ВЗАЄМОДІЯ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ (ІСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧНИЙ АСПЕКТ)

Краткое содержание

1.     ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, оцінено ступінь розробленості проблеми взаємодії державної влади і державного управління у суспільстві, висвітлено наукову новизну й практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх впровадження й апробацію.

У першому розділі - “Влада й управління як історико-теоретична проблема взаємодії державної влади і державного управління” - здійснено аналіз стану досліджуваної проблеми й розкрито основні теоретико-методологічні підходи до її розв’язання. Показано, що питання єдності і взаємодії в суспільстві влади й управління розглядається шляхом дослідження його основних складових:
1) дослідження понять “влада”, “державна влада”; 2) дослідження понять “управління” та “державне управління”; 3) дослідження особливостей суперечливої єдності та функціональної взаємодії влади й управління.

Джерельний аналіз виявив, що у сучасній науці поняття “влада” розглядається як: 1) влада примусу, яка базується на примушенні та реалізується, в основному, через страх; 2) влада, що ґрунтується на винагородах та передбачає вплив через активізацію позитивних емоцій, що дає змогу досягати закріплення і розвитку бажаних чи усунення небажаних рис у поведінці певного суб’єкта діяльності;
3) законна влада, що ґрунтується на використанні владних повноважень, які обумовлюються місцем у державній ієрархії; 4) експертна влада, що ґрунтується на здійсненні експертизи, за допомогою якої оцінюють інших - їх знання, майстерність, досвід тощо; 5) еталонна влада, сутність якої полягає у використанні впливу управлінця завдяки наявності у нього харизми та певних характеристик і властивостей, які охоче наслідують інші; 6) інформаційна влада, результати якої залежать від доступу і контролю над розпорядчою інформацією.

В широкому розумінні “управління” є об’єктивним явищем, яке притаманне високоорганізованим динамічним системам і полягає у здійсненні цілеспрямованого впливу керуючої системи на керовану за допомогою спеціальної сигнально-інформаційної системи. У вузькому розумінні поняття “управління” є видом діяльності, який охоплює сукупність взаємин між людьми, що складаються в процесі вироблення, прийняття та реалізації управлінських рішень.
Державне управління є різновидом соціального управління.

На сьогодні існує два підходи щодо розуміння змісту державного управління: американський, за яким державне управління є галуззю, що охоплює багато дисциплін та зорієнтована на процеси й функції управління в спектрі повноважень держави і включає законодавчу, виконавчу й судову гілки влади; та європейський, що розглядає державне управління як підгалузь права.

Поняття “державне управління” в теорії та історії державного управління визначається як: 1) спільні зусилля певної групи людей у контексті держави з метою формування державної політики; 2) комплекс практичних, організуючих і регулюючих дій держави щодо суспільної (публічної) життєдіяльності людей з метою її упорядкування; 3) організуючий, спрямовуючий, координуючий та контролюючий вплив держави через систему її органів, зорієнтований на практичну організацію суспільного життя, створення умов для матеріального, культурного та духовного розвитку; 4) процес державного контролю за виробництвом товарів і послуг; 5) виконавчий аспект врядування, який передбачає всі види діяльності, необхідні для здійснення обраного курсу. Державне управління є одним із видів діяльності зі здійснення державної влади (поруч із законотворенням і правосуддям). При цьому модель організації державної влади тісно пов’язана із системою державного управління - вони не лише взаємодіють, а й, будучі специфічними за змістом, максимально враховують одна другу.

Щодо питань дослідження державної влади і державного управління, їх взаємодії, теоретичний аналіз виявив, що вони знаходяться у колі наукових інтересів вчених як у минулому (Платон, Аристотель, Цицерон, Мак’явеллі, Кант, Гегель, Маркс, Бердяєв), так і в наші дні. За останні десятиліття вітчизняні і зарубіжні філософи, юристи, соціологи, політологи (В.Б.Авер’янов, Г.В.Атаманчук, В.Д.Бакуменко, В.І.Борденюк, Р.В.Войтович, Н.Т.Гончарук, Б.Гурне, О.П.Дем’янчук, О.Л.Копиленко, П.І.Надолішній, Н.Р.Нижник, В.М.Олуйко, Г.Саймон, С.М.Серьогін, В.І.Тимцуник, В.В.Токовенко, В.В.Цвєтков, В.М.Шаповал) здійснювали дослідження різних аспектів влади і управління, їх форм й інститутів. Водночас проблемі взаємодії державної влади і державного управління не було приділено достатньої уваги. Найчастіше науковці обмежуються констатацією існуючого зв’язку між владою і управлінням в суспільстві. Також спостерігаються деякі розбіжності в трактуванні понять “влада” і “управління”.

Аналіз наукових джерел із досліджуваного питання дозволив виділити два основних підходи до вирішення проблеми взаємодії влади і управління.
Перший заснований на переконанні, що влада і управління виступають винятково в нерозривному зв’язку і диференціювати ці поняття неможливо. Другий підхід розглядає владу як складову державного управління.

Теоретичний аналіз також показав, що поняття влади і управління найчастіше зводяться воєдино. При цьому більшість дослідників зазначає, що межа між даними поняттями є досить умовною. Важливим є те, що влада і управління набувають державного характеру - тобто державній владі відповідає державне управління. Категорія “державна влада”, на відміну від “державного управління”, має конституційний статус - відповідно до Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ст.6). Водночас, на сьогодні невизначеним залишається питання щодо того, які функції є функціями влади, а які – управління.

Таким чином, проблема вивчення взаємодії державної влади і державного управління на часі. Хоча упродовж останніх років в теорії державного управління спостерігається активне вивчення зазначеної теми, в основному науковий пошук здійснюється щодо їх політологічних та організаційно-правових аспектів.
Сьогодні практично відсутніми є дослідження, предметом яких виступав би зв’язок, що поєднує ці два суспільні феномени. Відтак, на підставі здійсненого аналізу можна дійти висновку про актуальність і доцільність спеціального дослідження взаємозалежності і взаємозумовленості державної влади і державного управління, вивчення способів їх реалізації у громадському житті та виявлення форм їхньої взаємодії в суспільстві.

Другий розділ – “Теоретичні основи аналізу взаємодії державної влади й державного управління” – присвячено розгляду питання взаємодії державної влади і державного управління в їхньому загальносоціальному значенні.

Аналіз поняття “влада” здійснено на основі відокремлення його від понять “управління”, “державне управління”, “державна влада” та “політична влада”. Обґрунтовано, що “державне управління” нетотожне “державній владі”, адже останнє є засобом управління. При цьому здійснення управління можливе лише за умови наявності владних повноважень. Поняття “політична влада” є ширшим за поняття “державна влада”, оскільки перша реалізується не лише державним апаратом, а й завдяки політичній діяльності партій, громадських організацій різного типу. Водночас стверджується, що державна влада – це основа політичної влади, в той час як саме держава має монопольне законодавче право; це система повноважень і засобів для здійснення від імені держави функцій захисту та реалізації загальнообов’язкових суспільних інтересів.

Під “владою” розуміється домінування у суспільних відносинах волі певного суб’єкта (окремої людини, соціальної спільноти, політичної інституції). У загальному розумінні влада – це соціальний інститут, за допомогою якого реалізується взаємовплив соціальних суб’єктів на основі їхньої залежності один від одного.

Узагальнюючи, серед властивостей влади виділено такі: а) вольовий характер влади – вираження волі панівної соціальної групи; б) здатність владної волі до управління і дотримання соціальних норм; в) здійснення управління; г) соціальне регулювання суспільних процесів; ґ) використання сили; д) єдність (як об’єднуючий чинник на певній території); е) функціонування апарату управління та апарату примусу; ж) спроможність до позиціонування та конструювання соціального простору.

На основі аналізу наукових розробок визначено, що, будучи категорією суспільних відносин, влада пов’язана з відносинами нав’язування своєї волі на основі володіння певними для цього засобами. Вплив ґрунтується на моральних принципах, обумовлених авторитетом і пов’язаною із ним повагою до суб’єкта впливу, проте як влада включає в себе вплив як засіб досягнення поставлених цілей. Він полягає в тому, що пануючий домагається реалізації керівної волі не шляхом погрози, примусу, а постановкою вимог, що видаються підвладному обґрунтованими з погляду його власних цінностей. Вплив здійснюється із використанням засобів стримування, спонукання, активізації відповідальності тощо. Переважання методів впливу є показником, по-перше, авторитетності і, по-друге, легітимності влади, а також її гнучкості.

Розгляд поняття управління здійснено на основі існуючої диференціації понять “управління в суспільстві” і “соціальне управління”. Перше є ширшим за змістом, адже містить у собі обидва механізми управління, а також управління машинами і технологічними процесами. Термін “соціальне управління” вживається лише для характеристики управління людьми, соціальними утвореннями.
Соціальне управління – це свідомий, цілеспрямований вплив на діяльність людей з метою приведення її у відповідність із соціально-економічною природою даного суспільства.

На основі аналізу нормативних джерел доведено, що дослідження, спрямовані на виявлення загальних рис управління і влади, їхньої спільності, цілком виправдані. Однак при цьому суворе розмежування понять “влада” і “управління” зберігає своє значення в теоретичному і практичному плані.

Визнаючи наявні у науковій літературі два основних підходи до вирішення проблеми співвідношення та взаємодії державної влади і державного управління, запропоновано підхід, за яким державна влада розуміється як засіб здійснення державного управління. При цьому вона є інструментальною, службовою у відношенні до суспільства, так само, як і державне управління. Останнє неможливе поза державною владою, адже є не тільки її умовою, але і засобом її здійснення. Відтак державне управління і державна влада системно пов’язані причинно-наслідковою залежністю, вони утворюють двоєдину суспільну сутність.
Такий підхід створює можливість інтерпретації проблем єдності і взаємодії державної влади і державного управління в суспільстві.

У відношенні влади до управління відмічено, що управління є двоспрямованим процесом (з одного боку – це стабілізація системи, з іншого – її оптимізація). Дані аспекти управління знаходяться в органічній єдності; гіпертрофія однієї сторони призводить до небезпечної девіації її сутності. Якщо перебільшується роль стабілізаційного моменту (тобто коли інститутам – владним органам, державі – відмовляють у засобах оптимізації), влада стає засобом підтримання суспільного порядку. Вона спирається на суспільний порядок в процесі функціонування, тоді як розвиток суспільства ініціюється іншими соціальними механізмами.

Поняття “державна влада” найчастіше розглядається як політичне панування, як система державних органів. Водночас існує й поняття “політична влада”, що розкриває один з найважливіших проявів влади і характеризується спроможністю даного класу, групи, індивіда проводити свою волю, виражену в політиці.
Поняття політичної влади є ширшим за поняття влади державної.
Політична діяльність здійснюється не лише в межах держави, але й в інших частинах соціально-політичної системи, зокрема у межах партій, профспілок, міжнародних організацій тощо. На відміну від політичної, державна влада не обов’язково використовує примус для досягнення своїх цілей. Також реалізуються ідеологічні, економічні й інші методи впливу. Але саме державна влада має монополію на примус членів суспільства до виконання своїх намірів.

Базуючись на даних визначеннях, зазначено, що будь-який орган державної влади одночасно є й органом державного управління, володіючи спроможністю в необхідних випадках здійснювати примус. Загальні й специфічні функції державного управління не можуть реалізовуватися як окремим органом державного управління, так і їх системою в цілому без державної влади, яка виражає і забезпечує відносини підпорядкування. Не можна поділяти державу на органи влади й органи управління, адже в єдиній системі державної влади державні органи виконують функції влади і управління одночасно. При цьому дана єдність не виключає розбіжностей у масштабності здійснення функцій влади і управління за об’єктами, на які поширюються влада і управління, за методами правотворчості і видами соціальних норм як засобу здійснення влади і управління тощо.

Політичну діяльність визначено як форму державного управління. При цьому політична діяльність як державне управління розглядається переважно як владне явище. Владним прийнято вважати державне управління, хоча таким може бути й партійне керівництво, й управлінська діяльність громадських організацій тощо.
У політичному аспекті державне управління “обслуговує” політичну діяльність своїм владним змістом. Відтак існують різновиди управлінської діяльності, які не мають права на помилку. До них належить, зокрема, політична діяльність як форма державного управління. Тому питання про стратегію й тактику політичної діяльності на сьогодні має велике значення для реалізації функції управління у державі.

Щодо розгляду політичної діяльності як форми управління, їх зв’язок простежується у спільності політичних установ, які водночас є інституціями політичної системи. Як провідник політики політична діяльність пов’язана із політичним управлінням, з організаційними можливостями суспільства.

Державна влада визначена як форма політичної влади, що користується монопольним правом видавати закони, обов’язкові для всього суспільства, і спирається на спеціальний апарат примусу як на один із засобів дотримання законів і розпоряджень. Державна влада рівною мірою означає як певну інституцію, так і практичну діяльність з реалізації її цілей і завдань. Нерозривний зв’язок державного управління і державної влади доводить, що питання про деполітизацію управління так само не має сенсу, як і про деполітизацію влади. Незалежно від того, ким і як формується загальна воля і її норми, що утворює сутність політичної влади, державне і місцеве управління покликане реалізувати цю загальну волю, норми і цінності. Адже загальні орієнтири діяльності системи управління в державі задаються політичними інститутами.

Щодо меж політичного управління, воно є лише обов’язковою частиною управлінського процесу і не вичерпує державної політичної влади. По-перше, в арсеналі суб’єкта управління існують економічні, інформаційні та організаційні види влади. По-друге, державна влада – це не лише влада політична. Її інший бік складає адміністративна влада як взаємодоповнення державної й управлінської влади. Адміністративна влада містить у собі апарат державного і регіонального управління, державних службовців і їхню компетенцію. Цей вид влади прямо інтегрований в систему управлінських відносин, він має свої специфічні ознаки (організаційний характер; спроможність мобілізовувати, розподіляти ресурси; ієрархічно побудований апарат – бюрократію).

Функціонування системи управління органічно пов’язане з такими суспільними явищами, як влада, соціальні норми поведінки тощо. Без цього зв’язку управління не дає очікуваного результату, досягнення цілі, адже не можуть бути забезпечені узгодженість, координація, визначений порядок у суб’єктно-об’єктних відносинах управління суспільством. Управлінські відносини мають всеохоплюючий характер. Вони пронизують усю сукупність сформованих відносин між людьми в даних історичних умовах, проте не підміняють їх. Разом із зміною та розвитком соціально-економічної і духовної структури суспільства змінюється й удосконалюється управління, і, як наслідок - управлінські відносини.
Тому стверджується, що єдиної, універсальної для всіх етапів суспільно-історичного розвитку системи управління, управлінських відносин бути не може.

Третій розділ – “Суб’єкт-об’єктні владно-управлінські відносини: сутність й особливості позиціонування та конструювання соціального простору” – присвячений розкриттю змісту державної влади і державного управління як суб’єктів діяльності, аналізу сучасних тенденцій розвитку державного управління й пошуку нової парадигми державної влади в Україні.

Громадське життя неможливе поза суспільними відносинами між людьми. Якщо діяльність людей є змістом, елементом громадського життя, то суспільні відносини − її формою, внутрішньою структурою. Тому влада як елемент суспільної діяльності, суспільного буття за своїм змістом становить діяльність людей, а за своєю формою − суспільні відносини. Вона є лише елементом суспільного буття, його формою, тоді як внутрішньою структурою виступають суспільні відносини, а елементами – суб’єкти соціальної дії. Оскільки влада тісно пов’язана з управлінською діяльністю, то в загальному вигляді управління можна визначити як діяльність суб’єкта (правителя), що передбачає вплив на соціальну систему і суб’єктів діяльності для її стабілізації, оптимізації відповідно до визначених цілей тощо. Таким чином, суб’єкт зберігає керівну роль в системі і водночас змінює її діяльність для досягнення власних цілей.

Суб’єктами владної діяльності є соціальні інститути. Виділено первинні і вторинні суб’єкти владної діяльності. В якості первинних виступає суспільство або інше конкретне соціальне співтовариство. Для самоорганізації вони створюють певні інститути влади або владні органи, які є засобом суспільної самоорганізації й одночасно є специфічними, вторинними суб’єктами владної діяльності. Первинні суб’єкти делегують, передають їм владні повноваження з організації суспільства, підтримки режиму його нормального функціонування. Вони наділяють їх правом виявляти загальну волю, а також правом застосовувати примус при її реалізації.

Відповідно до системи суб’єктів владної діяльності виокремлюється й система суб’єктів державного управління. При аналізі суб’єктно-об’єктних управлінських відносин ми виходили з пріоритету впливу суб’єкта управління на об’єкт.
Чим вищим є ступінь відповідності суб’єкта об’єктові, тим ефективнішим є управління тією або іншою системою. Відтак “архізавдання” державного управління полягає в тому, щоб якнайточніше відтворити в суб’єкті об’єкт управління. Без урахування цієї обставини забезпечити оптимальне функціонування і розвиток суспільної системи неможливо.

Поряд із об’єктом і суб’єктами управління важливим елементом управлінського процесу є результат управління, що являє собою впорядкованість поведінки і діяльності людей. Вплив суб’єкта управління на об’єкт здійснюється за допомогою певних засобів − інструментів, що сприяють перетворенню управлінських цілей на результат. При цьому суб’єкти, що здійснюють управлінську діяльність, є відповідальними не за постановку цілі, а за її досягнення.

Залежно від переважання тих чи інших засобів впливу суб’єкта управління на об’єкт, визначено два типи управління: розпорядчо-наказовий та рекомендаційний (інформаційний). Розпорядження щодо способу дії в першому типі управління постає як протилежність виборові способу дії на основі інформації в другому. Розпорядчо-наказовому типу притаманний жорстко спрямований зв’язок суб’єкта й об’єкта управління, тоді як рекомендаційний (інформаційний) тип характеризується взаємозв’язком, властивим самокерованому процесу. Застосування засобу управління першого типу “розмиває” межі між управлінням і владою, посилює вольове домінування, відтак зводить нанівець управління як таке.

У розглянутих типах управління найважливішим елементом виділено суб’єкт-об’єктний зв’язок. Зазначене є фундаментальним для розуміння сутності управління. Даний зв’язок є опосередкованим, доцільним та результативним.
Відповідно основними елементами структури управлінського процесу визначено об’єкт, суб’єкт, засіб, результат управління. Ціль управління визначається розвитком матеріального виробництва і характером суспільних відносин; вона розподілена між суб’єктом і об’єктом управління, що дозволяє припустити жорсткий односпрямований вплив суб’єкта на об’єкт (процес управління) або взаємодію різних суспільних галузей на основі єдності інтересів та цілей членів суспільного об’єднання (самоврядування).

Сучасні тенденції управління розглядають процес управління як активний, в якому об’єкт управління набуває динаміки, тобто оволодіває рисами суб’єкта.
Тому при аналізі суб’єкт-об’єктної складової владно-управлінських відносин суб’єкт-об’єктні відносини запропоновано розглядати як суб’єкт-суб’єктні.
При цьому діапазон суб’єктно-суб’єктних відносин розуміється як сукупність відносин між суб’єктами управління в структурній ієрархії влади (вертикальні управлінські відносини) і між гілками влади (горизонтальні управлінські відносини).

Централізоване державне управління розраховане на управління монополізованою державною економікою і жорстко вертикальною структурою влади. Відновлення ефективно функціонуючої владної вертикалі без стабілізації економічних і соціально-політичних процесів не здатне стабілізувати державне управління. Приймаючи централізацію в якості тенденції природного порядку, її можна підтримувати або відхиляти в залежності від інших тенденцій та динаміки обставин. Аналізуючи суб’єктно-суб’єктні відносини, стверджується, що в більшому або меншому ступені централізація існує завжди, навіть у ситуації протистояння гілок влади. Такий висновок ґрунтується на ситуаційному підході.

Знаходження кожною гілкою влади власного місця в демократичному тріумвіраті влади означає відповідальність кожної з них за виконання своїх повноважень. Інакше кожна з них вважає себе самоціллю, забуваючи про спільну мету – розвиток держави, суспільства тощо.

Важливою умовою забезпечення ефективних суб’єктно-суб’єктних управлінських відносин є чітко та зрозуміло сформульована мета, що обумовлена соціально-економічними завданнями суспільства на конкретному етапі розвитку, чітке розуміння її всіма учасниками управлінського процесу. Управління суспільством вимагає урахування стану, в якому це суспільство на сьогодні перебуває. Відповідно різні стани суспільства вимагають різних підходів до управління.

Основним станом суспільства варто визнати стабільний розвиток. Відхилення від такого стану вкрай болісно сприймається суспільством, а тому у більшості випадків воно намагається повернутися до втраченої стабільності і тим самим уникнути кризи, соціальних потрясінь, деградації тощо.

Сучасне українське суспільство є неоднозначним стосовно оцінки темпів, характеру і результатів реформ, про що свідчили як вибори Президента України в 2005 та 2010 роках, так і другі вже за останній час дострокові парламентські вибори. Отриманий раніше кредит довіри влади та підтримки реформ різко скоротився. Лише один з показників проринкових настроїв − орієнтованість на розвиток приватного сектору − продовжує зберігати інтерес в об’єкта управління.

Поляризація населення за майновим цензом, неефективні соціально-економічні зміни в суспільстві негативно позначаються на управлінських відносинах. Тотальна відчуженість вищих і регіональних інститутів державної влади від народу розпалює хвилю соціально-економічного негативізму, послаблює і без того низьку дієвість українського законодавства. Суб’єкти управління не беруть до уваги те, що ефективність управлінської діяльності зростає із посиленням довіри суб’єктів управління до прийнятих ними рішень. Коли об’єкт починає відчувати ворожість до суб’єкта, соціальні перетворення неминуче гальмуються, а ворожість переноситься на всі дії, ідеї, що виходять від суб’єкта. З наростанням ворожості зростає недовіра до суб’єкта управління, що, в свою чергу, переростає в неповагу. Підсилюється роз’єднаність, що призводить до конфронтації.

Спроби виходу з управлінської кризи шляхом організаційних змін (референдум, чергові організаційні перетворення тощо) не призведуть до реального виходу, якщо не будуть пов’язані із осмисленням змін на змістовному рівні (зміна управлінських концепцій, пріоритетів у кадровій політиці, збагачення інформаційного забезпечення управлінських структур, нова якість державної служби тощо). За нинішніх обставин домінуючими тенденціями в суспільному розвитку України мають стати демократизація і зміцнення державності.
Це зумовлено, по-перше, необхідністю цивілізованого виходу із кризової ситуації, по-друге, істотними змінами у масовій свідомості, по-третє, формуванням в країні соціально орієнтованої ринкової економіки.

Тенденції демократизації і зміцнення державності взаємодоповнюють одна другу. З однієї сторони, нарощуються демократичні форми і методи діяльності органів державного управління, з іншої, − посилюються прагнення до централізації державної влади.

Для сучасної України зазначені тенденції є вкрай актуальними, по-перше, у силу чисельності культур на її території, по-друге, у силу географічного розташування, по-третє, у силу сформованих історичних умов.
Посилення державності означатиме небезпеку повернення до тоталітарної системи. Будучи закономірними у перехідному періоді, тенденції демократизації та зміцнення державності як противаги одна другій, запобігають перетворенню кожної з них на свою протилежність. За інших обставин демократизація може звестися до анархії, водночас зміцнення державності − до жорсткості державної влади, до авторитаризму.

Умовою протидії альтернативним тенденціям зміцнення державності може стати ефективна взаємодія державних структур управління та структур регулювання і самоорганізації громадянського суспільства. Утвердження тенденцій демократизації і зміцнення державності сформує реальні умови для виходу країни з політичної, економічної і соціальної кризи, привнесе стабільність в суспільство та створить умови його розвитку.

На сьогодні актуальним залишається чітке розмежування функцій державної влади та державного управління на конституційному рівні з метою зменшення дублювання повноважень та більш чіткого визначення меж відповідальності кожного рівня. Матеріали дисертації свідчать, що це можливо реалізувати шляхом делегування повноважень державної влади на рівень державного управління та місцевого самоврядування. Останнє, в свою чергу, забезпечить вивільнення додаткових ресурсів на політичному стратегічному рівні та дозволить ухвалювати виважені державні рішення, здійснювати контроль та оцінювати ефективність діяльності органів державного управління та місцевого самоврядування.