституційно визначеної моделі організації влади. На порядку денному постало питання вдосконалення Конституції України.

Отже, умовний третій етап формування конституційних основ дер­жавної політики можна позначити від 1996 до 2004 р., коли була прийнята оновлена Конституція України. Схвалення у 2004 р. нової редакції Конституції України було викликано прагненням посилити вплив парламенту на державну політику, і в цілому це відповідало цілям стратегічного розвитку суспільства. Однак оскільки нова редакція Основного Закону приймалася як компроміс в умовах жорсткого протистояння під час помаранчевої революції, то законодавцю не вдалося сформувати цілісний текст Конституції України, який би був вільним від вузькополітичних інтересів. Практика впровадження оновленої Конституції України засвідчила недоліки, які були в неї закладені, що негативно позначилося на ефективності функціонування системи державного управління. Практичний досвід реалізації оновленої Конституції, зокрема в частині розподілу повноважень між центральними органами влади, засвідчив необхідність внесення подальших змін в Основний Закон.

Обґрунтовано, що на порядку денному стоїть завдання системного вдосконалення та підвищення дієздатності державної влади, зміцнення інституційних основ демократії та громадянського суспільства, вирішити яке можливо за допомогою конституційної реформи. Водночас завдання зміцнення конституційних засад парламентсько-президентської моделі не доцільно обмежувати лише розмежуванням владних повноважень центральних органів влади. Для досягнення стратегічної мети – побудови збалансованої політичної системи - необхідно здійснити політико-правові перетворення в таких напрямах: зміцнення механізмів забезпечення конституційних прав і свобод громадян; впровадження адміністративної і територіальної реформ з метою підвищення ефективності системи державного управ­ління й наближення системи державної служби до європейських стандартів; реформування системи місцевого самоврядування і місцевої демократії.

 У третьому розділі – “Державна політика у виборчих процесах: досвід, здобутки, перспективи” – аналізуються конкретні випадки реалізації державної політики у виборчому процесі, тобто в сегменті політичного процесу, який має ключове значення у формуванні політичної системи, зокрема в застосуванні різних моделей  виборчої системи впродовж 1997-2004 рр.

У викладі матеріалу застосовувалися компаративістський та статистич­ний методи, за допомогою яких порівнювалися особливості впровадження державної політики у виборчому процесі та були визначені складові динаміки політичного розвитку.

У середовищі політикуму формування пріоритетів державної політики в реформуванні політичної системи в період існування мажоритарної виборчої системи 1991–1996 рр. базувалося на припущенні, що для подолання негативних наслідків пострадянського суспільства необхід­не створення ефективно діючого інституту багато­пар­тійності, який сприяв би становленню загальнонаціональних партій і створив би умови для консолідації елітних груп. Вважалося, що це дало б можливість проводити державну політику в напрямі, по-перше, пом’якшення розколу між прихильниками прокому­ністичних і ліберальних орієн­тацій; по-друге, подо­лання децентралізації економічних відносин; по-третє, фор­мування “політичного центру­” як відповідального суб’єкта громадсь­ко-державного процесу.

За змішаною мажоритарно-пропорційною системою було проведено дві виборчі кампанії 1998 і 2002 рр., на основі яких можна підбити підсумки стосовно якості політичного планування та виправданості запроваджених змін. Досвід цих виборчих кампаній засвідчив, що багатьох із тих позитивних змін, що планувалися, досягти не вдалося.

До позитивних тенденцій можна віднести наступне.

По-перше, упродовж дії змішаної мажоритарно-пропорційної виборчої системи спостерігалося поступове зменшення кількості партій та блоків, яким вдалося подолати виборчий бар’єр. У кампанії 1998 р. брали участь 30 партій та виборчих блоків, але змогли подолати бар’єр 8, у 2002 р. із 33 партій та виборчих блоків − 6. Зменшення кількості парламентських партій вказувало на поступовий процес політичної структуралізації парламенту і стало свідченням того, що до парламенту мали шанс потрапити лише ті партії та блоки, які володіли потужними органі­заційними, фінансовими та інфор­маційними ресурсами. Це можна вважати позитивною ознакою, оскільки вона вказувала на поступове подолання дрібнопартійності.

По-друге, позитивною тенденцією стало те, що так звані “технологічні проекти”, тобто штучно створені під кон’юнктуру виборчої кампанії партії, практично не мали шансів потрапити до парламенту. Досвід зазначених кампаній довів безперспективність створення віртуальних або технологічних полі­тичних проектів.

По-третє, виправдалися надії щодо послаблення впливу місцевих регіональних еліт на результати виборчого процесу. Незважаючи на використання адміністративних важелів, опозиційні партії як у 1998 р., так і в 2002 р. зуміли показати задовільні результати, тоді як на мажоритарних округах, як правило, перемагали провладні представники.

По-четверте, зазначені виборчі кампанії змусили переглянути роль так званих “партій влади” у політичному процесі. Адже, незважаючи на використання адміністративного ресурсу, ні Народно-демократичній партії у 1998 р., ні блоку “За єдину Україну!” у 2002 р., які уособлювали “партії влади”, не вдалося посісти домінуючих позицій у парламенті. Досвід створення “партій влади” та їх участі у виборчому процесі довів без­перспективність штучного утворення політичних організацій на базі управлінського апарату.

Водночас упровадження змішаної виборчої моделі не змогло­ розв’язати низку важливих макрополітичних проблем.

По-перше, це залежність переможців виборчого процесу від харизми їхніх вождів або політичних амбіцій фінансово-промислових груп. Пропорційна складова засвідчила, що плани звільнити політичні партії від впливу фінансово-промислових груп виявилися примарними. З’ясувалося, що партії більше пристосовані до їх “купівлі” капіталом, ніж окремі кандидати.

По-друге, суттєвим недоліком пропорційної складової став закритий механізм формування виборчих списків. Предметом уваги виборців зазвичай була перша, так звана іміджева п’ятірка виборчого списку. Водночас прихована “прохідна” частина виборчого списку будувалася виходячи з інтересів фінансових донорів та партійної верхівки. Досвід виборів довів, що модель “закритих виборчих списків” не здатна забезпечити автентичну репрезентацію інтересів соціальних прошарків українського суспільства.

По-третє, упровадження змішаної виборчої системи не сприяло нейтралізації негативних наслідків регіоналізації політичного простору. Як показує досвід, навіть великі партійні структури залишились суто регіональними організаціями, які не змогли подолати недоліки політичного регіоналізму за ознаками “Схід − Захід”. Згодом, як засвідчили президентські вибори 2004 р. і парламентські – 2006 і 2007 рр., учасники виборчого процесу за рахунок роздмухування міжрегіональних суперечок і створення образу ворога намагалися мобілізувати якомога більше прихильників.

По-четверте, одним із аргументів на користь упровадження змішаної мажоритарно-пропорційної моделі був той, що з’явиться можливість сформу­вати дієздатну парламентську більшість, яка стане запорукою реалізації системної державної політики. Водночас не враховувалося, що поява дієздатної депутатської більшості є результатом дії низки чинників, які логічно випливають з об’єктивного полі­тичного процесу. Наприклад, необхідними були реформи місцевого самоврядування та бюджетної політики, потрібно було законодавчо визначити статус суб’єктів полі­тичного процесу (зокрема схвалити відповідні закони про партії, центральні органи влади, нові редакції законів про органи місцевого самоврядування та державні адміністрації). Отже, практика засвідчила, що тільки за допомогою маніпуляції із виборчими моделями цю проблему розв’язати не можна.

По-п’яте, змішана виборча система є конфліктогенною моделлю формування депутатського корпусу. “Мажоритарники” прагнули передусім відстоювати інтереси своїх окру­гів і були більш пов’язані з інтересами місцевої виконавчої влади. Натомість депутати, обрані за партійними списками, реалізо­вували насамперед інтереси своїх партій. У практиці парламентської діяльності це були часто не сумісні за своїм змістом інтереси.

Посилення впливу партій на державну політику після президентських виборів 1999 р. сприяло збільшенню кількості прихильників відмови від змішаної мажоритарно-пропорційної моделі й переходу до пропорцій­ної.

Упровадження пропорційної моделі виборів слід розглядати в контексті намірів тодішнього політичного керівництва країни провести конституційну реформу і забезпечити перехід до парламентсько-президентської моделі. Неабияке значення у схваленні пропорційної моделі мали суто полі­тичні домовленості навколо конституційної реформи в 2004 р., а саме – вимога лівих фракцій Верховної Ради України підтримати проект конституційних змін в обмін на схвалення пропорційної виборчої системи.

Незважаючи на наявність реальних альтернатив, була схвалена пропорційна виборча модель, що базується на “закритих виборчих списках”. Підсумки виборчих кампаній у 2006 і 2007 рр. підтвердили побоювання критиків цієї виборчої моделі. Узагальнення досвіду цих виборчих кампаній дає змогу визначити такі суттєві недоліки чинної виборчої системи:

По-перше, вона неадекватно відображає преференції виборців через механізм пропорційної виборчої складової “жорсткого типу”, коли виборці позбавлені можливості здійснювати волевиявлення безпосередньо за кандидатів у депутати.

По-друге, така виборча модель надає партійним вождям величезні переваги у формуванні виборчого списку, а відтак і у формуванні керівного складу виконавчих органів влади за партійною квотою і, відповідно, у впливі на діяльність органів влади.

По-третє, чинна виборча система збільшує негативні риси регіоналізації політичного процесу, що загрожує єдності суспільства.

По-четверте, поширюється практика купівлі/продажу місць у так званій “прохідній” частині виборчого списку. Схвалена виборча модель загострила проблему необхід­ності встановлення прозорого механізму фінансування партій. Без забезпечення такого механізму й унеможливлення монополізму у фінансу­ванні партій вони згодом можуть перетворитися на сурогатні придатки фінансово-промислових груп.

По-п’яте, пропорційна виборча система, яка базується на моделі “закритих списків”, сприяє негативному процесу віртуалізації партій, коли міфологічний образ вождя або купки партійних вождів стає сурогатним замінником програмних та ідеологічних засад партії.

Аналіз реформування виборчої системи від мажоритарної до пропорційної дозволяє зробити висновок, що у схваленні різних виборчих моделей політична еліта переслідувала переважно власні корпоративні цілі. 

На порядку денному стоїть проблема повернення в рамках про­порційної моделі до елементів мажоритарної. Таке повернення забезпечує, з одного боку, обмеження безконтрольної влади партійних вождів, з другого – закладає умови наближення партій до потреб виборців. Реалізувати це необхідно через повернення до ідеї використання територіальних (або “відкритих”) виборчих списків. Варто зазначити, що під час остаточного обговорення можливих варіантів пропорційної моделі пропонувалися законопроекти, які передбачали “відкриті” виборчі списки, але, реалізуючи власні корпоративні інтереси, парламентарії їх не підтримали.

Аналіз державної політики у виборчих процесах був би неповним, якщо не дослідити перипетії, з якими стикнулися державні органи в проведенні Всеукраїнського референдуму в 2000 р. та імплементації його підсумків.

Президентська виборча кампанія 1999 р. створила сприятливе інформа­ційне тло для звернення уваги громадськості на питання суспільного устрою. Безкомпромісність та жорстке ідеологічне протистояння, які супроводжували виборчі дискусії кандидатів, вимагали після перемоги Л.Кучми якихось масштабних резонансних дій, які були б зрозумілими населенню й мали б позитивний ефект “тут і відразу”. Ідея проведення референдуму, на якому було б запропоновано населенню ухвалити здійснення кардинальних змін, була співзвучна атмосфері громадських настроїв того часу.

Водночас Всеукраїнський референдум 2000 р. увійде в історію як приклад порушення всіх вимог впровадження державної політики. Вивчення перебігу підготовки до проведення референдуму дає змогу зробити висновок, що ніякого діалогу між прихильниками та противниками референдуму не існувало – все звелося до загальнополітичної риторики, де суб’єктивні оцінки та емоції переважали над здоровим глуздом. Досвід референдуму повчальний тим, що вперше українська еліта стикнулася з необхідністю проводити політику в надзвичайно конфліктному середовищі. Причому ця конфліктність була цілком прогнозованою, оскільки вона стосувалася незадовільного політико-правового обґрунтування референдуму.

Узагальнюючи уроки референдуму 16 квітня 2000 р., можна визначити чинники, які в майбутньому повинні мати вирішальне значення у формуванні та впровадженні проектів державної політики:

По-перше, для успішного здійснення будь-яких масштабних проектів державної політики потрібна міцна правова база. Левова частка зауважень як в Україні, так і за її межами щодо проведення референдуму стосувалася саме відсутності відповідного законодавства.

По-друге, повинна існувати критична маса прихильників, які б могли взяти на себе консолідовану відповідальність як за вироблення, так і за наслідки впровадження державної політики. У випадку референдуму коло таких прихильників обмежувалося високопосадовцями, які коментували доцільність референдуму, виконуючи службові обов’язки.

По-третє, для успіху загальнонаціональних проектів державної полі­тики вирішальну роль відіграє підтримка громадської думки. Однак громадськість не залучалася до з’ясування значущості референдуму. Фактично їй відводилася роль стороннього спостерігача, що спричинило ситуацію, коли дискусії навколо як доцільності референдуму, так і шляхів реалізації його підсумків відбувалися серед вузького кола політичної еліти.

У четвертому розділі – “Встановлення балансу політичних і адміністративних складових як стратегія реформування державного управління” – досліджуються проблеми, які пов’язуються із розвитком інституційної спроможності уряду.

У викладі матеріалу використовувався структурно-функціональний метод, який дав можливість визначити характеристики політичної та адміністративної складових в управлінні. За допомогою компаративістського методу аналізувався зарубіжний досвід розмежування політичних та адміністративних функцій. Метод аналізу нормативно-правових актів та документальної інформації стосовно діяльності органів державної влади дав можливість сформулювати подальші шляхи розвитку конституційних та правових засад державного управління.

Система державного управління, що склалася в Україні, характе­ризується невизначеністю інституціонального розмежування між політич­ними та адміністративними функціями. Практика державного управління свідчить, що в Україні ще не сформувався інститут високопрофесійних державних менеджерів, “вільних” від політики.

У дослідницькій літературі достат­ньо широко висвітлено досвід реформування системи державного управління у Франції та Німеччині впродовж 50−60-х рp. У результаті цих реформ політики та науковці прийшли до усвідомлення того, що політика й адміністрування мають бути збалансованими. Оптимальний баланс між адміністративними і політичними функціями забезпечує динамізм системи державного управління, створює перешкоди прийняттю рішень, які становлять загрозу реалізації вузькокорпоративних та лобістських інтересів. Новітня європейська полі­тична історія свідчить, що функціональний баланс адміністративних і політичних функцій сприяє посиленню інституціональної спроможності уряду в реалі­зації ефективної державної політики (приміром тут можуть слугувати Великобританія, Німеччина). І, навпаки, ті держави, де зберігається дисбаланс між політикою й адмініструванням, наражаються на ризик політичних криз (такими є, наприклад, Італія та Греція).

Досвід як країн із сталою демократичною системою, так і пост­комуністичних держав доводить, що для забезпечення ефективного державного управління в умовах політичного плюралізму система державного управління має утримувати баланс адміністративних і політичних функцій.

Для української наукової спільноти та політичної еліти пошук функціонального балансу між політичним і адміністративним у діяльності уряду став складною проблемою. Але попри те, що ідея перетворення уряду на центр розробки стратегії державної полі­тики та її впровадження дістали в Україні схвалення багатьох експертів, необхідність інституціонального розмежування адміністративних і політичних функцій залишається й досі предметом гострих дискусій.

Невизначений функціональний та інституціональний статус членів уряду як політичних фігур є суттєвою проблемою, що стоїть на заваді пошуку оптимальної моделі державного управління. Упродовж останніх років побудови держави невирішеність цієї проблеми позначалася на системі державного управління вкрай негативно. “Політика” висувала претензії до виконавчої влади, звинувачувала її в закритості й небажанні втілювати політичні програми. Натомість “адміністративне” (бюрократичний апарат) багато в чому відторгало політичні програми. На сьогодні можна констатувати, що в цій боротьбі за допомогою використання так званого партійно-квотного принципу у формуванні адміністративної вертикалі перемагає “політика”. Водночас подальше застосування цього принципу створює загрозу для збереження професійної адміністративної системи. Якщо не покласти край застосуванню цього хибного принципу, то в перспективі суспільство взагалі може втратити політично нейтральну та професійну адміністративну систему.

У контексті зазначених проблем аналізується досвід запровадження інституту державних секретарів у 2001 р., що стало першим експери­ментальним кроком у пошуку інституціонального збалансування політичних і адміністративних функцій. Результати цього експерименту повинні стати у пригоді в реформуванні політичної системи, а відтак і в побудові якісно нової системи державного управління.

Укази Президента України, що внормовували функціонування­ інституту державних секретарів, мали суттєве значення для подальшого розвитку політичної системи суспільства. У цих документах посади членів уряду були визнані політичними за характером повноважень, порядком призначення і звільнення, а отже, такими, що не належать до категорії посад державних службовців. Цими самими указами визначалося, що в системі центральних органів виконавчої влади головним органом, покликаним забезпечувати реалізацію державної політики у визначеній сфері діяльності, є міністерство. Незважаючи на певну неврівноваженість функ­ціональних повноважень міністра і державного секретаря, слід визнати, що вони були вибудовані таким чином, що чітко проглядалася мета − звільнити членів уряду від рутинної апаратної роботи, надати їм більше можливостей для зосередження на вирішенні стратегічних питань розвитку підпорядкованих галузей.

Запровадження інституту державних секретарів могло б дати набагато більший позитивний ефект у тому разі, якби було визначено статус та сферу компетенції політичних посад у державному управлінні, зокрема посад міністрів та членів уряду. Однак далі декларацій стосовно того, що члени уряду є політичними фігурами, справа не рушила, оскільки не було розроблено конкретних правових механізмів, які б унормовували їхній статус.

Прийняття парламентсько-президентської моделі поставило на порядок денний питання повернення до досвіду впрова­дження та функціонування інституту державних секретарів. Нова модель державного устрою створює належні політико-правові умови для реалізації цієї форми розмежування політичних та адміністративних функцій у державному управлінні.

Становленню повноцінного інституту політичних посад у системі державного управління мають передувати реформаторські кроки в законодавчому забезпеченні функціонування системи державного управління. Механізм призначення уряду є невід’ємною складовою його політико-правового статусу, а відтак і характеру функціонування в державному управлінні. Потрібний подальший розвиток коаліційного принципу формування уряду, зокрема механізму, що застосовується при призначенні на посади та звільненні з посад членів Кабінету Міністрів України, який би більш чітко визначав їхню політичну відповідальність. На порядку денному стоїть завдання позбавити систему державного управління дуалізму призначення та підпорядкування голів місцевих адміністрацій.

Виходячи із завдань інституційного розмежування полі­тичних та адміністративних функцій керівництво Секретаріатом Кабінету Міністрів України та адміністративним апаратом міністерств має здійснювати державний службовець, який би забезпечував інституційну спадковість і стабільність роботи управлінського апарату. Призначення та звільнення керівництва­ управлінського апарату не повинно залежати від політичної кон’юнктури і змін у персональному складі Кабінету Міністрів України.

Має бути внормована сфера відповідальності міністра як полі­тичного державного діяча в системі виконавчої влади. Ця відпові­дальність передусім стосується права на формування та реалізацію державної політики у відповідній сфері суспільного життя, участь у формуванні порядку денного засідань уряду, розробку спільно з парламентом законів, що стосуються роботи міністерства. Згідно з принципом розмежування політичної та адміністративної складових міністру як політичній посаді доцільно надати відповідну підтримку у вигляді політичного заступника і “офісу міністра” для реалізації політичних функцій. Адміністративні та організаційні функції управління в міністерствах мають бути закріп­лені за державними секре­тарями, які за статусом повинні належати до вищих державних службовців. До їхньої компетенції доцільно віднести питання управління персоналом та організації роботи міністерства, вирішення майнових та фінансових питань роботи міністерства. Призначення та звільнення державних секретарів не повинно залежати від політичних уподобань міністра, а також не має пов’язуватися із призначенням та відставкою міністра. Завданням роботи державного секретаря як службовця, що зберігає нейтралітет до політичної позиції міністра, мають стати підтримка зусиль міністра в реалізації державної політики, сприяння і допомога йому.

Побудова дієвого балансу адміністративних і політичних складових має на меті зміну ролі уряду в системі державного управ­ління, зокрема відхід від практики “ручного управління” і переорієнтацію на сферу формування та впровадження державної політики. Для цього уряд має максимально позбутися адміністративних та господарських функцій і набути статусу дієвого політичного органу. Необхідно позбавитися від превалювання в діяльності уряду дрібних адмі­ністративних справ, які мають бути делеговані нижчим ланкам адмі­ністративної системи. Звідси випливає необхідність зміни механізму­ вироблення політики. Поки в уряді не відбудеться розмежування функцій вироблення політики, її реалізації та контролю, доти механізм “ручного управління” залишиться головним чинником впливу­ на соціально-економічне середовище.

Трансформація посадових функцій міністра, зміна їх з адмі­ністративних на політичні можливі за умов, якщо пріоритетними в його діяльності будуть стратегічні питання розвитку підпорядкованої йому галузі. Реалізація цієї умови можлива в тому разі, якщо буде підвищено статус Програми діяльності уряду. Адже саме цей документ містить стратегічні напрями діяльності виконавчої влади і саме за результатами виконання програми можна оцінювати рівень ефективності державного управління.

Виходячи із зазначеного необхідно, щоб у Законі України “Про Кабінет Міністрів України”:

-          по-перше, були присутні положення, які б визначали статус Програми діяльності як засадничого документа діяльності уряду. Зокрема, доцільно встановити, що всі інші загальнонаціональні, регіональні і галузеві програми економічного та соціального розвитку повинні узгоджуватися із Програмою діяльності уряду і бути її змістовним втіленням;

-          по-друге, визначався стратегічний характер Програми. Це сприятиме формуванню збалансованої системи урядових документів – від стратегії розвитку країни до стратегії розвитку регіонів і громад;

-          по-третє, містилися положення, які б сприяли уніфікації Програми. Різні за політичними орієнтаціями уряди мають бути поставлені перед єдиними методологічними засадами підготовки Програми своєї діяльності. Водночас ця уніфікація не повинна нівелювати індивідуальний підхід до програмотворчості;

-          по-четверте, визначався механізм підготовки Програми. З метою унеможливлення популізму необхідно, щоб Програма містила розрахунки стосовно ресурсного забезпечення і однозначні показники оцінювання її виконання. Визначений у Законі механізм також повинен слугувати перешко­дою лобістському впливу і засиллю корпоративних інтересів під час підготовки Програми та її виконання;

-          по-п’яте, визначався механізм моніторингу впровадження Програми, який би заклав основу для об’єктивного оцінювання ефективності впровадження політики.

Важливою умовою для підвищення якості державного управління є його деполітизація, що означає те, що державні службовці в адміністративній роботі мають бути нейтральними і не керуватись своїми політичними симпатіями при виконанні повноважень. Реалізація принципу деполітизації також означає створення механізму, який гарантує захист державних службовців від руйнівного впливу політичної кон’юнктури. Зокрема, деполітизація державної служби повинна гарантувати державним службовцям просування по кар’єрних сходах виключно на засадах професіоналізму. Таким чином, деполітизація державної служби закладає умови збереження професіоналізму державної служби.

Наступним напрямом підвищення ефективності системи державного управління є його професіоналізація, яка включає створення високо­кваліфікованої, відповідальної та політично нейтральної адміністративної системи. Чинна система державної служби в Україні не захищена від політичного впливу, є нестабільною, оскільки державні службовці вищих рівнів безпосередньо залучені до політичного процесу. Призначення та просування державних службовців часто відбувається на основі особистих зв’язків та симпатій, а не з огляду на наявність необхідних умінь та навичок.

Потрібно вжити належних заходів для покращання стратегічного планування державної політики в контексті сучасного науково-технічного та культурного поступу. Важливим чинником формування стратегічної культури суспільства є наявність розгалуженої інфраструктури професійної спільноти, яка займається виробленням стратегій для суб’єктів політики. В Україні така спіль­нота тільки-но починає формуватися. У неї ще відсутні сталі фахові цінності та традиції. У цьому контексті особливу увагу слід приділити покращанню підготовки у вищих навчальних закладах фахівців з політичного аналізу.