ГОСПОДАРСЬКО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ РЕГУЛЮВАННЯ ТА НАГЛЯДУ (КОНТРОЛЮ) У СФЕРІ СТРАХУВАННЯ: ДОСВІД УКРАЇНИ ТА ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, зв’язок роботи з науковими темами, сформульована мета та завдання дослідження, об’єкт та предмет дослідження, теоретична та методологічна основа дослідження, наукова новизна, наведене практичне значення отриманих дисертантом результатів, надається інформація про апробацію результатів дослідження та публікації за темою дисертації, її структура та обсяг.

У першому розділі «Загальна характеристика державного регулювання та нагляду (контролю) у сфері страхування як предмету господарсько-правового регулювання», який складається з двох підрозділів, аналізуються поняття, сутність та природа державного регулювання та нагляду (контролю) у сфері страхування.

У підрозділі 1.1 «Поняття, сутність і види державного регулювання та нагляду (контролю) у сфері страхування» представлений аналіз доктринальних підходів до визначення поняття державного регулювання та нагляду у сфері страхування, визначено їх значення та співвідношення, охарактеризовано стадії процесу страхового регулювання та нагляду (контролю).

Враховуючи визначення страхового регулювання як системи норм, яка регулює страхову справу, а страхового нагляду як процесу перевірки з боку компетентних державних органів дотримання суб’єктами страхової діяльності обов’язкових норм, у роботі обґрунтовано, що нагляд у сфері страхування виступає специфічним інструментом реалізації страхового регулювання. Поняття контролю та нагляду за страховою діяльністю ототожнено у зв’язку із тенденціями їх застосування у законодавстві.

Аналіз компетенції Держфінпослуг відповідно до Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», «Про страхування» та ін., а також дослідження досвіду США та ЄС у цій сфері дозволили констатувати неможливість відділення функцій нагляду від функцій регулювання у сфері державного впливу на сферу фінансової діяльності загалом і страхування, зокрема. На цій підставі виділено поняття регулятивно-наглядових правовідносин у сфері страхування та пов’язано їх з господарською компетенцію Держфінпослуг щодо реалізації державної економічної політики.

Проведено розмежування понять страхового нагляду та нагляду за страховою діяльністю. Ці поняття не співпадають з огляду на наявність корпоративного рівня страхового нагляду, а також нагляду за порядком організації страхової справи, що передує страховій діяльності.

Зазначається, що в Україні виділення пруденційного регулювання та нагляду, а також нагляду за бізнесом страховика майже відсутнє як на теоретичному рівні, так і на практичному, що суперечить світовій та європейській практиці здійснення страхового нагляду, адже передбачає принципово різні засади та принципи їх реалізації, різні регуляторні орган, передбачати різний обсяг інформації, яка підлягає розкриттю, різний обсяг прав страхувальників відносно страховиків тощо.

У підрозділі 1.2 «Господарсько-правовий зміст регулятивно-наглядових відносин у сфері страхування» визначається господарсько-правовий характер державного регулювання та нагляду у сфері страхування.

Погляд на сучасні законодавчі та наукові підходи до державного регулювання та нагляду (контролю) у сфері страхування, дозволив автору виділити дві стійкі тенденції: а) посилення ролі держави у розвитку ринку страхування, б) поступове уведення регулятивно-наглядових функцій у цій сфері у певні стандартні межі та принципи. Останні, по-перше, усе більше відповідають прийнятим у розвинутих країнах світу підходам, зокрема й щодо протидії легалізації коштів здобутих
злочинним шляхом, справедливих прийомам та заходам нагляду (контролю) тощо. А по-друге, процедури підпорядковуються інтересам розвитку економіки, стимулювання інвестиційної активності та захисту прав власності.

Ці тенденції зумовлюють необхідність комплексного сприйняття нормативних положень про страхування, неможливість відриву регулятивно-наглядових функцій органів держави від власно процесу надання страхових послуг страховиками, страхових договорів, що зумовлює віднесення цих відносин до предмету господарського права.

Обґрунтовується, що господарське право має на меті побудувати цілісний ринок страхових послуг, а не тільки врегулювати поведінку страховиків, а тому змушено впливати на поведінку і тих осіб, чиї інтереси так чи інакше перетинаються зі сферою страхування. На цій підставі пояснюється значення нагляду, зокрема, щодо власників страховиків, договірних форм страхування тощо.

Інструменти регулювання страхового ринку не можуть суперечити загальним принципам, механізмам та заходам відповідальності, передбаченим загалом для господарської діяльності. Інакше страховий
ринок не зможе виконувати інфраструктурно-забезпечувальну функцією, закладену для нього метою його виникнення. На цій підставі обґрунтовується застосування положень Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5.04.2007 р. та Господарського кодексу України для врегулювання прогалин у сфері нагляду (контролю) за страховою діяльністю.

На підставі аналізу системи законодавчих актів про страхування в Австралії, Австрії, Великобританії, Болгарії, Казахстану, Канади, Німеччини, Польщі, Чехії зроблено висновок про те, що до врегулювання страхової справи як різновиду господарської (підприємницької) діяльності у країнах світу застосовується комплексний підхід, відповідно до якого законодавчому регулюванню піддається страхова діяльність у цілому, а не лише у частині відносин щодо договору страхування.

У другому розділі «Основні елементи механізму господарсько-правового забезпечення регулювання та нагляду (контролю) у сфері страхування в Україні та зарубіжних країнах», який складається з трьох підрозділів, аналізуються складові господарсько-правового забезпечення державного регулювання та нагляду (контролю) у сфері страхування.

У підрозділі 2.1 «Цілі та завдання державного регулювання та нагляду (контролю) у сфері страхування в Україні та зарубіжних країнах» розкриваються причини виникнення державного нагляду за страховиками, його цілі та завдання, засади здійснення.

Однією з основних причин здійснення страхового нагляду визначається ризик дестабілізації економічної системи через неплатоспроможність страховиків, у зв’язку із чим основною метою страхового нагляду обґрунтовано моніторинг страховиків як складової частини фінансової системи для запобігання можливої системної кризи і зміцнення довіри до фінансового сектору в цілому. Наголошується, що саме наявність проблем «морального ризику» та «негативного вибору», що є характерними для страхування, зумовлює необхідність у здійсненні страхового регулювання та нагляду.

Аналізуються такі цілі страхового регулювання та нагляду: – захист прав споживачів у зв’язку з банкрутством страховика та/або порушенням страховиком ринкової поведінки; розробка відповідного законодавства, необхідного для адекватного регулювання страхового ринку; мінімізація системного ризику; забезпечення прозорості страхового ринку; запобігання монополії на страховому ринку; забезпечення довіри до страхового ринку; сприяння зменшенню правопорушень та злочинів у
страхуванні.

Розмежовуються «німецький» та «англійський» підходи до організації страхового ринку, що впливає на зміст регулятивно-наглядових заходів у сфері страхування. Перший визначається таким, що передбачає жорсткий контроль за дотриманням законів щодо захисту інтересів страхувальників та чітка регламентація страхових операцій, ліцензування страхової діяльності, публікація страховими компаніями звітів про їх роботу, законодавче встановлення та контроль дотримання нормативів діяльності страховиків. Особливістю англійського варіанту організації страхового нагляду є обмежене втручання держави в діяльність страховиків. Тут держава здійснює лише завершальний контроль за законністю вже здійснених страхових операцій. Автор наголошує на необхідності додержання в Україні саме німецької моделі страхового регулювання та нагляду. Адже ліберальна модель економічного розвитку страхування призводитиме до зловживань в умовах традиційно малої обізнаності споживачів із умовами функціонування ринку.

Захист прав споживачів вимагає таких форм регуляторної діяльності у цій сфері: (1) компенсаційні схеми, метою яких є забезпечення певного мінімуму у випадку банкрутства страховика; (2) вимоги до регуляторного капіталу страховиків направлені проти банкрутства страховика; та (3) правила ведення страхового бізнесу, метою яких є забезпечення того, що страховик ставиться до всіх споживачів справедливо.

Підрозділ 2.2 «Об’єкт та суб’єкти регулятивно-наглядових відносин у сфері страхування в Україні та зарубіжних країнах» присвячено об’єктно-суб’єктній характеристиці регулятивно-наглядових відносин у сфері страхування.

Зроблено висновок, що загальним об’єктом регулятивно-наглядових правовідносин у сфері страхування є організація та здійснення страхової справи, груповим об’єктом є процес надання страхових послуг (підприємницька діяльність страховика щодо укладання договорів страхування) та інші стадії страхових правовідносин, а безпосереднім об’єктом – поведінка страховиків, їх засновників та страхових посередників щодо виконання вимог страхового законодавства. Суб’єктами відносин щодо страхового регулювання та нагляду у цьому контексті визнаються відповідні органи нагляду, а також страховики, що отримали відповідну ліцензію на здійснення страхових послуг, їх засновники та страхові посередники.

Зроблено висновок про зміну загальних умов регулювання та нагляду у сфері страхування залежно від суб’єктного складу страхових відносин.

Наголошується на декларативності положень Закону України «Про страхування» щодо товариства взаємного страхування. Такі організаційно-правові форми для страховиків як повне товариство, командитне товариство або товариство з додатковою відповідальністю названі такими, що не відповідають міжнародним стандартам нагляду за страховиками. Адже в таких товариствах немає можливості створити ефективну та прозору систему корпоративного управління, а також ускладнений процес нарощування капіталу, що є основним при здійсненні страхової діяльності. Законодавство інших країн дозволяє страховикам існувати в різних формах, зокрема у формі асоціації (наприклад, асоціація Ллойдс), кептивних компаній, у вигляді спеціально створених компаній (SPVR). З практичного погляду, ці додаткові організаційно-правові форми призводять до різного рівня страхового нагляду, а отже, різних підходів до капіталу, власників, корпоративного управління страховиків, породжують більш сприятливі умови для окремих категорій страховиків та можуть негативно впливати на конкуренцію. В Україні слід обмежитись єдиною організаційно-правовою формою страхової компанії – акціонерне товариство. Це дозволить здійснювати управління страховиком відповідно до міжнародних стандартів корпоративного управління.

Досліджується особливість регулювання та нагляду за діяльністю філій страховиків у країнах ЄС, що може бути цілком бути використано і в межах інших регіональних економічних союзах.

Зроблено висновок, що в страховому законодавстві України відсутня концепція істотної участі по відношенню до страховиків та відсутній механізм контролю за власниками істотної участі, що не відповідає міжнародним стандартам IAIS, законодавству ЄС та рекомендаціям FATF. З метою захисту прав споживачів регулятивно-наглядовий орган має бути наділений правом здійснювати моніторинг не лише за придбанням істотної частки в статутному капіталі компанії страховика, але і за її втратою, внаслідок чого частка акціонера зменшується, однак при цьому новий акціонер не набуває істотної участі. В Україні має бути встановлені чіткі та прозорі вимоги до ділової репутації та фінансової надійності власників істотної участі та їх керівників. Особливу увагу слід приділити концепції опосередкованої участі, її меж та обов’язку страховика розкривати власників істотної участі в щорічній звітності.

Підрозділ 2.3 «Правовий статус та функції регулятивно-наглядового органу при здійсненні державного впливу на сферу страхової діяльності» присвячений аналізу правового статусу спеціально уповноваженого державного органу з регулювання та нагляду у сфері страхування.

Дисертант зазначає, що цей орган має бути незалежним від страхового ринку та від політичного впливу. Така незалежність може бути досягнута шляхом закріплення в законодавстві спеціальної процедури призначення та звільнення його керівництва, особливих вимог до членів такого органу. Обґрунтовується, що при здійсненні своїх повноважень наглядовий орган має діяти з метою захисту публічного інтересу, а не з метою захисту окремих страхувальників або кредиторів. В цьому контексті розглянуто питання відповідальності регулятивно-наглядового органу за збитки, завдані страховику внаслідок застосування заходів впливу, або споживачам у випадку неправомірної поведінки відповідного органу чи його посадових осіб. Звільнення від відповідальності регулятивно-наглядового органу може мати місце лише у випадку, якщо цей орган діє добросовісно, а його посадові (службові особи) – в межах повноважень, визначених законом, крім випадків, коли шкода завдана регулятором умисно або внаслідок грубої необережності.

Окремим предметом аналізу стала концепція «єдиного регулятора», запроваджена в багатьох розвинутих країнах світу, відповідно до якої всі фінансові установи, включаючи страховиків, знаходяться під регуляторним впливом єдиного регулятивно-наглядового органу. Зроблено висновок про необхідність запровадження аналогічних підходів в Україні.

У третьому розділі «Господарсько-правове забезпечення окремих напрямів регулювання та нагляду у сфері страхування в Україні та зарубіжних країнах», який складається з трьох підрозділів, аналізуються особливості господарсько-правового забезпечення окремих напрямів регулювання та нагляду у сфері страхування в Україні та зарубіжних країнах.

У підрозділі 3.1 «Господарсько-правовий зміст процедури ліцензування як форми здійснення державного регулювання та нагляду у сфері страхування» автор торкається загальних питань правового забезпечення попереднього регулювання та нагляду у сфері страхування.

Зазначається, що ліцензування має ширше значення, ніж видача ліцензії на здійснення страхування, і включає, зокрема, контроль за додержанням ліцензійних умов. Розкрито зміст таких ліцензійних вимог, як розмір мінімального капіталу страховика та обмеження щодо джерел його формування, вимоги щодо власників та керівників страховика. При порівнянні законодавства ЄС та України у цій частині зроблено висновок, що вітчизняне законодавство лише частково відповідає законодавству ЄС щодо мінімального розміру статутного капіталу
страховиків.

Обґрунтовується теза про те, що процес ліцензування страховика має відбуватися одночасно з його державною реєстрацією як юридичної особи.

Одним з проявів лібералізації ринку страхових послуг в ЄС визнається «принцип єдиної ліцензії», згідно з яким ліцензія, видана страховику, що зареєстрований в одній з країн-членів ЄС, діє на території всього Співтовариства. Такий страховик має право відкрити філію у будь-якій країні ЄС без необхідності отримання додаткової страхової ліцензії, і діяльність такої філії не буде об’єктом нагляду регуляторного органу приймаючої країни. Цей режим є прямим наслідком єдності ліцензійних стандартів та базових ліцензійних вимог у сфері страхування в країнах ЄС.

Обґрунтовано висновок про те, що законодавство України має виділити бізнес-план як основний та обов’язковий документ при наданні страховиком заяви на отримання ліцензії на страхування та запровадити експертну оцінку можливості страховика ефективно здійснювати свою діяльність шляхом оцінки реалістичності такого бізнес-плану;

Підкреслюється, що страхова діяльність, яку здійснює іноземний страховик, має відповідати страховій діяльності, яку здійснюватиме його філія. При здійсненні такого ліцензування, як правило, передбачаються вимоги, які унеможливлюють передачу активів філії іноземного страховика у випадку його неплатоспроможності.

Законодавство України, як правило, встановлює обмежений строк, протягом якого наглядовий орган зобов’язаний видати ліцензію на здійснення страхової діяльності у випадку первинної реєстрації страховика. Порівняльний аналіз іноземних законодавств у цій сфері дозволив зробити висновок, що відповідний строк, встановлений законодавством України, є надто коротким і має бути збільшений до 90 днів.

У підрозділі 3.2 «Пруденційне регулювання та нагляд у системі господарсько-правових засобів управління страховою справою» дана загальна характеристика пруденційного регулювання та нагляду, що має на меті забезпечення безпечного фінансового стану страховика, належної системи його внутрішнього управління, адекватної ідентифікації страховиком ризиків своєї діяльності та здійснення управління цими ризиками на зваженій основі. Визначення необхідного інструментарію пруденційного регулювання та нагляду зумовлюється визначенням та оцінкою відповідного ризику (страхового, кредитного, ринкового, операційного, ризику ліквідності, правового та регуляторного ризиків).

Зауважено, що вимоги до мінімального розміру капіталу, які є основним елементом пруденційного регулювання в розвинутих країнах, базуються на розмірі капіталу і природі ризиків, які на себе бере страховик, та визначають його платоспроможність. Концептуальною основою здійснення такого регулювання та нагляду в ряді зарубіжних країн виступає концепція «капіталу, заснованого на ризику» (risk-based capital), відповідно до якої наглядовий орган визначає найризикованіші сфери діяльності страховика і приділяє цим сферам найбільшу увагу, що значно зменшує загальний обсяг контролю за страховиком. В цьому випадку наглядовий орган має можливість попереджати неплатоспроможність страховика на ранніх стадіях замість намагання подолати негативні наслідки його банкрутства.

Зазначається, що кількісні обмеження інвестиційної діяльності страховика не відповідають сучасним концепціям нагляду за страховим ринком і, зокрема, концепції капіталу, заснованого на ризику. Водночас, визначена світова тенденція до поступової трансформації вимог до інвестиційної діяльності страховика у принципи, що не формулюють жорстких обмежень відносно об’єктів інвестування. В цьому контексті дисертант також звертає увагу на проблему відповідальності
регуляторного органу або держави за встановлення певних обмежень на інвестиційну діяльність страховика, оскільки надто активне втручання в діяльність страховика може призвести до проблеми «морального
ризику», коли держава опосередковано гарантує зобов’язання страховика перед страхувальником.

Розкривається механізм здійснення пруденційного нагляду, основу якого складає зобов’язання страховика розкривати перед регулятором перелік пов’язаних осіб у звітності, а також інформувати про такі операції з пов’язаними особами, вартість предмету яких перевищує певний розмір або відсоток від капіталу або активів страховика. Аналіз понять пов’язаної особи та контролю у страховому законодавстві дозволили зробити висновок про їх відмінність від тих, що застосовуються в інших сферах.

Характеризуються Директиви ЄС щодо здійснення страхової та перестрахової діяльності (умовна назва – «Платоспроможність 2»), що запроваджує принципово нові гармонізовані стандарти здійснення страхового нагляду. Особливістю даної Директиви є гармонізація з Базельськими стандартами щодо регулювання банківської діяльності та потребує впровадження в Україні.

У підрозділі 3.3 «Господарсько-правове забезпечення регулювання та нагляду щодо підприємницької діяльності страховика» розкриваються концептуальні засади реалізації завершального елементу системи державного регулювання та нагляду за страховиками.

Регулювання та нагляд за підприємницькою діяльністю страховика визнається найскладнішим елементом системи державного регулювання та нагляду за страховиками з погляду складності розробки єдиних стандартів у цій сфері, особливо при здійсненні транскордонного страхування. До відповідних заходів віднесено нагляд за процедурою андерайтингу, реалізацією страхових продуктів, проведенням маркетингу (реклами), наданням консультацій страхувальникам, збереженням та обробкою інформації, вимогами до укладення договорів, відносинами між страховиком та страховими посередниками, системою врегулювання спорів. В країнах ЄС концептуальною основою у цій сфері виступає «концепція загального блага», відповідно до якої страховик, що є об’єктом нагляду з боку регулятора країни місця реєстрації, має також дотримуватись законодавства, яке діє в країні місця надання послуг. Зауважено, що система регулювання та нагляду за підприємницькою діяльністю страховика не гармонізована на рівні нормативних актів ЄС. Напрямом гармонізації принципів здійснення підприємницькою діяльністю страховика мають виступити стандарти, розроблені IAIS.

Звертається увага на проблемні питання здійснення реклами страхових послуг або пропозиції укласти договір страхування з-за кордону і наголошується, що можливим варіантом вирішення цих питань є встановлення чітких норм, які б застосовувалися при транскордонному страхуванні.

Аналізується контроль з боку наглядового органу за страховими тарифами та його види. Пропонується обмежити право страховиків в Україні встановлювати невизначені межі страхового тарифу, а також передбачити з боку Держфінпослуг загальні вимоги до страхових тарифів у частині окремих видів страхування.