МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ УПОРЯДКУВАННЯМ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ (НА ПРИКЛАДІ ПІВДЕННИХ ОБЛАСТЕЙ УКРАЇНИ)

Краткое содержание

Статья 2.                   ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність дослідження, ступінь наукової розробки проблем; визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу; охарактеризовано використані методи дослідження, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне та практичне значення; наведено дані щодо апробації та впровадження в практику результатів, кількості публікацій за темою дисертації.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні засади упорядкування адміністративно-територіального устрою України» - проаналізовано наукові праці за темою дисертації та визначено ступінь дослідженості проблеми; обґрунтовано вибір напрямів наукової розвідки дисертанта. На основі міждисциплінарних підходів здійснено аналіз змісту термінів «упорядкування адміністративно-територіального устрою» та «реформування адміністративно-територіального устрою»; уточнено поняття «адміністративно-територіальний устрій» та «адміністративно-територіальна одиниця»; дано визначення терміну «адміністративно-територіальний устрій на регіональному рівні».

Зазначено, що міждисциплінарний характер проблеми упорядкування адміністративно-територіального устрою України та її регіонів вимагає від дослідника синтезу досягнень таких наук як державне управління, право, географія, історія, економіка тощо. Тому в контексті дослідження критично осмислюються напрацювання вітчизняних авторів у цих сферах наукового знання: державне управління (В. Бакуменко, О. Коротич, П. Надолішній, Н. Нижник, С. Саханенко та ін.), історія (А. Андрощук, Я. Верменич, М. Грушевський, Л. Якубова та ін.), географія (О. Топчієв, О. Шаблій), економіка (В. Нудельман, А. Павлюк, С. Пирожков), право (М. Орзіх, П. Ткачук, М. Шафір) та ін. Дисертант також звертається до праць російських дослідників (А. Адаменку, В. Ачкасов, А. Барихін, А. Грінберг, В. Кістанов, В. Кобзаненко). Окремої уваги в контексті дослідження заслуговує джерельна база радянської України, яка включає в себе комплекс матеріалів: документи Державного архіву Одеської області; опубліковані нормативно-правові акти (конституції радянської України 1919, 1929, 1937, 1978 років; постанови ВУЦВК і РНК тощо).

Хронологічні рамки дослідження (починаючи з 1920-1930-х рр. до сучасності) дали можливість простежити становлення адміністративно-територіального устрою України на загальнодержавному та регіональному рівнях; механізму їх упорядкування та його дію в історичному розвитку.

Вибір південних областей, а саме – Одеської, Миколаївської, Херсонської – для розкриття теми дослідження зумовлений широким спектром особливостей у сфері упорядкування адміністративно-територіального устрою на зазначених територіях в історичному розвитку та на сучасному етапі. Це дало можливість визначити якомога більше факторів, що впливають на зміни в зазначеній сфері, провести ретроспективний аналіз загроз, які можуть виникнути при їх неврахуванні та, виходячи з вищезазначеного, надати пропозиції з удосконалення механізму державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою на регіональному рівні.

Враховуючи ключове значення для розкриття теми дослідження термінів «адміністративно-територіальний устрій» та «адміністративно-територіальна одиниця», автором застосовано міждисциплінарний підхід до аналізу їх інтерпретацій. Такий підхід дозволив уточнити їх зміст у відповідності до вимог державного управління, що, в свою чергу, послугувало ґрунтом для визначення феномену «адміністративно-територіальний устрій на регіональному рівні». Цей підхід було використано і до аналізу найбільш вживаних в розробках науковців понять «упорядкування адміністративно-територіального устрою» та «реформування адміністративно-територіального устрою». З’ясовано, що в науковій літературі вони вживаються в значенні тотожних.

Аналіз наукових джерел з упорядкування адміністративно-територіального устрою України та її регіонів виявив відсутність саме комплексного дослідження щодо побудови та удосконалення механізму державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою на регіональному рівні з врахуванням історичного досвіду реформування цього устрою в радянській Україні. Проведений аналіз став підґрунтям для визначення складових механізму державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою на регіональному рівні, розробки моделі зазначеного механізму та для внесення пропозицій з його удосконалення.

У другому розділі – «Змістовно-функціональна характеристика механізму державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою на регіональному рівні (на прикладі південних областей України)» – здійснено аналіз досліджень з формування та дії механізмів державного управління (В. Авер’янов, В. Бакуменко, Ю. Битяк, В. Богуцький, О. Бойко-Бойчук, В. Корженко, Т. Лозинська, О. Коротич, Н. Нижник, С. Саханенко, О. Сюта, Л. Приходченко та ін.); на основі їх підходів визначено поняття «механізм державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою а регіональному рівні»; розроблено структурно-функціональну модель механізму державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою на регіональному рівні; розглянуто становлення та розвиток складових зазначеного механізму в історичному контексті.

Базуючись на аналізі наукових розробок встановлено, що механізми державного управління розглядаються дослідниками залежно від державно-управлінської сфери їх застосування.

Обґрунтовано, що в сфері реформування адміністративно-територіального устрою на регіональному рівні необхідно застосовувати комплексний механізм держаного управління з врахуванням як його базових складових – політичної, правової, організаційної детермінант; так і принципів, критеріїв, методів, згідно з якими має проводитися упорядкування адміністративно-територіального устрою.

Поняття «детермінанта» в дослідженні вживається у значенні базової складової механізму державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою на регіональному рівні.

Доведено, що політична детермінанта включає в себе такі чинники, як:

- визначення мети. В нашому дослідженні – необхідність реформування адміністративно-територіального устрою;

- прийняття рішення (як це рішення затверджується – одноосібно, колегіально тощо);

- політична воля, без якої не почнеться упорядкування адміністративно-територіального устрою.

Ця складова механізму є також визначальною щодо реалізації політичного рішення (примус, формування громадської думки тощо).

Правову детермінанту формують:

- чинне законодавство (Конституція України, закони, підзаконні та локальні нормативно-правові акти тощо);

- проекти змін, які необхідно внести в законодавчу базу;

- процеси розробки зазначених нормативно-правових актів.

Організаційна детермінанта включає:

- територіальні органи загальнодержавних структур;

- місцеві структури (регіональні, районні тощо);

- їх взаємозв’язки.

Крім того, з’ясовано, що в цій детермінанті також слід враховувати принципи, критерії та методи на основі яких діють ці органи, а також їх функції, повноваження, компетенція і таке інше.

Визначено, що політична детермінанта виконує роль рушійної сили, оскільки без прийняття рішення щодо упорядкування адміністративно-територіального устрою на різних рівнях та політичної волі до втілення його в життя, механізм державного управління просто не запрацює.

 Для легітимізації та юридичного закріплення процесу упорядкування адміністративно-територіального устрою регіонів за участю регіональних та місцевих органів влади необхідна нова або удосконалена законодавча база. Адже саме через нормативно-правові акти оформляється директивна основа управління, визначаються права і компетенція державних органів, їх структурних підрозділів, закріплюється найбільш раціональний варіант управлінської діяльності, підтримується належна організованість і дисципліна учасників управлінського процесу. Тому правова складова слугує фундаментом для здійснення реформування адміністративно-територіального устрою.

Для формування та виконання державно-управлінських рішень необхідна дієва організаційна система. Вона відіграє важливу роль і у підготовчому процесі прийняття управлінського рішення, і у забезпеченні адекватного виконання всіх етапів впровадження розроблених та затверджених заходів реформування адміністративно-територіального устрою. Саме тому організаційна складова найбільш динамічна в механізмі державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою на регіональному рівні.

Розгляд в історичному розвитку формування та впливу складових механізму на процес упорядкування адміністративно-територіального устрою областей України продемонстрував, що вони є досить сталі, взаємозалежні, взаємодоповнюючі. Жодна з них, окремо від інших, не призводить до повноцінних комплексних реформ. Вони є обов’язковими умовами для проведення реформ в цій сфері.

З’ясовано, що базові складові механізму сформувалися під час реформування адміністративно-територіального устрою України в 1920–1930-х роках.

В наступні десятиріччя спроби внести зміни в адміністративно-територіальний устрій відрізнялися в основному методами, принципами та критеріями, а конкретніше – їх кількістю та обґрунтованістю.

Спроба провести в 2005 р. реформування адміністративно-територіального устрою держави з ігноруванням дії детермінант, з використанням методів, принципів і критеріїв, які застосовувалися в радянський період, призвела до повного неприйняття реформи як політиками, так і пересічними громадянами.

Осмислення історичного досвіду радянської України також підтвердило припущення, що поспіх, невиваженість всіх складових зазначеного механізму призводить до здійснення цілого ряду помилок в організації удосконалення адміністративно-територіального устрою держави та її регіонів.

Доведено, що удосконалення детермінант можливе через надання регіональній владі повноважень з прийняття самостійних рішень щодо проведення змін в адміністративно-територіальному устрої регіону, закріпивши та регламентувавши ці повноваження в чинному законодавстві України та створивши для впровадження змін відповідні структури в органах влади на регіональному рівні.