ОПТИМІЗАЦІЯ ВЛАДНО-УПРАВЛІНСЬКИХ ВІДНОСИН В УМОВАХ РЕФОРМУВАННЯ ПОЛІТИЧНОЇ СИСТЕМИ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет та гіпотезу дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення, наведено дані щодо їх упровадження й апробації.

У першому розділі – “Владно-управлінські відносини як об’єкт наукового дослідження” – проведено системний огляд основних наукових джерел щодо визначення основних понять, системних та структурно-функціональних зв’язків між складовими владно-управлінських відносин, обґрунтування шляхів та механізмів їх функціонування, удосконалення та розвитку в Україні та обґрунтовується вибір напрямів дослідження.

Логіка дослідження автора виходить із руху від абстрактного до конкретного, від вихідних понять (субстанцій) державного управління до конкретних владно-управлінських дій і взаємодій. Перший, так званий субстанціональний аспект, логічно дає можливість розкрити ”об’єктивовані” та ”репродуктивні” характеристики державно-управлінської субстанції, починаючи з визначення базових категорій ”влада”, ”політична влада”, ”державна влада”, ”управління”, ”державне управління” та відокремлення владно-управлінських відносин в автономну сферу активності й особливий тип спілкування та діяльності. Наступний, активістський аспект, відображає владно-управлінську рефлексію соціальної діяльності суб’єктів, яка акумулюється у свідомості, ролях та організаціях суспільства, групи чи індивіда.

Значний внесок у дослідженні владно-управлінських відносин зробили такі вчені, як В.Б.Авер’янов, Г.В.Атаманчук, В.Д.Бакуменко, М.І.Гаврилов, А.О.Дехтярев, А.А.Коваленко, І.О.Кресіна, В.А.Шахов, Р.М.Молибога, В.І.Надолішній, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенський, В.А.Ребкало, Ю.П.Сурмін, С.О.Телешун, В.В.Токовенко, В.В.Цвєтков, Л.Є.Шкляр та ін. Однак, незважаючи на відповідне усвідомлення місця й ролі владних та владно-управлінських відносин в системі державного управління подальше їх дослідження відбувається на теоретико-методологічній базі політології та особливої галузі науки кратології (від грецьк. kratos – влада і logos – слово, поняття, вчення) як сукупності філософських, політологічних, соціологічних, правових та інших знань про владу. Саме це, на думку автора, виступає основною причиною недооцінки владно-управлінських відносин в системі державного управління та неузгодженості в трактуванні понять “влада” й “управління”. Адже часто фахівці, оперуючи поняттями “сила”, “управління”, “влада” чи “примус”, не завжди трактують їх адекватно, а інколи навіть ототожнюють їх.

Для розмежування зазначених понять автор узагальнюючи існуючи в науковій літературі підходи виходить із відомої посилки, що, управління є особливим видом суспільної діяльності, яке виникає з потреб самого суспільства і супроводжує всю його історію розвитку, набуваючи іманентним потребам відповідного змісту, форми та методу. Суть цієї діяльності полягає в тому, щоб за допомогою цілеспрямованих впливів направляти функціонування і розвиток того або іншого об'єкта відповідно до програми, заданої керуючим суб'єктом, не допускаючи істотних відхилень від неї, або, навпаки, забезпечувати, зміну його стану, положення та параметрів. Тобто, кожна соціальна спільність організує свою діяльність за допомогою управлінської системи, яка включає підпорядкування, розпорядження та контроль.

Важливою проблемою розуміння сутності управління є питання визначення об'єкта і суб'єкта управління, адже ці поняття в суспільних системах є відносними, і кожен суб'єкт управління є одночасно його об'єктом, і навпаки. Натомість для визначення суб'єкта і об'єкта необхідно віднайти підставу.

Якщо в колективах особистісного характеру управління (керівника, лідера, батьків у сім’ї, старійшини в племені і т.ін.) здійснюється на підставі їх авторитету та поваги, в приватних – на основі узгоджених спільних інтересів, а в громадських – на основі єдиної спільної волі щодо розв’язання певних громадських задач, то в територіальних публічних колективах, на думку автора, управління здійснюється на основі публічної влади.

Автор вважає, що поняття “влада” слід розглядати як соціальне явище, що виражає право суспільної спільноти зосереджувати управлінсько-розпорядчі повноваження у відповідних органах і завдяки їх діяльності досягати (насамперед, в організаційному плані) визначеного рівня упорядкованості і цілеспрямованості існування та розвитку керованого об'єкта. Структура влади або розподіл влади фактично означає розподіл саме такого права.

За таких обставин влада як особливий тип взаємовідносин між соціальними су­б'єктами надає домінуючу роль наступним повноваженням суб'єктів управління:

-     впливати на підвладних індивідів, спільноти, на­в'язувати їм свою волю, визначати форми, засоби й на­прямки діяльності та поведінки інших людей, соціальних груп або ж суспільства;

-     визначати та викори­стовувати відповідні форми і засоби реалізації управлінських дій за допомогою автори­тету, права, заохочення, примусу у різноманітних фор­мах – від соціально доцільного в разі потреби й обумовленого відповідними етичними та правовими нормами;

-     визначати зміст і форми соціальної субордина­ції між членами суспільства (абсолютного панування і підкорення чи взаємодії владних структур з підвладними на основі демократичних, конституційних або моральних норм, традицій тощо).

Звідси, автор визначає владно-управлінські відносини як сукупність активної соціальної позиції (інтересів) соціальних суб’єктів щодо розподілу повноважень, організації та права контролю за діями органів управління та посадових осіб в умовах існуючих правових, законодавчих, організаційних та етичних норм і механізмів регулювання. В такому аспекті, цілком справедливим є твердження, що на основі владних відносин, а саме делегування одним із учасників права контролю над своїми діями іншому, побудоване функціонування будь-якої організації і безпосередньо торкається будь-якої організаційно-управлінської діяльності.

Спираючись на теоретико-методологічні напрацювання наукових попе­редників (Р.Арон, А.Дехтярев) автор виділяє загальні компоненти структури владно-управлінських відносин у межах державного управління: 1) суб’єкти (інститути, організації, групи, посадовці); 2) цінності та норми; 3) засоби (інструментально-інституційні) та 4) ресурси. Взаємодія між ними й складає усю палітру відносин, які в українській мові відображенні поняттями “планування” та “підкорення”, “воля” та “сила”, “контроль” та “розподілення”, “управління” та “тиск”, “владарювання” та “вплив”.

 У розділі також зазначається, що реалізація владно-управлінських відносин має здійснюватися у відповідності з чітко визначеними в конституції та інших правових актах “правилами гри”, дотримуватися яких мають не лише підвладні, а й власне органи управління. Такі властивості виражає поняття легітимації влади (від лат. legitimus – законний) – це визнання або підтвердження законності чиїхось прав, повноважень, рішень; це згода громадян з правом одних впливати на інших.

У висновках до розділу узагальнюються результати аналізу джерельної бази дисертаційної роботи та визначаються напрями вирішення проблем, що потребують наукового дослідження.

У другому розділі – “Моделі реалізації владно-управлінських відносин в Росії та країнах Європейського Союзу” – узагальнюється позитивний досвід функціонування системи державного управління та влади, а також владно-управлінських механізмів взаємодії та відповідальності органів державної влади в зарубіжних країнах. Автор розкриває організаційно-інституціональний аспект, пов’язаний з формами організації структурних інститутів владно-управлінських відносин, які утворюють свого роду інституціональний ”каркас”, стійку та несучу конструкцію стабільності і порядку в суспільстві та функціонально-динамічний аспект, який дає можливість розкрити власне проблеми динаміки владно-управлінського процесу та механізми розвитку, змін й оптимізації владно-управлінських відносин.

У межах даного розділу встановлено, що в цілому, вивчення досвіду розвитку зарубіжних країнах актуалізує проблему визначення національних інтересів в усіх сферах: організації державного управління, технології прий­няття державно-управлінських рішень, інституціональної організації держав­ного управління на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях і зокрема розвитку владно-управлінських відносин. Водночас, автор підтримує думку С.Озірської та Ю.Полянського, що врахування досвіду європейських країн означає не механічне перенесення положень іноземних законів, а актуа­лізує доцільність використання деяких апробованих стандартів для вирішення конкретних питань функціонування та розвитку суспільних інститутів.

Справа в тому, що в країнах сталої сучасної демократії формальні і неформальні інститути доповнюють один одного. У “нових демократіях” неформальні інститути спотворюють і витісняють формальні правила і процедури. Подібне заміщення можливе “зверху” і “знизу”. Зокрема, іноді трапляється так, що виконавча влада, обрана демократичним шляхом, починає розширювати “зверху” свої прерогативи за рахунок конституційного поділу влади. З іншого боку, слабке громадянське суспільство з порівняно невеликим “соціальним капіталом”, але високим потенціалом насильства, взаємною недовірою і широким поширенням корупції і традицій клієнтелізму починає “знизу” зневажати інституціональними правилами, тим самим позбавляє функціонального призначення формальні інститути, використовуючи їх у приватних інтересах. Тобто, у перехідних суспільствах нерідко відбувається витіснення формальних інститутів неформальними. Така деформація політичних відносин і інститутів виникає, як правило, унаслідок сполучення двох факторів: авторитарної спадщини неформальних практик і акумуляції економічних і політичних проблем поставторитарної системи.

Тому як вважає автор, важливою проблемою в процесі вивчення досвіду інших країн щодо дії такого складного конституційного механізму як система владно-управлінських відносин і можливості впровадження його в Україні полягає у виборі “точки входу”. У нашому контексті це розуміється як процес утворення специфічного набору соціальних норм і правил, що задають контекст людського співіснування і взаємодії. Сукупність цих правил ефективно зв'язує поводження і державних акторів, і учасників громадянського суспільства, наближає реальність до певних очікувань, одночасно розвиваючи “силу дії”. Тобто, дослідження має бути спрямоване не тільки на сучасний сталий стан системи відносин, а на аналіз їх становлення та розвитку.

Такі ідеї по формуванню механізмів реалізації владно-управлінських відносин виражалися в філософських, соціологічних, державно-управлінських, правових та політологічних теоріях. У цьому контексті в даному розділі проаналізовано наукові доробки мислителів Давньої Греції, Римської імперії, епохи Середньовіччя, Відродження та Нової Доби. Як свідчить проведений автором порівняльний аналіз, найбільший вплив на формування сталої системи державного управління країн Західної Європи та сучасні теоретичні розробки справили дослідження Т.Гобса, Дж.Локка, Б.Спінози, Д.Дідро, Ж.Ж.Руссо, Ш.Л.Монтеск’є та ін. Саме вони одні з перших прагнули розв’язати в теоретичному плані задачу обмеження влади та мінізувати зловживання її повноваженнями. З цією метою вони зверталися до ідей природного права і договірного походження держави.

В розділі також зазначається, що сталою основою взаємовідносин між громадянином, суспільством та державою в демократичних країнах виступає механізм солідарної відповідальності законодавчої та виконавчої гілок влади за розробку державної політики, формування уряду та його діяльність. Даний механізм побудований на зв’язках між виконавчою гілкою влади і законодавчим органом за допомогою програмних дій політичних партій. Це досягається завдяки тому, що в більшості своїй глави виконавчої гілки влади є лідерами політичних партій і призначаються парламентами, в яких ці партії представлені.

В той же час в даному дослідженні стверджується, що реалізація владно-управлінських відносин в європейських країнах залежить не лише від конкретної ситуації, але й специфіки всього контексту суспільних відносин, особливостей як внутрішнього середовища народовладдя, так і зовнішнього. Адже спосіб здійснення влади ґрун­тується на взаємодії як суб'єкта так і об'єкта. Як механізм інтеграції суспільства, влада створюється не лише за допо­могою правової регламентації діяльності по­літиків, але й за морально-аксіологічними регулятивами, що входять в систему політичних цін­ностей громадянського суспільства. Зокрема, на думку автора, важливою складовою частиною системи владно-управлінських відносин яка й виступає “точкою входу” до її оптимізації в Україні є механізм громадської активністі. Вона є невід’ємним елементом демократичного урядування, невіддільним від таких атрибутів, як узгодження інтересів різних соціальних груп, підзвітність (відповідальність політичних керівників перед некерівниками), правління більшості, рівність та народний суверенітет. Тому функціональне призначення механізму громадської активності полягає насамперед у наділенні громадян можливостями стати суб’єктами процесу функціонування системи владно-управлінських відносин.

В розділі також зазначається, що якщо модель, характерну у цьому змісті для Заходу, можна назвати автономним управлінням і більшою мірою залежним від народної волі, то для Росії у загальному вигляді характерна інша управлінська ситуація, інший об'єкт управління й інша культура. Конкретні управлінські дії відбуваються на тлі рішення великомасштабних задач: захист від ворожих навал, організація життєдіяльності на великих просторах із суворою природою. Тому російський керівник змушений виступати не сам по собі (автономно), а від імені верховної влади, що у Росії мала характер самодержавства та усевладдя генсеків.

У третьому розділі – “Механізми вдосконалення владно-управлінських відносин в умовах політичної реформи в Україні” - досліджені історичні засади, тенденції та особливості процесу формування інститутів системи державної влади в Україні, вплив саморозвитку свідомості громадян як невід’ємного компонента владно-управлінських відносин, визначені й обгрунтувані основні умови, напрями та механізми їх оптимізації.

Спираючись на системний підхід в аналізі процесу інституціоналізації державного управління в Україні у розділі визначено, що одною із засад розбудови державної системи є створення гарантій того, щоб жоден з органів влади не виявився вільним з під контролю. Ця вимога потребує активного пошуку альтернативних підходів до створення нової моделі державного управління на етапі реформування політичної системи, адже за умови поспішного втілення в життя демократичних інститутів тенденція до нестабільності, яка внутрішньо присутня демократії, може привести до послідовно­го блокування різними коаліціями всіх програм перетворень, що пропонуються.

У розділі зазначається, що за роки незалежності в країні закладена міцна нормативна база для здійснення завдань демократизації, на основі якої вже здійснені доволі значні трансформаційні перетворення, пов’язані як з формуванням необхідних для закріплення демократичних завоювань економічних умов, так і з функціонуванням політичних інститутів. Але вони не були реалізовані в повному обсязі. За таких обставин важливим питанням демократичної трансформації державного управління є поглиблення структурної інституалізації владно-управлінських відносин.

Обґрунтовуючи необхідність і важливість інституціональної спромож­ності структурних механізмів владно-управлінських відносин автор показує їх: по-перше, як сукупність супідрядних дій носіїв владно-управлінських повноважень; по-друге, як взаємодію ланок й блоків інституційного механізму, які спрямовані на вироблення та реалізацію стратегічних й тактичних цілей і рішень; по-третє, як визначений владно-управлінський цикл, в якому відсутня жорстка послідовність функціональних фаз.

Основною причиною недостатньо ефективної інституціональної по­літики в Україні у багатьох випадках, на думку автора, виявилась задекла­рована оптимізація політичних інститутів і недостатня увага іншій складовій владно-управлінських відносин – забезпечення контролю за діяльністю вищих органів державної влади з боку суспільства. Дійсно рушійною силою трансформації владно-управлінських відносин властивих для громадянського суспільства, зазначається в даному розділі, має бути інтерес автономних структур щодо задоволення власних потреб, а політична еліта, яка усвідомила ідеал суспільної системи має формувати відповідно до змін політичної культури суспільства демократичні інститути і впроваджувати нові цінності в законодавстві в тому числі - конституції.

На жаль, аналіз, на основі соціологічних даних про ставлення людей до влади, свідчить про вияв недовіри основної маси людей до офіційних державних інститутів та прагнення до формування мереж переважно клієнтелістського характеру. За таких обставин цілком логічним є висновок автора, що основним напрямом державної політики мають бути заходи, спрямовані на форму­вання суб'єкта демократичної орієнтації та ринкових відносин. Тобто, народ має позбавитися, перш за все, свого внутрішнього ворога, змінити ціннісні орієнтації від байдужості та патерналізму до свободи ліберального типу – свобода для всіх через повагу і захист чужої свободи як власної.

Зокрема, в розділі пропонується для того щоб народ став активним суб’єктом оптимізації владно-управлінських відносин в умовах реформування політичної системи в Україні патріотично налаштована політична еліта має послідовно завершити розпочаті адміністративну, конституційну, що стосується місцевого самоврядування, реформи і провести нові – судову, адміністративно-територіальну та ін. Але країні важливо проведення перш за все аграрної реформи. Вона має бути здійснена не з метою перерозподілу землі, а в контексті реалізації глобальної мети – реалізації дійсного народовладдя. Бо саме об’єктивний інтерес виробника змушує його виступати активним джерелом і споживачем управлінських послуг системи державного управління.

Таке реформування призведе, по-перше, до структурного зростання складності самої системи, і, по-друге, до зростання потреби членів суспільства в самоосвіті та самозабезпеченні. Взаємодія процесів автономізації громадських структур та інтеграція їх досвіду в суспільну практику, а також ідентифікація праці та поведінки громадян з інтересами суспільства - це саме ті механізми соціального регулювання, які на протязі всієї історії забезпечували поступальний розвиток людства і призвели до становлення держав загального (соціального) добробуту.