ВЗАЄМОДІЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В СТРАТЕГІЧНОМУ ПЛАНУВАННІ РОЗВИТКУ ТЕРИТОРІЙ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено стан її наукової розробки, розкрито зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію.

У першому розділі – „Теоретико-методологічна експлікація взаємодії органів місцевого самоврядування у стратегічному плануванні розвитку територій в Україні” – узагальнено засади місцевого самоврядування в Україні щодо концептуальних підходів місцевого самоврядування та територіальної громади, виявлено теоретичні засади територіального стратегічного планування, різні погляди дослідників щодо його місця в системі місцевого самоврядування, наголошено на відсутності єдиних підходів стосовно розуміння природи стратегічного планування, розглянуто методологічні аспекти взаємодії органів місцевого самоврядування у стратегічному плануванні територіального розвитку.

Під основами місцевого самоврядування слід розуміти об’єктивно сформовані в суспільстві економічні, соціальні, фінансові, правові та інші можливості й умови, сукупність яких утворює той базис, на якому будується вся система місцевого самоврядування. До цього базису місцевого самоврядування належать територіальна, матеріально-фінансова та правова основи. На вирішення проблем, пов’язаних з підвищенням ефективності функціонування територіальної основи як фундаменту місцевого самоврядування, пропонується, зокрема, забезпечити повсюдність місцевого самоврядування, яке здійснювалося б на всій території України без будь-яких обмежень; розробити та впровадити систему заходів щодо надання статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць тим населеним пунктам, які перебувають на сьогодні в межах адміністративних кордонів інших населених пунктів. Отже, вкрай потрібна розробка пропозицій до чинного законодавства, які передбачали б ефективні шляхи та засоби формування самодостатніх територіальних громад. Серед учених існують різні точки зору щодо засад місцевого самоврядування. Крім закріплених в Європейській хартії, вчені виділяють також інші засади місцевого самоврядування. Так, наприклад, В. Кравченко, М. Пітцик включають до переліку організаційні засади місцевого самоврядування. Одним з базисів місцевого самоврядування є територіальна основа. Б. Данилишин, І. Бистряков, Л. Чернюк в цьому контексті виділяють аспекти методологічного визначення економічного простору.

Важливим питанням, що пов’язане з проблемою ефективного функціонування інституту місцевого самоврядування і потребує свого остаточного вирішення у регіональній політиці держави, є необхідність регіонів стати реальними суб’єктами права, у тому числі при вирішенні питань побудови ефективної системи місцевого самоврядування. Вважаємо, що одними з ключових моментів побудови регіональної політики є вирішення проблеми реалізації погодженості державних і місцевих інтересів на трьох рівнях – інституціональному, територіальному і змістовному; поєднання централізації і децентралізації державної влади.

Провідне місце в структурі матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування посідає комунальна власність. Однак питання комунальної власності залишаються недостатньо врегульованими, а це, у свою чергу, призводить до виникнення конфліктів між різними системами місцевої влади з приводу власності на той чи інший об’єкт. Існуючі прогалини практики потребують осмислення спочатку на теоретичному рівні з урахуванням того досвіду, що існує на сьогодні, а потім постане необхідність у апробації та впровадженні тих напрацювань, які з часом будуть накопичені на рівні теоретичного осмислення.  

Найважливішою підвалиною функціонування місцевого самоврядування в нашій державі слід вважати Європейську хартію місцевого самоврядування, що разом із Конституцією України та Законом України „Про місцеве самоврядування в України” є тими трьома стовпами, на яких будується місцеве самоврядування в Україні. Ті розбіжності, що є у змісті зазначених нормативно-правових актів щодо розуміння місцевого самоврядування, найближчим часом повинні бути усунені, тому що їх наявність призводить до неоднозначного тлумачення цього явища на практиці.

Нові технології сучасного менеджменту знаходять широке застосування в стратегічному плануванні розвитку терироій, що здійснюють органи місцевого самоврядування різного рівня. Серед розглянутих концепція “громадянин-клієнт”, „командні” технології менеджменту, методи кількісної оцінки результатів, зокрема оцінки ефективності (відношення результату до витрат), результативності (відношення фактичного результату до планованого) і економії (відношення планованих витрат до фактичних), бенчмаркінг тощо. Нові підходи менеджменту в регіональному управлінні основну увагу переносять на постановку цілей і задач, вироблення інструментів їх досягнення, вимірювання і моніторинг результатів, оцінку ефективності. Все це покладено в основу стратегічного планування, яке набуло поширення в містах і регіонах розвинених країн в останній четверті минулого століття. Його основні ідеї, спочатку розроблені та реалізовані стосовно крупних міжнародних корпорацій, що визначають конкурентні стратегії в завоюванні нових ринків, були перенесені на рівень громадських організацій і органів управління містами і регіонами.

У науковій літературі є різні визначення дефініції та суті стратегічного планування розвитку території. Підтримується наступне визначення: стратегічне планування розвитку території — це визначення місцевим співтовариством (населенням регіону, органами місцевого самоврядування) цілей і основних напрямів стійкого соціально-економічного розвитку території в динамічному конкурентному середовищі.

Узагальнення світового досвіду взаємодії органів місцевого самоврядування при складанні стратегічних планів дозволяє зробити наступні висновки. Аналіз алгоритмів стратегічного планування виявив їх подібність, зокрема наявність етапів, що передбачені у всіх планах: виявлення проблем територіальної громади, аналіз проблем (SWОТ-аналіз), складання плану; необхідність моніторингу та зіставлення отриманого результату з цілями тощо. Одночасно є особливості, як, наприклад, включення етапів щодо методичного та правового забезпечення: визначення законодавчої бази стратегічного планування за Дж. Брайсоном та розробка методів оцінки вхідної інформації за Ф. Хейвудом.

Розробка органами місцевого самоврядування стратегічного плану розвитку території необхідна, адже план є:

-         елементом у системі документів, що забезпечують регулювання розвитку території з врахуванням стратегічних цілей;

-         найадекватнішим інструментом, здатним консолідувати зусилля влади і суспільства у вирішенні проблем, поліпшує імідж регіону, створює єдиний вектор зусиль всіх активних сил;

-         обов’язковою вимогою, що висувається при реалізації крупних інвестиційних проектів за іноземної участі.

Другий розділ – „Сучасний стан взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному планування розвитку територій” – присвячений з’ясуванню базових принципів і технології взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій, дослідженню нормативно-правових підвалини даної взаємодії при стратегічному плануванні розвитку територій в Україні, визначенню алгоритму взаємодії органів місцевого самоврядування.

Стратегічне планування в органах місцевого самоврядування в Україні є не лише новою, а й новаторською справою, яка надає нові, досі невідомі широкому загалу можливості для вирішення проблем територіального розвитку. Саме тому формулюються принципи та технологія розробки стратегічного плану конкурентоспроможної території.

Обґрунтовується висновок щодо можливостей застосування досвіду інших країн для України та реалізації програми досягнення стратегічної мети, необхідність широкого партнерства між органами місцевого самоврядування різних рівнів, між органами місцевого самоврядування й виконавчою владою, залучення населення, громадських організацій до розробки стратегії розвитку конкретної території.

Ключовим питанням є організація об’єднання зусиль, що дасть необхідну енергію для розвитку території. Розроблений органами місцевого самоврядування план розвитку території і досягнутий в ході цієї роботи консенсус повинні стати платформою для як індивідуальної, так і спільної роботи багатьох регіональних стейкхолдерів. У розвитку цього процесу акцент повинен бути зроблений на діях по реалізації плану розвитку території. Робота повинна характеризуватися новим мисленням і виявленням загальних інтересів. Стратегічний план розвитку території повинен бути деталізований на основі ухвалених рішень і досягнутих домовленостей.

Аналіз нормативно-правового середовища у сфері стратегічного планування розвитку територій України дає підстави стверджувати, що існує ряд невирішених теоретичних і методологічних проблем, особливо щодо взаємодії органів місцевого самоврядування у цій царині, неузгодженість окремих пунктів методичних рекомендацій Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, необхідність удосконалення законодавчої бази, внесення змін до нормативно-правових актів.

Методичний інструментарій територіального стратегічного планування, взаємодії органів місцевого самоврядування при стратегічному плануванні розвитку територій потребує поліпшення, розробки інструктивних матеріалів. У практику управління територіями проникають методи кількісної оцінки результатів, зокрема оцінки ефективності (відношення результату до витрат), результативності (відношення фактичного результату до планованого) і економії (відношення планованих витрат до фактичних).

У процесі формування нової моделі менеджменту на основі взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій видозмінюються процедури контролю. На місце тотального бюрократичного контролю приходить контроль з боку населення, споживачів послуг на рівні територіальних громад, який здійснюється як безпосередньо, так і за допомогою громадських організацій, засобів масової інформації. Контроль в умовах децентралізації управління стає більш ретельним і всеосяжним. Контроль наближається до безпосередніх виконавців і значною мірою починає здійснюватися ними самими.

Нові підходи менеджменту в органах місцевого самоврядування основну увагу переносять на постановку цілей і задач, вироблення інструментів їх досягнення вимірювання і моніторинг результатів, оцінку ефективності.

Одним із нових методів підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій сьогодні став бенчмаркінг. Бенчмаркінг є систематичним процесом виявлення кращих організацій, оцінки їх продукту, методів виробництва, з метою використання передового досвіду цих організацій. В основі бенчмаркінга лежить концепція безперервного вдосконалення діяльності, яке передбачає безперервний цикл планування, координації, мотивації і оцінки дій з метою стійкого поліпшення діяльності організації.

Основний зміст бенчмаркінга  полягає не стільки в тому, щоб визначити, наскільки інші організації виявилися успішнішими, скільки виявити чинники і методи роботи, які дозволили досягти більш високих результатів. Конкурентний бенчмаркінг розглядає вироби, послуги і процеси роботи прямих конкурентів організації. Функціональний бенчмаркінг розглядає вироби, послуги, і процеси роботи організацій, що не є прямими конкурентами даної організації.

Бенчмаркінг є успішною управлінською технологією, яку доцільно використовувати у вітчизняній практиці. Одним із можливих підходів до використання бенчмаркінга є участь у різних рейтингах і оцінках якості систем управління. Будь-яке суспільне визнання, засноване на результатах, досягнутих в процесі відкритого змагання, може сприяти підвищенню якості управління. Оцінка якості взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку території, виконана незалежними комісіями або громадськими організаціями, що одержали суспільне визнання, сприяє підвищенню якості управління в органах місцевого самоврядування. Будь-які суспільні оцінки, рейтинги і конкурси роблять процес вирішення питань місцевого значення більш прозорим і ефективним.

Якість послуг, що надаються, стає центральним моментом у роботі більшості органів місцевого самоврядування. Враховуючи практику управління якістю в комерційних організаціях, досягнення якості повинне спиратися на відповідні стандарти, а оцінка якості припускає процедуру зовнішнього аудиту.

Серед недостатньо досліджених питань є визначення пріоритетів, що відповідають нагальним потребам населення території і завданням комплексного її розвитку, розробка плану дій та оцінка якості стратегічного планування, здійснюваного органами місцевого самоврядування.

У третьому розділі – „Удосконалення взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій” – для стратегічного планування соціально-економічного розвитку території основними функціями є: визначення пріоритетів, що відповідають нагальним потребам населення відповідної території і завданням комплексного розвитку регіону в цілому; використання цих пріоритетів при плановому розподіленні обмежених фінансових і матеріальних ресурсів; оцінка якості взаємодії органів місцевого самоврядування в стратегічному плануванні розвитку територій.

Сканування навколишнього середовища визначає стратегічні проблеми або виклики, з якими стикається регіон. Задача полягає в тому, щоб зв’язати в один ланцюжок ресурси з проблемами і викликами. Рішення про розміщення ресурсів повинні бути засновані на даних, одержаних в результаті сканування навколишнього середовища, і пов’язані з підсумками SWОТ-аналізу. Тобто необхідно зовнішні загрози і можливості порівняти зі своїми внутрішніми сильними і слабкими сторонами.

Обмеженість ресурсів є одним із дуже значимим критерієм, що впливає на прийняття рішення про пріоритетність проекту територіального розвитку. Наявність або відсутність фінансових ресурсів, інших можливостей обмежує вибір проектів. Проте існує можливість переорієнтувати наявні програми і проекти до відповідності стратегічним проблемам, визначеним в процесі сканування середовища. Це є найефективнішим способом реакції на нові можливості й загрози, що виявляються.

Ресурси регіону, території використовуватимуться найбільш дієво, коли управлінці і населення будуть чітко обізнані про стратегічні напрями і результати дій. Окрім того, територія із добре визначеним стратегічним напрямом і стратегією реалізації може залучити і вигідно використовувати ресурси із зовнішніх джерел (наприклад, державні кошти, кошти бізнесу і населення).

Реалізація стратегічних пріоритетів вимагає вирішення низки стратегічних проблем. Подальші кроки команди планування роботи над проблемами, що визначені у зоні стратегічної відповідальності, і складання планів дій щодо їх розв’язання схематично показані на рис. 1.

Спочатку треба переконатися, що первинне формулювання проблеми, дійсно, відбиває реально існуючу проблемну ситуацію, розв’язання якої пов’язане з реалізацією місії, подоланням слабких чи зміцненням сильних сторін, реалізацією зовнішньої можливості чи послабленням впливу зовнішньої загрози.