УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ ВИКОНАВЧОЮ СЛУЖБОЮ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено зв’язок дисертаційної роботи з науковими програмами, мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; сформульовано основні положення наукової новизни; розкрито практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх апробацію та публікації.

У першому розділі – “Теоретико-методологічна основа становлення управління державною виконавчою службою” – розкрито теоретико-методологічну основу функціонування державної виконавчої служби в Україні, зокрема розглянуто понятійно-категорійний апарат, розкриваючи та уточнюючи сутність основних понять; висвітлено еволюцію наукових поглядів щодо розвитку інституту примусового виконання рішень, досліджено генезис інституту примусового виконання рішень суду на українських землях та запропоновано періодизацію його становлення.

У процесі наукових пошуків виявлено, що понятійно-категорійний апарат потребує вдосконалення шляхом надання взаємоузгоджених визначень. Зважаючи на те, що процесуальні та інші аспекти виконавчого провадження розкрито у чинному законодавстві та спеціальній літературі, зміст самого поняття остаточно не узгоджено дотепер. Тому, систематизуючи різні підходи щодо трактування сутності виконавчого провадження, зроблено висновок про те, що виконавче провадження – це сукупність правових норм, що регулюють порядок виконання рішень та процесуальні правовідносини між учасниками процесу з виконання рішень судів й інших уповноважених органів (посадових осіб).

У процесі дослідження встановлено, що виконавче провадження має свій особливий предмет та метод правового регулювання. Предмет правового регулювання становлять виконавчі (процесуальні) відносини, що виникають між державним виконавцем та учасниками провадження з приводу виконання рішення. Виконавчі правовідносини мають специфічні ознаки: їм притаманний владний характер, основним суб’єктом цих відносин є державний виконавець, ці відносини пов’язані з іншими правовідносинами (цивільно-правовими, цивільними процесуальними або кримінальними процесуальними, господарськими процесуальними, адміністративно-правовими), вони виникають з приводу виконання рішення юрисдикційного органу, становлять цілісну систему. Метод правового регулювання виконавчих правовідносин – санкціонований державою примус, який полягає у вчиненні державним виконавцем лише певних виконавчих дій у визначеному законом порядку, є імперативно-диспозитивний. На підставі того, що виконавче провадження має свої особливі предмет та метод правового регулювання, відповідні принципи та регламентуюче законодавство, зроблено висновок, що виконавче провадження не є частиною цивільного (або іншого) процесу, а становить самостійну процесуальну галузь права – виконавче процесуальне право.

Розкриваючи еволюцію наукових поглядів стосовно розвитку інституту примусового виконання рішень суду та виконавчого провадження, запропоновано розглядати дослідження дореволюційного, радянського та новітнього часу. Встановлено, що наукові підходи дореволюційного періоду є фрагментарними; вперше основні етапи становлення служби виконання рішень та розвиток системи способів примусового виконання розглянули радянські дослідники; проте, найобґрунтованішими є теоретичні доробки сучасних українських і російських учених.

Визначено та проаналізовано сім основних періодів розвитку інституту примусового виконання рішень на українських землях. Перший період (давньоруський) охоплює ІХ – ХV ст. та характеризується появою функції виконання судових рішень і перших нормативно-правових актів, які закріпили введення спеціальних посадових осіб (ябедників, мечників, вірників, діцьких, отроків, приставів), котрі сприяли процесу судочинства та забезпечували виконання рішень. Другий період (ХVІ ст.) вирізняється початком систематизації законодавства, що регламентувало діяльність діцьких та вижів, їх поступовою заміною на інститут возних. Публічно-правові процедури чітко регулювались Литовським Статутом (1566 р.). Третій період (початок 1648 р. – до 1782 рр.) характеризується відновленням інституту возних та кодифікацією законодавства. Впродовж наступного періоду (кінець ХVІІІ ст. – перша половина ХІХ ст.) на українських землях існували різні судові системи, які поступово були приведені відповідно до судової системи Росії. П’ятий період (друга половина ХІХ ст. – до 1917 р.) є визначальним в історії розвитку інституту виконання судових рішень, оскільки внаслідок судової реформи 1864 р. відновлено інститут судових приставів як структурний підрозділ судів. Законодавство того часу чітко визначало адміністративно-правовий статус та функції судових приставів, набули подальшого розвитку способи виконання рішень. Шостий – охоплює період радянської доби та характеризується “осоціалістичненням” органу виконання. Судові виконавці діяли під контролем голови суду і були повністю від нього залежні. Сьомий період пов’язаний із набуттям Україною незалежності та визначається реформуванням судової системи, яка набула статусу окремої гілки державної влади, та утворенням спеціального органу виконавчої влади – ДВС.

На сьогодні управління органами ДВС здійснює Міністерство юстиції України через Департамент державної виконавчої служби. ДВС Міністерства юстиції України є єдиним органом, уповноваженим примусово виконувати рішення суду та інших владних інституцій у частині майнових стягнень. Виконання рішень суду – це завершальна стадія правозахисної діяльності, без якої саме рішення є декларативним. Відтак основним завданням ДВС є своєчасне, повне і неупереджене примусове виконання рішень. Департамент ДВС здійснює функції безпосереднього керівництва діяльністю виконавчої служби, разом з кадровою службою Міністерства юстиції організовує добір кадрів та забезпечує підвищення їх професійного рівня, узагальнює статистичну звітність, організовує та контролює розгляд звернень юридичних та фізичних осіб, вносить пропозиції щодо фінансового та матеріально-технічного забезпечення служби, розробляє проекти нормативних актів стосовно виконання рішень судів й інших органів, здійснює їх правову експертизу тощо.

Досліджуючи принципи діяльності ДВС, розділені на загальні та спеціальні, запропоновано доповнити їх управлінськими. Загальні принципи властиві всім органам державної влади, а спеціальні – спеціалізованим органам державного управління, зокрема Державній виконавчій службі. До загальних належать принципи: верховенства права, законності, недоторканості людини, рівності громадян перед законом, недоторканості житла, державної мови, політичної нейтральності, контролю, гуманізму; до спеціальних – принципи своєчасності, повноти та неупередженості виконання, примусовості, доступності, предметної та територіальної юрисдикції, пріоритетності звернення стягнення на майно боржника, безпосередності проведення виконавчих дій державним виконавцем, об’єктивної істини, змагальності сторін, диспозитивності; до управлінських – принципи обов’язковості вимог державного виконавця та юридичної відповідальності осіб.

У другому розділі – “Організаційно-правове забезпечення управління державною виконавчою службою на сучасному етапі її розвитку” – розкрито особливості організаційної структури та правового забезпечення функціонування сучасної ДВС в Україні, проаналізовано проблемні питання її діяльності, виявлено особливості організаційно-правового статусу суб’єктів виконавчого провадження та визначено їх рольові позиції щодо здійснення функцій у цьому процесі.

В організаційній площині ДВС не є самостійним державним органом, а тому її потрібно розглядати в якості структурного елементу Мін’юсту та його територіальних органів (регіональних та територіальних управлінь юстиції). Органи ДВС мають трирівневу структуру, де на центральному рівні є відділ примусового виконання рішень Департаменту ДВС Міністерства юстиції України; на регіональному рівні – підрозділи примусового виконання рішень відділів ДВС відповідних головних управлінь юстиції; на територіальному рівні – відділи ДВС районних, міськрайонних, міських (міст обласного значення), районних у містах управлінь юстиції.

Установлено, що ДВС у сучасному стані має подвійне підпорядкування, що аж ніяк не сприяє ефективній роботі державних виконавців, утруднюючи її. Функції організації діяльності органів ДВС, координації та контролю дублюються як Департаментом ДВС та відділами ДВС, так і відповідними управліннями юстиції.

Аналіз правової бази, зокрема законів України “Про введення мораторію на примусову реалізацію майна”, “Про особливості приватизації підприємств Державної акціонерної компанії “Укррудпром”, “Про трубопровідний транспорт”, “Про заходи щодо державної підтримки суднобудівної промисловості в Україні”, “Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу” дозволив виявити наявність заборон щодо стягнення з підприємств-пільговиків боргів, що уможливлюють свідоме невиконання ними відповідних рішень суду.

Виявлено, що значною перешкодою своєчасному та повному виконанню рішень суду, окрім законодавчих, що регламентували введення мораторіїв на примусову реалізацію майна, є наявність податкової застави. Так нормами Закону України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” надано переважаюче право органам ДПС перед іншими кредиторами, з огляду одержання податкової застави з вартості заставленого майна. Встановлений Законом України “Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом” мораторій забороняє стягнення на підставі виконавчих документів та перешкоджає ДВС виконувати судові рішення. У разі визнання боржника банкрутом, всі виконавчі провадження закриваються та передаються ліквідатору. Ще одною перешкодою ефективному виконанню ДВС своїх функцій є надання боржнику права добровільно виконати рішення суду або іншого юрисдикційного органу. Вважаємо, що існування терміну для добровільного виконання рішення є парадоксальним, адже такими діями законодавець уможливлює ухиляння боржника від виконання рішення шляхом приховування свого майна, тобто, захищаючи з боку держави інтереси боржника, а не стягувача. Ускладнюючою обставиною є також надання судом боржнику кредитування / відтермінування виконання рішення та заміна способу (порядку) його виконання. Умови реалізації цих процесуальних прав, на наше переконання, повинні визначатися законом чіткіше та не порушувати пріоритету прав стягувача, посилюючи роль судових виконавців як представників держави та закону.

Зважаючи на те, що класифікація суб’єктів виконавчого провадження закріплена в однойменному законі, вона потребує вдосконалення. У цьому процесі державному виконавцю відведена активна роль основного суб’єкта виконавчого провадження, оскільки він зацікавлений лише у своєчасному та повному виконанні рішення і наділений для цього владними повноваженнями. Сторони та їх представники, як зацікавлені особи, можуть активно впливати на хід виконання, а роль інших осіб (свідків, експерти, перекладачі) є пасивною й вони лише сприяють виконанню. Отже, учасників виконавчого провадження доцільно розподілити на три категорії: 1) органи ДВС та державні виконавці, які виконують виконавчі документи; 2) сторони та їх представники; 3) особи, які сприяють виконанню судових рішень. У цій частині аргументовано здійснювати класифікацію суб’єктів виконавчого провадження за функціональною ознакою з врахуванням особистої зацікавленості учасників у результатах здійснення певного виконавчого документа. Такий підхід сприятиме виробленню певних вимог, потреб щодо кожної групи осіб, а не як до учасників виконавчого провадження загалом.

Аналізуючи здійснення повноважень державними виконавцями, з’ясовано, що вони складаються з двох груп повноважень: представників учасників цивільних правовідносин та суб’єктів владних повноважень. Так, реалізуючи повноваження щодо отримання інформації про майновий стан боржника, реалізацію майна, задоволення вимог стягувача (тобто, повноваження, що спрямовані на виконання рішення), державний виконавець діє як представник учасника цивільних правовідносин. Однак у разі накладення штрафу або стягнення виконавчого збору, вони належать уже до категорії владних повноважень державного виконавця.

Акцентовано, що неналежний стан виконання судових рішень в Україні викликаний багатьма чинниками, серед яких важливе місце займають ті, що пов’язані з недостатнім правовим статусом державних виконавців. Державні виконавці, представляючи орган виконавчої влади, який здійснює правозастосовні та правоохоронні функції, беруть безпосередню участь у провадженні у справах про адміністративні правопорушення, у виконанні вироків, рішень, ухвал і постанов судів, у контролі за виконанням законів. Установлено відсутність законодавчого закріплення системи особливих заходів державного захисту державних виконавців від перешкоджання виконанню службових обов’язків та від посягання на життя, здоров’я, житло і майно цих осіб та їх близьких родичів у зв’язку зі службовою діяльністю. Відповідно обґрунтовано висновок щодо необхідності зміни приналежності ДВС до правоохоронних органів.

Проаналізовано загальні вимоги до осіб, які претендують на посади державних виконавців: громадянство України; наявність юридичної освіти; належні особисті та ділові якості. Саме, щодо останньої категорії з означених вимог з’ясовано, що перевірка особистих та ділових якостей кандидата на зайняття посади державного виконавця в Україні є здебільшого формальною процедурою. Натомість у європейських країнах таке випробування здійснюється ретельніше.

Важливим елементом організаційно-правового забезпечення управління ДВС є система контролю за її діяльністю. Встановлено, що в системі органів юстиції наявний подвійний внутрішній контроль за функціонуванням ДВС з боку різних ланок Міністерства юстиції. Акцентовано, що органи прокуратури втратили право нагляду за виконавчим провадженням. Однак за наявності ознак злочину в діях державного виконавця прокуратура порушує кримінальну справу та провадить досудове слідство. Окрім того, ст. 21 Кримінально-виконавчого кодексу України передбачено право прокуратури проводити перевірки в частині конфіскацій та виконання штрафів органами ДВС, а ст. 121 Конституції України регламентує здійснення прокуратурою нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах. Така правова колізія призводить до невиправданого втручання у діяльність органів ДВС з боку прокуратури.

Вважаючи оскарження дій державного виконавця однією з гарантій забезпечення прав осіб у виконавчому провадженні, визначено два види оскарження: адміністративний та судовий. Обґрунтовано висновок щодо переваги адміністративного порядку оскарження дій (бездіяльності) державного виконавця над судовим, оскільки перший є безоплатним та оперативнішим. У разі незгоди з прийнятим рішенням, воно може бути оскаржене особою у суді. Аналізуючи Закон України “Про виконавче провадження”, визначено 12 видів постанов державного виконавця, які можна оскаржити у суді, а саме про: відкриття виконавчого провадження; відмову у його відкритті; відкладення провадження виконавчих дій; зупинення виконавчого провадження; повернення виконавчого документа стягувачу; повернення виконавчого документа до суду, що його видав, у разі відновлення судом строку для подання апеляційної скарги на рішення, за яким видано виконавчий документ та прийняття цієї апеляційної скарги до розгляду; відмову у розшуку майна боржника; стягнення витрат, пов’язаних із розшуком; стягнення з боржника витрат, що виникли у зв’язку з організацією та проведенням виконавчих дій; стягнення виконавчого збору; арешт коштів чи майна боржника; оцінку майна боржника. Оскарження постанов державного виконавця до суду призводить до відволікання ДВС й затягування виконання рішення, збільшує навантаження на суд та негативно психологічно впливає на стягувача та державного виконавця, може позбавити ДВС ініціативи. Відтак акцентується на необхідності зменшення кількісної формалізації процедурної діяльності державних виконавців. Вважаємо, що предметом оскарження можуть бути лише дії чи бездіяльність державних виконавців, пов’язані з порушенням прав учасників виконавчого провадження.

У третьому розділі – “Напрями вдосконалення управління державною виконавчою службою в Україні” – актуалізовано етичні аспекти професійної поведінки державних виконавців; обґрунтовано необхідність акцентуації чинників мотивації та стимулювання діяльності державних виконавців; розкрито організаційно-правові форми примусового виконання рішень у зарубіжних країнах; напрацьовано відповідні рекомендації.

Розглянувши специфічні особливості професійної діяльності державних виконавців (наявність конфліктної ситуації, вміння оперативно оцінити реальні обставини та приймати відповідні рішення, персональна відповідальність виконавця за виконання рішень, пильність та непідкупність, високе навантаження праці, “професійна деформація”) та опираючись на вітчизняний і зарубіжний досвід, обґрунтовано висновок про необхідність запровадження Кодексу професійної поведінки державних виконавців. Вважаємо, що створення такого документа сприятиме впорядкуванню професійної діяльності працівників ДВС та вдосконаленню її на основі етичних норм, а також забезпеченню відповідного рівня фахової відповідальності та підвищенню якості надання послуг, зростанню рівня довіри громадян до державних службовців.

Досліджуючи теорії мотивації, останню визначено як сукупність мотивів, що спонукають людину до діяльності. З огляду на те, що всі люди від природи здатні до мотивації, зауважимо, що для кожної особи вона є індивідуальною та може змінюватися впродовж життя. Вважаємо, що створивши відповідний мотиваційний клімат у колективі, кожна людина може успішно зреалізувати свій власний потенціал, а організація – досягнути визначеної для неї мети.

Для цього за допомогою тестової методики англійських учених Ш. Річчі та П. Мартіна сформульовано найважливіші чинники мотивації державних виконавців. Наслідком проведеної експериментальної роботи, в якій брало участь 106 державних виконавців, стала розробка мотиваційного профілю, що дозволило визначити цінність таких 12 чинників: 1) високий заробіток та матеріальне заохочення; 2) фізичні умови роботи; 3) структуризація роботи; 4) соціальні чинники; 5) взаємовідносини; 6) визнання; 7) досягнення; 8) влада і вплив; 9) різноманітність; 10) креативність; 11) самовдосконалення; 12) цікава робота. Результати проведеного дослідження підтвердили, що в умовах світової економічної кризи працівники ДВС відчувають гостру потребу в гігієнічних чинниках і, всупереч теорії Ф. Герцберга та на підтвердження теорії А. Маслоу, найбільше державних виконавців до високопродуктивної праці мотивують заробітна плата та матеріальне заохочення (73 %), фізичні умови роботи (70 %), структуризація роботи (59 %), креативність (53 %), влада і вплив (51 %), службовий ріст (39 %).

Установлено, що найдієвішим способом стимулювання праці державних виконавців є винагорода за реальне, своєчасне і законне виконання виконавчого документа відповідно до ст. 47 Закону України “Про виконавче провадження”. Однак існуючий механізм погодження отримання винагороди є дворівневий та недостатньо прозорий, що спричиняє затягування розгляду заяви про виплату винагороди під виглядом перевірки матеріалів виконавчого провадження. Вважаємо, що така система преміювання не здатна забезпечити ефективне заохочення державних виконавців. Тому запропоновано принципово новий підхід до стимулювання їх повсякденної діяльності – уведення оплати процесуальних дій, яку повинен здійснювати стягувач одразу після відкриття виконавчого провадження.

На сьогодні у світі виявлено існування двох основних форм організації діяльності служб примусового виконання рішень. Перша переважає у більшості країн континентальної Європи, де судові виконавці не перебувають на державній службі, є приватні особи та працюють на підставі ліцензії. Друга форма організації діяльності служб примусового виконання рішень діє в США, Німеччині, Російській Федерації та Україні, де судові виконавці є державними службовцями. Виявлено, що у країнах континентальної системи права вплив та контроль за діяльністю судових виконавців з боку суду є значно більшим, аніж у США та Англії. Значну роль у виконанні рішень судів в Європі та США відіграють страхові компанії, що в Україні та Російській Федерації дотепер не передбачено.

Інновацією штатної структури відділів Федеральної служби судових приставів Російської Федерації (далі – ФССП РФ) є наявність трьох категорій посад судових приставів (виконавців), де представники першої – виконують рішення судів та інших владних органів; другої – забезпечують встановлений порядок діяльності судів та третьої – здійснюють дізнання. Ці посадові особи наділені широким колом повноважень. Так, старший судовий пристав, його заступники та пристави, виконуючи службові обов’язки щодо забезпечення встановленого порядку, мають право на зберігання та використання вогнепальної зброї та спеціальних засобів. Пристави для забезпечення встановленого порядку діяльності судів можуть застосовувати фізичну силу й бойові прийоми для припинення злочинів та адміністративних правопорушень, затримання осіб, що їх скоїли, або затримання осіб відповідно до судового акту і в разі протидії законним вимогам пристава, а також при здійсненні примусового приводу осіб наділені правом входити на території та в приміщення для затримання і примусового доставлення зазначених осіб та входити в житлові приміщення цих осіб на підставі постанови суду. Пристави володіють правом перевіряти посвідчувальні документи осіб, що знаходяться в будівлях та приміщеннях судів і ФССП РФ та під час здійснення приводу, здійснювати особистий огляд громадян та їх речей у будівлях та приміщеннях судів і ФССП РФ. З огляду на вищезазначене, можна дійти висновку, що ФССП РФ фактично наділена поліційними функціями.

В європейських країнах до випробування кандидатів на зайняття посади державного виконавця, як було зазначено вище, підходять дуже виважено. Це пояснюється тим, що судові виконавці розпоряджаються майном боржника, тому повинні мати високий рівень довіри як з боку інших учасників виконавчого провадження, так і з боку суспільства. У багатьох країнах встановлено низку додаткових вимог та обмежень до кандидатів на посади судових виконавців. Так, перевірці підлягають відомості про перебування особи на поліцейському обліку, про визнання особи банкрутом. Перевіряються надані рекомендації, проводяться співбесіди, з метою випробування професійного рівня виконавця запроваджено також і проведення спеціальних екзаменів. У цій частині запропоновано перед призначенням на посаду державного виконавця обов’язково передбачити складання іспиту для перевірки спеціальних знань і проходження психологічних тестів.

З викладеного вище, можна дійти висновку, що досвід зарубіжних держав є необхідним для вивчення і застосовування з метою вдосконалення управління ДВС в Україні.