ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ РОЗВИТКУ ПРИРОДНО-ЗАПОВІДНОЇ СПРАВИ

Краткое содержание

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проблема збереження природних умов життя для людини та суспільства з об’єктивних причин поставала перед різними державами в різні періоди їх розвитку. Особливого значення збереженню довкілля та, відповідно, забезпеченню екологічної безпеки почали надавати після індустріалізації та екстенсивного використання природних ресурсів, зважаючи на те, що більшість із них невідновлювальні. Цілком очевидно, що для розв’язання цієї екологічної проблеми лише її розуміння та усвідомлення замало. За умов такого інтенсивного антропогенного впливу природа, на жаль, не в змозі самовідновлюватися. Саме тому добре зорганізована природно-заповідна справа може зменшити негативні наслідки необачного втручання в навколишнє природне середовище.

Держава має активно впливати на збереження особливо цінних природних територій та сприяти подальшому розвитку цієї сфери суспільного життя. Природно-заповідна справа має стати одним із пріоритетів державної екологічної політики, який через збереження унікальних природних комплексів дасть змогу підтримувати екологічний баланс країни, що, у свою чергу, забезпечить виконання Конституційної вимоги про безпечне для життя і здоров’я довкілля.

Аналіз наукових досліджень свідчить про наявність праць вітчизняних і зарубіжних авторів, що стосуються проблем державного управління загалом та окремих аспектів регулювання у сфері природно-заповідної справи. До розгляду та розв’язання зазначених проблем у своїх працях зверталися вчені в галузі державного управління, адміністративного та екологічного права, природно-заповідної справи, охорони навколишнього природного середовища та інших галузей знань.

Науково-теоретичне підґрунтя дисертаційного дослідження становлять праці з теорії державного управління й регулювання суспільних процесів вітчизняних і зарубіжних учених В.Авер’янова, Г.Атаманчука, В.Бакуменка, М.Білинської, В.Воротіна, А.Кожиної (Шестакової), О.Лазора, О.Лебединської, В.Малиновського, В.Мартиненка, Н.Нижник, О.Оболенського, М.Пірен, Я.Радиша, В.Ребкала, Г.Ситника, Ю.Сурміна, В.Тертички, В.Голубь (Токовенко), В.Цвєткова та ін.

Актуальні проблеми державної екологічної політики, регулювання різних аспектів становлення та розвитку природно-заповідної справи розглядалися в роботах учених В.Андрейцева, Т.Андрієнко, В.Бевзенка, Б.Гірного, С.Гошовського, М.Гродзинського, М.Клестова, Н.Красіліч, Ю.Лебединського, В.Мариненка, В.Мартиненка, Я.Мовчана, Г.Парчука, С.Поповича, В.Солодкого, В.Стецюка, В.Шевчука, Ю.Шемшученка, Ю.Шеляг-Сосонка, Г.Філіпчука та ін.

У дисертації проаналізовано праці практиків та експертів природно-заповідної справи В.Борейка, В.Гетьмана, М.Стеценка, які зробили суттєвий внесок у розвиток природно-заповідної справи в Україні.

Однак поки що відсутні наукові праці та узагальнені теоретичні роботи, присвячені державному регулюванню розвитку природно-заповідної справи та удосконаленню його механізмів.

Актуальність дослідження державного регулювання розвитку природно-заповідної справи також підтверджується указами Президента України від 23 травня 2005 р. № 838/2005 “Про заходи щодо дальшого розвитку природно-заповідної справи в Україні” та від 14 серпня 2009 р. № 611/2009 “Про додаткові заходи щодо розвитку природно-заповідної справи в Україні”.

Саме ці обставини визначили потребу в комплексному дослідженні державного регулю­вання розвитку природно-заповідної справи, що певною мірою дасть можливість встановити його науково-практичну значущість для органів державного управління України та окреслити й осмислити коло питань, які поки що випадають з поля зору фахівців у галузі охорони навколишнього природного середовища. Цим і зумовлено вибір теми дослідження, визначено його мету та завдання.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана на кафедрі державної політики та управління політичними процесами Національної академії державного управління при Президентові України в межах комплексного наукового проекту Національної академії “Державне управління та місцеве самоврядування”. Здобувач як виконавець на громадських засадах брав участь у науково-дослідних роботах “Державне управління в умовах політичної реформи: шляхи формування дієвої системи стримувань і противаг” (ДР № 0107U005907), “Концептуальні засади взаємодії політики і управління” (ДР № 0108U002012), у яких автором обґрунтовано напрями формування дієвої системи стримувань і противаг у сфері природно-заповідної справи, здійснено аналіз правових засад взаємодії політики й управління у сфері природно-заповідної справи.

Здобувач як виконавець на громадських засадах брав також участь у ви­ко­нанні науково-дослідної роботи за темою “Розробка проекту Державної про­грами роз­витку природно-заповідної справи в Україні до 2020 року” (ДР № 0105U008109), що проведена Державним підприємством “Науковий центр заповідної справи” Міністерства екології та природних ресурсів України на виконання п. 2.2. Указу Президента України “Про заходи щодо дальшого розвитку природно-заповідної справи в Україні” від 23 травня 2005 р. № 838/2005, де автором обґрунтовано необхідність удосконалення нормативно-правової бази у сфері природно-заповідної справи, розроблено пропозиції щодо основних напрямів оптимізації та перспективного розвитку природно-заповідної справи як базової сфери в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування механізмів державного регулювання розвитку природно-заповідної справи та розробки практичних рекомендацій щодо напрямів їх удосконалення в Україні.

Досягнення мети зумовило необхідність постановки та вирішення комплексу взаємопов’язаних завдань:

–                  провести комплексний науковий аналіз джерельної бази за темою дисертації;

–                  уточнити понятійно-категоріальний апарат державного управління у сфері природно-заповідної справи, проаналізувати підходи до класифікації категорій природно-заповідного фонду (ПЗФ);

–                  з’ясувати особливості реалізації повноважень органів державної влади у сфері природно-заповідної справи України; вивчити досвід країн ближнього зарубіжжя у цій сфері та можливість його використання для України;

–                  проаналізувати нормативно-правову базу, що регулює діяльність у сфері природно-заповідної справи; виявити її основні недоліки та спричинені ними практичні проблеми;

–                  визначити основні механізми державного регулювання розвитку природно-заповідної справи, теоретично обґрунтувати суть та пріоритетність їх застосування;

–                  обґрунтувати шляхи удосконалення державного регулювання розвитку природно-заповідної справи на сучасному етапі та запропонувати зміни й доповнення до чинного природоохоронного законодавства.

Об’єкт дослідження – державне регулювання розвитку природно-заповідної справи.

Предмет дослідження – механізми державного регулювання розвитку природно-заповідної справи та їх удосконалення.

Методи дослідження. Для досягнення визначеної в дисертації мети використовувався комплекс взаємопов’язаних та взаємодоповнюючих загальнонаукових і спеціальних методів дослідження. Для аналізу документальних та наукових джерел, вивчення стану розробки питань дослідження у вітчизняній і зарубіжній літературі щодо становлення та розвитку державного регулювання природно-заповідної справи застосовувалися загальнонауковий, історичний і логічний методи. В основу дослідження покладено системний підхід, який дав змогу визначити систему державного регулювання у досліджуваній сфері з погляду її організаційної будови із взаємопов’язаними і взаємозалежними елементами.

Для вивчення проблем розвитку природно-заповідної справи в Україні використано метод анкетування. Методи наукової абстракції, експертних оцінок та описового моделювання й узагальнення застосовувалися для формулювання висновків, рекомендацій і пропозицій щодо обґрунтування шляхів удосконалення державного регулювання природно-заповідної справи на сучасному етапі.

Нормативною основою дисертаційної роботи є Конституція і закони України, акти Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та інших органів влади, що здійснюють державне регулювання у сфері природно-заповідної справи. Дисертантом також було проведено аналіз законодавчої бази деяких зарубіжних країн (Росія, Білорусь, Казахстан), позитивний досвід яких може бути використаний в Україні.

Емпіричною основою дослідження є матеріали практичної діяльності Державної служби заповідної справи як урядового органу державного управління, що діє у складі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, а також результати опитування 150-ти працівників установ природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, довідково-публіцистичні видання та інші дані.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше в науковій галузі “Державне управління” проведено комплексне дослідження з державного регулювання розвитку природно-заповідної справи. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень, висновків та пропозицій, зокрема:

уперше:

–                  визначено основні механізми державного регулювання розвитку природно-заповідної справи в Україні (політичний, організаційний, правовий, економічний) та пріоритетність їх застосування для розвитку природно-заповідної справи;

–                  теоретично обґрунтовано необхідність розрізняти як у науковому вжитку, так і в нормативно-правових актах органів державної влади терміни “природно-заповідна справа” і “заповідна справа” за параметрами включення до сфери заповідної справи територій та об’єктів природно-заповідного фонду та історико-культурних об’єктів;

–                  розроблено типологію нормативно-правових актів (що регулюють відносини у сфері природно-заповідної справи), яка ґрунтується на їхніх сутнісних характеристиках – за рівнем правовстановлення, рівнем правового впливу, організаційно-правовим рівнем органу в системі влади та ієрархією нормативно-правових актів у системі законодавства;

удосконалено:

–                  понятійно-категоріальний апарат державного управління шляхом введення понять “державне управління у сфері природно-заповідної справи”, “державне регулювання розвитку природно-заповідної справи”, “державна політика у сфері природно-заповідної справи”;

–                  класифікацію органів державної влади, що наділені повноваженнями у сфері природно-заповідної справи, яка, на відміну від існуючих, систематизована за організаційно-правовим рівнем органу в системі влади та наявністю підпорядкованих їм територій та об’єктів природно-заповідного фонду;

–                  наукове обґрунтування підходів до розмежування повноважень Президента України та Кабінету Міністрів України щодо створення установ ПЗФ загальнодержавного значення, які, на відміну від існуючих, ґрунтуються на основі комплексного аналізу норм законів України “Про природно-заповідний фонд України”, “Про охорону навколишнього природного середовища”, “Про Кабінет Міністрів України” у взаємозв’язку з Конституцією України та відповідними рішеннями й висновками Конституційного Суду України;

набули подальшого розвитку:

–                  положення про доцільність удосконалення системи державного управління природно-заповідним фондом шляхом передачі до відання Міністерства охорони навколишнього природного середовища України установ ПЗФ загальнодержавного значення з підпорядкування шести відомств і організацій (Міністерства освіти та науки України, Державного комітету лісового господарства України, Державного управління справами, Національної академії наук України, Української академії аграрних наук, Київського національного університету імені Тараса Шевченка), які відповідно до їхніх положень та статутів функціонально не є суб’єктами державного управління природно-заповідним фондом (крім Держкомлісгоспу), однак на практиці є такими через наявність у своєму безпосередньому підпорядкуванні біосферних заповідників, природних заповідників та національних природних парків;

–                  підходи до класифікації природно-заповідного фонду України шляхом наукового обґрунтування доцільності уточнення існуючих категорій ПЗФ, що базується на необхідності запровадження єдиних категорій природно-заповідного фонду в законодавстві України;

–                  пропозиції щодо пріоритетних напрямів удосконалення державного регулювання розвитку природно-заповідної справи, які, на відміну від існуючих, ґрунтуються на першочерговій необхідності вдосконалення законодавчо-нормативного забезпечення у досліджуваній сфері.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що результати дисертаційного дослідження використані органами державної влади та вищими навчальними закладами, а саме:

–                  Комітетом з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Верховної Ради України в частині приведення категорій природно-заповідного фонду у відповідність із Земельним кодексом України, уточнення повноважень органів державної влади у сфері природно-заповідної справи під час розроблення проектів Закону України “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про природно-заповідний фонд України” (реєстр. № 2747 від 4 лютого 2009 р.) та Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” (реєстр. № 4239 від 19 березня 2009 р.) (довідка № 04-16/12-601 від 29 квітня 2009 р.);

–                   Управлінням експертизи та аналізу розвитку технології, екологічної, ядерної безпеки та природокористування Секретаріату Кабінету Міністрів України стосовно вдосконалення порядку створення територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення в процесі опрацювання проекту Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо територій та об’єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення” (реєстр. № 5005 від 21 липня 2009 р.) (довідка
№ 33/194 від 24 вересня 2009 р.);

–                  Державною службою заповідної справи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України щодо забезпечення подальшого розвитку державного управління заповідною справою, удосконалення державного управління та контролю за територіями та об’єктами природно-заповідного фонду, уточнення компетенції Президента України та Кабінету Міністрів України при створенні, розширенні, резервуванні територій та об’єктів ПЗФ загальнодержавного значення під час розроблення проекту Закону України “Про затвердження Загальнодержавної цільової екологічної програми розвитку заповідної справи на період до 2020 року” (реєстр. № 4051 від 31 серпня 2007 р.) та проекту Закону України “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про природно-заповідний фонд України” (акт про впровадження № 24-8/1 від 6 травня 2009 р.);

–                  Державною екологічною академією післядипломної освіти та управління Міністерства охорони навколишнього природного середовища України з метою розроблення типології нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері природно-заповідної справи, удосконалення понятійно-категоріального апарату та класифікації органів державної влади, що наділені повноваженнями у цій сфері, під час підготовки та викладання курсу “Заповідна справа” (акт про впровадження № 431 від 27 квітня 2009 р.).

–                  Національною академією державного управління при Президентові України щодо обґрунтування шляхів формування дієвої системи стримувань і противаг у сфері природно-заповідної справи під час підготовки та видання науково-методичних рекомендацій “Система стримувань і противаг у сфері державно-управлінських відносин” (акт про впровадження від 5 листопада 2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею і містить отримані автором нові результати в галузі науки державного управління, що в сукупності розв’язують важливу наукову проблему вдосконалення механізмів державного регулювання розвитку природно-заповідної справи як одного з найважливіших пріоритетів державної екологічної політики України.

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження обговорювались на науково-методичних засіданнях кафедри державної політики та управління політичними процесами Національної академії державного управління при Президентові України.

Основні положення й результати дисертаційного дослідження оприлюднені в наукових доповідях та повідомленнях: на науково-практичних конференціях за міжнародною участю “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006), “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ, 2007), “Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування” (Львів, 2008), “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (Одеса, 2008), “Демократичне врядування у контексті глобальних викликів та кризових ситуацій” (Львів, 2009), “Демократичне врядування: наука, освіта, практика” (Київ, 2009); на Всеукраїнській науково-практичній конференції “Культура в сучасному українському суспільстві: стан та проблеми” (Київ, 2008); на ІХ Міжнародному науковому конгресі “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2009).

Публікації. Основні ідеї, положення і результати дослідження висвітлені автором у 15 опублікованих наукових працях, з них: 6 – у фахових наукових журналах та збірниках наукових праць, 9 – у науково-методичних рекомендаціях, збірниках тез і матеріалів науково-практичних конференцій і конгресів.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 243 сторінки, з них 170 – загального тексту. Робота містить 9 таблиць, 8 рисунків, 4 додатки. Список використаних джерел налічує 264 найменування.