СТАТУТНЕ РЕГУЛЮВАННЯ СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Розвиток місцевої демократії у сучасній Україні, а також наявний історичний досвід та орієнтація на європейські зразки місцевого самоврядування актуалізували потребу у виробленні територіальними громадами локальних нормативно-правових актів, які б регулювали в межах чинного законодавства вирішення основних питань місцевого значення. Такими документами стали статути територіальних громад. Уже минуло понад десятиліття від часу, коли Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” відкрив перед територіальними громадами можливість прийняття власних статутів, однак цей процес триває поволі і лише незначний їх відсоток скористалися цим правом. Недостатня обізнаність населення і навіть місцевих властей з можливостями статутного регулювання, призводять до того, що незадіяними залишаються багато форм та механізмів як прямої демократії, передовсім загальні збори громадян за місцем проживання та громадські слухання, процедура проведення яких повинна регламентуватися саме статутами, так і непрямої. Тому пошук шляхів удосконалення місцевого самоврядування як системи потребує всебічного вивчення статутного регулювання.

Для ефективного здійснення населенням певної території самоврядних повноважень потрібно, щоб її жителі становили не аморфну та розрізнену сукупність окремих індивідів, а цілісну та відносно згуртовану спільноту, яка усвідомлює спорідненість своїх інтересів, цілей та бачення розвитку, особливості якої відображені саме у статуті. Прийняття статуту територіальної громади є одним із найважливіших кроків на шляху до створення суспільства самоврядних громад. Цей документ фактично зводить в єдину цілість і узгоджує між собою норми з усіх найголовніших сфер місцевого життя. Без нього процес становлення та самоусвідомлення територіальної громади як головного суб’єкта місцевого самоврядування ризикує залишитися фрагментарним і незавершеним. Проблематика дисертаційного дослідження актуалізується також у зв’язку з необхідністю реалізації низки реформ в Україні, зокрема адміністративно-територіальної та муніципальної.

Своєчасність всебічного комплексного вивчення теоретичних і практичних проблем статутного регулювання системи місцевого самоврядування зумовлене відсутністю у науці державного управління та практиці місцевого самоврядування однозначних підходів до розуміння сутності статутів територіальних громад, предмета їхнього регулювання, обов’язковості прийняття та їх дотримання тощо. Досі дослідниками не було здійснено ґрунтовного аналізу уже прийнятих і зареєстрованих статутів територіальних громад зокрема у контексті регулювання ними системи місцевого самоврядування, і, відповідно, недостатньо розроблено науково-теоретичні підходи щодо вдосконалення змістового наповнення статутів. Тож очевидним є факт, що наукове забезпечення статутного регулювання системи місцевого самоврядування є сформованою й актуальною проблемою дослідження і потребує детальнішого опрацювання та вирішення.

Вагомий внесок у розвиток науково-теоретичних аспектів статутного регулювання місцевого самоврядування здійснили О. Батанов, Ю. Величко, М. Данількевич, Р. Заєць, О. Д. Лазор, Г. Монастирський, В. Папанова, М. Росенко, В. Рубцов, С. Саханенко, Ю. Сурмін тощо.

Питання ґенези та еволюції хартій середньовічних західноєвропейських міст як прототипів статутів висвітлено у працях Г. Бермана, О. Дживелегова, Р. Качанова, Л. Котельнікової, С. Моравського, Л. Солодкової, Г. Тушиної тощо. Історичні традиції та функціонування попередників статутів — привілеїв міст (в рамках маґдебурзького права) на українських землях — досліджувалися у роботах М. Василенка, М. Грушевського, М. Капраля, М. Кобилецького, Я. Птасьніка та ін., статути австрійського періоду (на західноукраїнських землях) проаналізовано В. Кіселичником, К. Осташевським-Баранським, Ф. Стеблієм. Окремі відомості з тогочасної історії статутного права містяться в роботах В. Бойка, Б. Волошинського, В. Куйбіди, О. Кухарука, Р. Лозинського тощо.

Розкриттю організаційно-правових аспектів місцевого самоврядування у статутах присвячені статті В. Кампо, М. Корнієнка, В. Кравченка, І. Куліченка, П. Любченка, Ю. Наврузова, В. Тимківа, В. Рубцова, Ю. Сурміна та ін.

Економічні аспекти у сфері державного управління на регіональному рівні (зокрема, у сфері місцевого самоврядування) досліджено у працях А. Дєгтяря, О. Крайник, О. Іваницької, А. Мерзляк, хоча матеріально-фінансові питання в контексті статутного регулювання системи місцевого самоврядування висвітлено побіжно.

Вивчення функціонування статутного права закордоном здійснили Р. Агранофф, К. Бандажевський, Г. Беднарська, П. Біланчіа, Т. Браун, Х. Глоговська, Д. Ґарднер, Д. Домбек, Х. Кохалик, О. Д. Лазор, О. Я. Лазор, З. Мазяк, Р. Макітра, Н. Перинська, Ф. Піццетті, Д. Тіс, А. Ткачук, П. Хмєльніцкий, В. Цируль, П. Чарний, І. Шелепницька та ін.

Праці зазначених науковців створили методологічне підґрунтя для подальших досліджень у сфері статутного регулювання системи місцевого самоврядування. Зважаючи на вагомий внесок згаданих науковців і цінність проведених ними досліджень, варто все ж зауважити, що чимало аспектів окресленої проблематики залишаються нез’ясованими, не отримали систематизованого викладу у вітчизняній науці, тому потребують проведення комплексного дослідження. З огляду на часте дублювання законодавчих положень у статутах, особливої уваги потребує удосконалення науково-теоретичного обґрунтування підходів та напрацювання пропозицій щодо статутного регулювання системи місцевого самоврядування в Україні. Усе це визначає актуальність дослідження і його науково-практичне значення, а також окреслює основні напрями дисертації.

Зв’язок роботи з науковими програмами. Дисертаційне дослідження виконане в рамках науково-дослідних робіт Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (далі — ЛРІДУ НАДУ) і безпосередньо пов’язане з темою, що досліджується кафедрою державного управління та місцевого самоврядування “Розвиток місцевого самоврядування в контексті адміністративно-територіальної реформи” (ДР № 0107U001601), у розробленні якої дисертант брала безпосередню участь у частині вивчення теоретичних аспектів статутного регулювання системи місцевого самоврядування.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування підходів і напрацювання пропозицій, спрямованих на розвиток статутного регулювання системи місцевого самоврядування в Україні та його вдосконалення, враховуючи зарубіжний досвід та історичні традиції.

Досягнення окресленої мети передбачає вирішення таких завдань:

— розглянути комплекс джерел із досліджуваної проблематики, нормативно-правове забезпечення функціонування статутів територіальних громад та визначити стан наукових напрацювань із означеної тематики;

— уточнити понятійно-категорійний апарат з окресленої проблематики та розкрити сутність статуту як основного акту локальної нормотворчості;

— висвітлити історичні передумови, традиції та розвиток статутного регулювання в Україні та Європі;

— охарактеризувати проблематику процесу розроблення та прийняття статутів територіальних громад в Україні;

— проаналізувати статути територіальних громад щодо предмета регулювання ними статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також основних форм прямої демократії;

— виокремити особливості структури та предмета чинних статутів і проектів статутів територіальних громад;

— визначити та запропонувати шляхи покращення статутного регулювання системи місцевого самоврядування в Україні та напрацювати рекомендації.

Об’єктом дослідження є процес регулювання системи місцевого самоврядування в актах локальної нормотворчості.

Предметом дослідження є статутне регулювання системи місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. Для реалізації окресленої мети та завдань у дисертаційному дослідженні використано комплекс сучасних загальнонаукових та спеціальних методів. За допомогою методу порівняльно-правового аналізу здійснено порівняння законодавства про місцеве самоврядування у різних державах та розглянуто можливість використання нових ідей для вдосконалення статутного регулювання в Україні. Ретроспективний та порівняльно-історичний методи слугували для вивчення досвіду функціонування статутів чи їх прототипів у минулому за хронологічною послідовністю. Метод термінологічного аналізу був застосований для уточнення змісту та обсягу понять, що стосуються статутів територіальних громад. З’ясування доступності текстів статутів та відомостей про їхнє прийняття і реєстрацію здійснювалося в рамках інформаційного методу. Системний підхід був використаний для вивчення місця статутів територіальної громади в системі актів локальної нормотворчості, ролі статуту в регулюванні системи місцевого самоврядування тощо. Аналіз структури статутів та окремих їх компонентів проведений в межах структурно-функціонального підходу. Метод моделювання використано для напрацювання практичних рекомендацій, спрямованих на вдосконалення статутного регулювання системи місцевого самоврядування. Для визначення причинно-наслідкових зв’язків у дисертаційному дослідженні застосовано методи формальної логіки, синтезу, аналогії. Методологія дослідницької роботи ґрунтується на принципах єдності теорії та практики. Використання комплексного підходу як методологічної основи дослідження дало змогу цілісно розглянути означену проблематику.

Наукова новизна отриманих результатів полягає у тому, що в дисертації

уперше:

– встановлено періоди піднесення (1997—1998; 2000—2003; 2007—2008 рр.) і спаду (1999; 2004—2006 рр.) інтенсивності зацікавлення науковців статутною тематикою на підставі аналізу публікацій відповідних досліджень за роки незалежності;

– виокремлено характеристики предмета статутного регулювання: позитивні — намагання широкого відображення атрибутів територіальної громади, приділення значної уваги формам участі територіальної громади у безпосередньому здійсненні місцевого самоврядування, запровадження нових інститутів місцевого самоврядування; негативні — дублювання положень чинного законодавства у статутах, відсутність деталізації щодо здійснення повноважень суб’єктами місцевого самоврядування, неврахування специфіки певної територіальної громади та ін.;

– виявлено тенденції розроблення статутів територіальних громад, зокрема, в інформаційній площині — посилення ролі Інтернет-ресурсів; процедурній — прагнення членів територіальних громад затвердити статут на місцевому референдумі; організаційній — інтенсивніше залучення громадськості до вироблення проекту статуту відповідної територіальної громади та ін.;

удосконалено:

– понятійно-категорійний апарат, уточнюючи сутність понять “хартія” та “мала конституція”, розглядаючи їх як умовні синоніми до терміну “статут територіальної громади”;

– періодизацію розвитку статутних традицій українського місцевого самоврядування, виокремлюючи основні періоди: “магдебурзький” (XIII/XIV—XIX ст.), “австрійський” (XIX — перша половина XX ст.; лише для Західної України), “сучасний” (після 1997 р. — дотепер);

набули подальшого розвитку:

– підхід до трактування середньовічних міських хартій Західної Європи та маґдебурзьких привілеїв українських міст, обґрунтовуючи їх як прототипи сучасних статутів територіальних громад;

– проекти, методичні рекомендації та модельні статути територіальних громад через їх узагальнення та систематизацію, з виокремленням їхніх переваг та недоліків;

– шляхи вдосконалення статутного регулювання системи місцевого самоврядування: адаптація зарубіжного досвіду, розроблення модельних статутів та інших рекомендаційних документів для різних категорій територіальних громад (сільських, селищних, міських), напрацювання пропозицій щодо проведення низки заходів.

Практичне значення отриманих результатів полягає у тому, що сформульовані у процесі дослідження теоретичні положення та розроблені практичні рекомендації і висновки можуть бути використані: у законотворчій діяльності; діяльності органів місцевого самоврядування щодо вироблення локальних нормативно-правових актів, зокрема статутів; навчальному процесі за програмами підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб органів місцевого самоврядування; діяльності науковців, експертів, громадських та політичних діячів, які займаються питаннями вдосконалення статутного процесу в Україні; для підготовки підручників, навчальних посібників з державного будівництва та місцевого самоврядування, оновлення наявних і розроблення нових навчальних програм, пов’язаних із окресленою проблематикою. Результати дисертаційного дослідження та практичні рекомендації щодо вдосконалення розроблення статутів територіальних громад упроваджено Львівською міською радою (Акт від 09.02.2009 р.) та Кам’янець-Подільською міською радою (Акт від 20.02.2009 р.) при підготовці Статутів згаданих територіальних громад. Теоретичні та практичні напрацювання автора щодо понятійно-категорійного апарату, історії та розвитку статутного процесу в Україні та закордоном, суті статуту як необхідного нормативно-правового акту місцевого самоврядування, пропозицій покращення статутного регулювання запроваджено у викладанні низки дисциплін у ЛРІДУ НАДУ, підготовці навчальних курсів магістерських програм та програм підвищення кваліфікації кадрів системи державного управління та місцевого самоврядування (Акт від 14.10.2009 р.); у навчальному процесі юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка при підготовці магістрів права (Акт від 26.11.2009 р.). Науково-практичні результати дисертаційного дослідження використовувалися під час проведення семінарів, круглих столів та конференцій.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, в якій вирішується конкретне наукове завдання щодо вдосконалення статутного регулювання системи місцевого самоврядування в Україні, враховуючи зарубіжний досвід та історичні традиції. Основні теоретико-методологічні положення, висновки та пропозиції автора в межах дисертаційного дослідження, зокрема ті, що становлять наукову новизну, отримані дисертантом особисто на основі аналізу джерел та наукової літератури, опрацювання практичних матеріалів.

Апробація результатів. Науковий зміст основних результатів дослідження та їх практичне застосування заслуховувалися на вітчизняних та міжнародних науково-практичних конференціях, зокрема: “Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування” (4 квітня 2008 р., м. Львів), “Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід” (30 травня 2008 р., м. Київ), “Демократичне врядування у контексті глобальних викликів та кризових ситуацій” (3 квітня 2009 р., м. Львів), “Теорія та практика державної служби” (18—19 вересня 2009 р., м. Дніпропетровськ), “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (30 жовтня 2009 р., м. Одеса). Основні результати та висновки дисертаційного дослідження обговорювалися на розширених засіданнях кафедр.

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження висвітлено в 11 публікаціях (загальним обсягом — 5,4 авторських аркуша), з них: 6 статей у фахових виданнях з державного управління, 5 публікацій — тези доповідей.

Структура й обсяг дисертації. Структура дисертації зумовлена логікою, предметом, метою та завданнями дослідження. Робота складається з переліку скорочень, вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 244 сторінки, з них 199 основного тексту та 5 додатків на 11 сторінках. Список використаних джерел налічує 335 позицій, обсягом — 34 сторінки.