АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕДУРИ У ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ УКРАЇНИ :

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються мета, основні завдання, об’єкт та предмет дослідження, методологічні основи дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, вказуються положення, що становлять наукову новизну, наукове та практичне значення роботи, наводяться відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження, вказуються структура та обсяг роботи.

Розділ перший «Теоретико-правовий аспект адміністративних процедур у публічній службі» складається з трьох підрозділів, в яких досліджуються поняття та види публічної служби, визначаються поняття адміністративних процедур у публічній службі, правові засади адміністративних процедур та їх види у публічній службі України.

Підрозділ 1.1. “Поняття публічної служби: процесуально-правовий аспект” присвячений аналізу правової природи публічної служби у контексті процесуального аспекту. Зазначено, що поняття «публічна служба» є узагальнюючим поняттям, яке має власну структуру і характеризується неоднозначністю наукових підходів до його розуміння – вузького і широкого. У контексті цього дослідження публічна служба розглядається у вузькому розумінні, як державна служба і як служба в органах місцевого самоврядування.

Визначено, що публічна служба як багатоаспектне явище характеризується не тільки соціальним, політичним, правовим, організаційним, структурним і моральним змістом, але й процесуальним, якому в науці приділялося надто мало уваги, не дивлячись на те, що він  забезпечує функціонування публічної служби. Акцентовано увагу на тому, що процесуальний аспект нерозривно пов’язаний з такими аспектами, як правовий, організаційний, структурний і обумовлений ними.

Установлено, що змістовно процесуальний аспект публічної служби пов’язує її з адміністративними процедурами: 1) з яких вона складається; 2) які регламентуються адміністративно-правовими нормами; 3) які забезпечують її функціонування. Визначено, що у публічній службі системою адміністративних процедур охоплюються фактично всі службові відношення з моменту їх виникнення і до припинення. Саме завдяки процедурам конкретними діями суб’єктів державного управління реалізуються функції держави та місцевого самоврядування та вирішуються індивідуальні адміністративні справи (конкурс, призначення, атестація, присвоєння рангу, прийняття присяги, відставка тощо).

У підрозділі 1.2. «Поняття та правові засади адміністративних процедур у публічній службі» увагу зосереджено на дослідженні підходів до розуміння понять «адміністративна процедура», «адміністративний процес». Зазначено, що у контексті цього дослідження адміністративний процес розглядається в широкому розумінні – як адміністративне судочинство, адміністративні провадження і адміністративні процедури.

На підставі аналізу наукових доробок та чинного законодавства визначено адміністративні процедури як встановлений нормами адміністративного права порядок діяльності органів державного управління із прийняття нормативно-правових актів управління й вирішення індивідуальних адміністративних справ. Розгляд процедур у публічній службі як різновиду адміністративних процедур дав змогу визначити, що їм притаманні всі ознаки адміністративних процедур, але водночас вони мають свої особливсті: 1) реалізуються в рамках інституту державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; б) відбуваються за участі обов’язкових суб’єктів – керівника (заступника керівника) органу, начальника структурного підрозділу, з одного боку, і публічного службовця – з іншого; в) характеризуються багаточисельністю і різноманітністю; г) між учасниками процедури існує внутрішньоорганізаційна підпорядкованість; д) організаційні адміністративні процедури відбуваються з певною циклічністю, тобто через певні проміжки часу вони повторюються;
ж) регламентуються нормами адміністративного права.

Встановлено, що законодавство, яке регулює службові процедури, що містяться як в законах України, так і в підзаконних нормативно-правових актах, є розрізненим і не становить єдиної системи, що призводить до прогалин і колізій у їх здійсненні. Зазначено, що Закон України «Про державну службу» не містить у собі чітко закріплених положень щодо проведення процедури конкурсу, атестації, щорічної оцінки діяльності державного службовця, заохочення державного службовця, притягнення його до дисциплінарної відповідальності, а Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування» взагалі не містить положення щодо дисциплінарної відповідальності службовців органів місцевого самоврядування. У зв’язку з цим до низки законів запропоновано зміни щодо удосконалення підстав і процедури дисциплінарної відповідальності публічного службовця.

Підрозділ 1.3. «Види адміністративних процедур на публічній службі» присвячено аналізу і класифікації адміністративних процедур у публічній службі.

Встановлено, що адміністративні процедури у публічній службі є багаточисельними і різноманітними, стосуються всіх сторін проходження публічної служби і супроводжують всі сторони просування по публічній службі. У зв’язку з цим існує необхідність їхньої систематизації і класифікації, що має важливе і теоретичне, і нормативне, і практичне значення.

З урахуванням особливостей, стадійності, суб’єктного складу, процесуального статусу учасників і правових наслідків установлено, що адміністративні процедури у публічній службі слід класифікувати на:
1) організаційні адміністративні процедури; 2) юрисдикційні адміністративні процедури. Аналіз і характеристика зазначених видів процедур свідчить про те, що вони, у свою чергу, також є неоднорідними і мають свої особливості. Структуру організаційних адміністративних процедур становлять: а) процедури щодо вступу на публічну службу; б) процедури щодо оцінювання діяльності публічних службовців (атестація і щорічна оцінка); в) процедури щодо просування по публічній службі (кадровий резерв, стажування, присвоєння рангу, спеціального звання, чину); г) заохочувальні адміністративні процедури, а структуру юрисдикційних адміністративних процедур становлять: а) процедури щодо службового розслідування; б) процедури щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності загального та спеціального характеру.

Розділ другий «Характеристика організаційних адміністративних процедур у публічній службі містить чотири підрозділи, присвячені характеристиці структури зазначеного виду.

У підрозділі 2.1. «Процедури щодо вступу на публічну службу» досліджуються процедури вступу на публічну службу, які складаються з процедури конкурсу, процедури зарахування на посаду, процедури призначення на посаду, процедури прийняття на службу в органи місцевого самоврядування шляхом виборів, шляхом обрання на посаду.

Встановлено, що порядок проведення процедури конкурсу на публічній службі є не достатньо врегульованим на законодавчому рівні. Закони України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців» не закріплюють легального визначеного поняття «конкурс» або «конкурсна процедура». Визначено, що «конкурсна процедура» – це сукупність послідовно здійснюваних процедурних дій щодо оцінки професійних, ділових та особистих якостей претендента на посаду публічного службовця, результатом яких є вирішення питання щодо виникнення чи не виникнення державно-службових відносин. Ця процедура є найбільш поширеною серед інших процедур вступу на публічну службу. При розгляді процедури конкурсу встановлено, що вона є складною, а її структура включає в себе стадії, які, у свою чергу, складаються з етапів: 1) підготовка та проведення конкурсу:
а) публікація оголошення про проведення конкурсу; б) прийом документів від учасників конкурсу; в) попередній розгляд документів і допуск до участі в конкурсі; 2) проведення конкурсного іспиту та співбесіди:
а) організаційна підготовка до іспиту; складання іспиту; б) підбиття підсумків іспиту; в) співбесіда; 3) прийняття рішення за підсумками конкурсу; 4) оскарження прийнятого рішення; 5) виконання прийнятого рішення.

Встановлено, що «процедура призначення на посаду» являє собою сукупність послідовно здійснюваних процедурних дій щодо призначення особи на посаду І–ІІ категорій службовців, яка здійснюється тільки щодо певної категорії осіб, визначених чинним законодавством, а саме: перших заступників та заступників міністрів, керівників, заступників керівників інших центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління, керівників, заступників керівників державних підприємств та їх об’єднань у разі, коли ці особи відповідно до законодавства призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України, а також голів місцевих держадміністрацій. Виокремлено та охарактеризовано стадії та етапи процедури призначення: 1) порушення і підготовка справи щодо призначення: а) порушення справи про призначення; б) підготовка необхідних документів і матеріалів; в) проведення спеціальної перевірки відомостей, що подаються претендентами; г) проходження медичного огляду; 2) розгляд справи та прийняття рішення; в) оскарження прийнятого рішення; д) виконання рішення.

Зазначається, що «процедура зарахування» – це сукупність послідовно здійснюваних процедурних дій щодо прийняття на посаду молодих спеціалістів, які закінчили вищі навчальні заклади на державне замовлення і службовців патронатної служби. Ця процедура належить до категорії спрощених, тобто таких, в яких практично неможливо чітко окреслити її стадії.

Окрім вищеназваних, виокремлено такі процедури щодо вступу на публічну службу, як «процедура обрання» і «процедура затвердження», які притаманні виключно службовцям органів місцевого самоврядування, і надано їх характеристику.

У підрозділі 2.2. «Процедури оцінювання діяльності публічних службовців» звертається увага на те, що оцінювання діяльності публічних службовців складається з двох форм: щорічна оцінка, яка проводиться кожного року, та атестація – загальновизнана організаційно-правова форма, яка проводиться періодично (як правило, раз на три роки).

Встановлено, що достатньо вагомою проблемою на сьогодні при проведенні процедур оцінювання діяльності публічних службовців є їхня формальність у проведенні та неврегульованість на законодавчому рівні. Визначено причини, що зумовлюють недієвість щорічного оцінювання діяльності державних службовців, зокрема: а) відсутність єдиного організаційно-правового підходу до оцінювання діяльності державних службовців; б) недосконалість системи планування діяльності державних службовців як основної підстави для оцінювання успішності діяльності відповідно до визначених завдань; в) недосконалість механізму оцінювання; г) відсутність контролю за оцінюванням державних службовців; д) недооцінка керівниками та службовцями доцільності проведення оцінювання; ж) недостатність інформаційного та методичного забезпечення оцінювання; є) відсутність реального впливу результатів оцінки діяльності державних службовців на просування по публічній службі.

Особливу увагу акцентовано на критеріях оцінювання публічного службовця з огляду на те, що вони, по-перше, є невід’ємним чинником механізму оцінювання, по-друге, нормативно не визначені, по-третє, немає єдиної системи критеріїв.

Визначено поняття і сутність механізму оцінювання публічного службовця як сукупності взаємозалежних і взаємопов’язаних елементів щодо визначення відповідності державного службовця займаній посаді та можливості його подальшого службового просування й охарактеризовано його чинники: суб’єкт, об’єкт, критерії, методи, процедура.

Зазначено, що процедура щорічної оцінки діяльності публічних службовців складається з таких стадій: 1) підготовка (аналіз виконання завдань та службових обов’язків, окремих доручень); 2) оцінювання:
а) самооцінка (визначення рівня виконання службових завдань, обов’язків і доручень самим службовцем); б) оцінка безпосереднім керівником;
3) співбесіда та підписання результатів обговорення (спільне обговорення результатів оцінювання, визначення позитивного й негативного у діяльності тощо); 4) затвердження результатів керівником вищого рівня;
5) заключна стадія (аналіз та узагальнення результатів оцінювання, підготовка відповідного рішення).

Встановлено, що метою атестаційної процедури є підвищення у службовця почуття відповідальності за доручену справу шляхом перевірки та оцінка його діяльності. З огляду на те, що такі аспекти атестації, як інституційний та організаційний, певною мірою досліджені в теорії адміністративного права, основну увагу акцентовано на процесуальному аспекті атестації.

Виокремлено учасників атестаційної процедури: а) атестаційна комісія; б) публічні службовці, які підлягають атестації; в) особи та органи, які сприяють атестаційній процедурі, та охарактеризовано їх процесуальний статус.

Визначено та охарактеризовано стадії та етапи атестаційної процедури: 1) підготовка справи про атестацію: а) постановка мети і завдання атестації; б) збір, вивчення, узагальнення інформації про особу, яка атестується;
в) розробка/уточнення системи оцінки; 2) розгляд атестаційної справи; 3) прийняття рішення щодо: а) відповідності/невідповідності службовця займаній посаді; б) визначення умов відповідності займаній посаді (підвищення професійної підготовки, знання іноземної мови тощо);
в) рекомендацій (зарахування державного службовця до кадрового резерву, переведення на іншу посаду, перегляд критеріїв атестації тощо); 4) оскарження прийнятого рішення; 5) виконання прийнятого рішення.

Підрозділ 2.3. «Процедури щодо просування по публічній службі» присвячено характеристиці чинників просування по службі публічних службовців. Визначено, що основними чинниками просування по публічній службі є: 1) стажування; 2) кадровий резерв; 3) присвоєння рангу, чину, звання.

Встановлено, що процедура стажування – це урегульований нормами адміністративного права порядок набуття практичного досвіду й перевірки професійного рівня та ділових якостей особи, яка претендує на вищу посаду державного службовця у відповідному державному органі протягом двох місяців зі збереженням заробітної плати за основним місцем роботи. Аналіз процедури стажування дає підстави виокремити дві форми процедури стажування: звичайну і спрощену. Звичайна процедура стажування має місце в тих випадках, коли стажування відбувається в іншому державному органі, а спрощена – у тому самому державному органі, але на іншій посаді. Основними стадіями звичайної процедури є: 1) визначення цілей і завдань стажування; 2) погодження місця проходження стажування;
3) визначення і затвердження програми стажування; 4) виконання програми стажування, затвердження звіту про стажування; 5) прийняття рішення про стажування (переведення на вищу посаду, залишення на попередній посаді); 6) оскарження прийнятого рішення. У спрощеній формі процедури стажування виокремити стадії є практично неможливим, оскільки вони досить щільно й органічно пов’язані одна з одною.

Зазначено, що кадровий резерв, як один із найдавніших чинників просування по публічній службі, є досить неоднозначним і дискусійним: від повного схвалення та визнання – до цілковитого заперечення, як такого, що втратив своє значення. Одна з причин такої розбіжності наукових поглядів вбачається в тому, що наявність кадрового резерву, а саме – зарахування до нього, суттєво не впливає на просування по публічній службі. З огляду на те, що кадровий резерв сам по собі є важливим елементом структури проходження публічної служби, визнано за необхідне кардинально змінити його правовий статус: 1) законодавчо врегулювати його основоположні засади; 2) чітко визначити правові наслідки зарахування до кадрового резерву; 3) надати юридичної значущості кадровому резерву в структурі просування по публічній службі. Аналіз кадрового резерву у названому вище аспекті дав змогу виокремити та охарактеризувати такі його стадії:
1) попереднє погодження про зарахування до кадрового резерву;
2) внесення до кадрового резерву і подання інформації у вищестоящий орган; 3) прийняття рішення про переведення на вищу посаду.

Визначено, що окрім стажування і кадрового резерву, важливе місце у системі підстав виникнення державно-службових правовідносин належить процедурі присвоєння чергового рангу державним службовцям та посадовим особам місцевого самоврядування. Особливістю процедури присвоєння чергового рангу державним службовцям та посадовим особам місцевого самоврядування є те, що вона, на відміну від процедур стажування та кадрового резерву, є обов’язковою в структурі просування по публічній службі, що зумовлено правовою природою цієї служби і закріплено у нормативно-правових актах. Зазначене не означає, що присвоєння чергового рангу (чину, звання) є наперед гарантованим та таким, що не обумовлюється діяльністю та поведінкою публічного службовця. Зазначено, що ця процедура може бути призупиненою (на будь-якій стадії) у випадках: а) застосування дисциплінарних стягнень протягом останнього року; б) у період службового розслідування;
в) у період перебування під слідством. Важливим є й те, що у ряді випадків присвоєння чергового рангу публічному службовцю може бути заходом дисциплінарного впливу у разі його затримання до одного року.

Встановлено, що процедура присвоєння рангу (чину, звання) включає такі стадії: 1) ініціювання процедури присвоєння рангу службовцю;
2) розгляд справи та прийняття рішення; 3) виконання рішення.

Підрозділ 2.4. «Заохочувальні адміністративні процедури у публічній службі» присвячено характеристиці та порядку застосування відповідних заохочень щодо публічних службовців за належне творче ініціативне виконання покладених на них службових обов’язків.

Зазначено, що систему законодавства про заохочення на публічній службі становлять: Закони України «Про державну службу», «Про дисциплінарний статут митної служби», «Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», «Про дипломатичну службу», Указ Президента України «Про відомчі заохочувальні відзнаки», Постанова Кабінету Міністрів України «Про порядок видачі грошової винагороди державним службовцям за сумлінну безперервну працю в органах державної влади, зразкове виконання трудових обов’язків», Наказ Головдержслужби «Про встановлення відомчої заохочувальної відзнаки Головного управління державної служби України – нагрудного знака «Державна служба України «За сумлінну працю» тощо.

Зазначено, що заохочення публічних службовців спрямовано на визнання досягнень певної особи та застосування до неї таких видів заходів заохочення: 1) моральні (подяка, грамота, почесна грамота);
2) матеріальні (премія, надбавка, цінний подарунок); 3) морально-матеріальні (нагородження нагрудним знаком із виплатою грошової винагороди).

При розгляді процедури заохочення публічних службовців виокремлено та проаналізовано такі стадії: 1) порушення клопотання про заохочення; 2) узгодження подання про заохочення; 3) ухвалення рішення про заохочення і видання відповідного правового акта; 4) виконання рішення; 5) оскарження прийнятого рішення.

Розділ третій «Характеристика юрисдикційних адміністративних процедур на публічній службі» містить три підрозділи, які присвячені дослідженню особливостей та структури процедури службового розслідування щодо публічних службовців, процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності загального характеру та процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності спеціального характеру.

У підрозділі 3.1. «Процедура службового розслідування щодо публічних службовців» визначаються підстави, суб’єкти та порядок проведення процедури службового розслідування щодо публічних службовців, характеризуються її особливості.

Встановлено, що службове розслідування за своєю юридичною природою є адміністративно-процесуальною діяльністю, оскільки здійснюється виконавчо-розпорядчими органами для вирішення індивідуально-конкретних справ на підставі адміністративно-правових норм. Порядок проведення службового розслідування, спрямований на виявлення у діяльності особи, щодо якої воно проводиться,
наявності/відсутності проступку з метою встановлення істини. Суттю проведення службового розслідування є визначення наявності або відсутності вини та складу проступку у діяннях службовця, щодо якого воно проводиться.

Зазначено, що законодавець не дає визначення поняття «службове розслідування» та не передбачає конкретних підстав для відсторонення державного службовця від виконання повноважень на час проведення службового розслідування. Аналіз ч.1 ст. 22 Закону України «Про державну службу» та п. 1. Постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок проведення службового розслідування стосовно державних службовців» дозволяє стверджувати, що однозначною підставою для відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою на час проведення службового розслідування є невиконання або неналежне виконання службовцем службових обов’язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або завдало значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об’єднанню громадян.

Виокремлено та проаналізовано стадії та етапи службового розслідування: 1) призначення службового розслідування: а) створення комісії і визначення терміну розслідування; б) вирішення питання про відсторонення; 2) проведення розслідування; 3) прийняття рішення та його виконання; 4) оскарження прийнятого рішення.

Проаналізовано суб’єктний склад цієї процедури, охарактеризовано їх процесуальний статус і виокремлено три види суб’єктів: 1) лідируючі суб’єкти, особи, які приймають рішення про проведення розслідування: а) керівники центральних і місцевих органів виконавчої влади;
б) керівники органів місцевого самоврядування; 2) зацікавлені суб’єкти, тобто службовець, стосовно якого проводиться розслідування; 3) суб’єкти, що сприяють здійсненню службового розслідування (вчені, працівники державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій тощо).

Зазначено, що відповідно до Порядку проведення службового розслідування, за державним службовцем на час його відсторонення від виконання повноважень за посадою зберігається заробітна плата. Водночас, ця норма суперечить нормам трудового права, які визначають, що на час відсторонення працівника від роботи заробітна плата йому не виплачується. Встановлено, що відсторонення від виконання повноважень за посадою не є ані заходом дисциплінарного стягнення, ані заходом дисциплінарного впливу.

Підрозділ 3.2. «Процедура щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності загального характеру» присвячено характеристиці дисциплінарної відповідальності та аналізу стадій дисциплінарної процедури стосовно публічних службовців.

Встановлено, що під процедурою щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності загального характеру визнається урегульований нормативно-правовими актами порядок діяльності спеціально уповноважених суб’єктів, наділених дисциплінарною владою, щодо встановлення факту дисциплінарного проступку та вини службовця в ньому і застосування щодо нього заходів дисциплінарних стягнень.

Увага акцентується на тому, що чинним законодавством передбачена дисциплінарна відповідальність публічних службовців: а) відповідно до Кодексу законів про працю України; б) відповідно до Закону України “Про державну службу”; в) на підставі статутів про дисципліну або спеціальних положень. Таке розмаїття нормативно-правових актів, які закріплюють як дисциплінарні стягнення, так і порядок їх накладення, становить певні труднощі щодо їх застосування. Аналіз сучасного стану правового регулювання інституту дисциплінарної відповідальності публічних службовців дає підстави говорити про неефективність цього інституту, що проявляється у: а) відсутності єдиного законодавчого акта щодо регламентації дисциплінарної відповідальності; б) відсутності складів дисциплінарних проступків та санкцій за скоєння; в) регламентації порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності на рівні законів – тільки КЗпП, або підзаконними адміністративними нормативними актами.

Визначено стадії та етапи дисциплінарної процедури притягнення публічного службовця до дисциплінарної відповідальності: 1) порушення справи про дисциплінарний проступок: а) дисциплінарна перевірка;
б) вивчення матеріалів справи; 2) розгляд справи та прийняття за результатами розгляду рішення: а) вивчення матеріалів перевірки; б) аналіз матеріалів справи; 3) виконання рішення, прийнятого у справі; 4) оскарження рішення у справі про дисциплінарний проступок (факультативна).

У підрозділі 3.3. «Процедура щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності спеціального характеру» визначаються особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності спеціальних суб’єктів, а саме – публічних службовців, діяльність яких регулюється Дисциплінарними статутами.

Встановлено, що кількість службовців, які проходять державну службу відповідно до спеціальних нормативно-правових актів, є значною, що зумовлює особливості строків, процесуального статусу суб’єктів процедури, види стягнень і особливості порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності. На підставі зазначених особливостей виокремлено дисциплінарні процедури щодо: а) військовослужбовців; б) співробітників органів внутрішніх справ; в) прокурорсько-слідчих працівників; в) службовців митних органів; г) суддів (з огляду на те, що судді не належать ні до державних службовців, ні до службовців органів місцевого самоврядування, ця процедура не досліджується в цій роботі).

Визначено, що лише такі види стягнень як догана, пониження в посаді або у спеціальному званні та звільнення з посади, є загальними для всіх видів дисциплінарних стягнень спеціального характеру, які застосовуються до державних службовців. Зазначено, що доцільним та більш зручним було би доповнення існуючих уже нормативно-правових актів, а саме Законів, окремим розділом, який регулював би дисциплінарну відповідальність відповідного виду службовців, як, наприклад, це закріплено в Законі «Про судоустрій і статус суддів».

При розгляді нормативно-правових актів, які регулюють дисциплінарну відповідальність спеціального виду публічних службовців, визначено, що стадії цього виду процедур є аналогічними стадіям процедури щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності загального характеру.