ПРАВОВІ ОСНОВИ ПУБЛІЧНИХ ФОНДІВ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається стан наукової розробки проблеми, з'ясовується зв'язок роботи з науковими планами та програмами, розкриваються мета, завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна розвитку та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані про їх апробацію та публікації.

Перший розділ "Теоретико-правове визначення публічних фондів органів місцевого самоврядування" складається з двох підрозділів, в яких розкриваються проблеми понятійного апарату фінансового права, що використовується при врегулюванні суспільних відносин, пов'язаних з функціонуванням публічних фондів органів місцевого самоврядування. Розглянуто еволюцію розвитку фінансів і фінансової системи органів місцевого самоврядування та доведено, що публічні фонди органів місцевого самоврядування є об'єктом фінансового права.

У підрозділі 1.1. "Публічні фонди органів місцевого самоврядування як об'єкт фінансового права" досліджується категорія "публічні фонди органів місцевого самоврядування" та суміжні поняття фінансового права. Робиться висновок про порушення принципів нормотворення, законів логіки та невиправдану термінологічну синонімічність у чинному законодавстві та правовій літературі з питань публічних фондів органів місцевого самоврядування. Так, при визначенні понять, часто відсутні їх основні ознаки (ст.2, ст.13 Бюджетного кодексу України (далі - БКУ), зустрічається підміна або ототожнення нетотожних понять (наприклад, при вживанні термінів: "публічні фінанси", "державні фінанси"; "місцеві фінанси", "фінансові ресурси", "фонди грошових коштів", "місцеві бюджети" та ін). Зроблено висновок, що сьогодення вимагає удосконалення існуючої термінології та понятійного апарату фінансового права.

На основі етимологічного та історичного дослідження запропоновано визначення поняття "фонди органів місцевого самоврядування", визначені ознаки, що дозволяють відокремити його від суміжних понять "фінанси", "фінансові ресурси", "грошові кошти".

Автором було проаналізовано ознаку "публічність", що дало змогу визначити поняття "публічні фонди органів місцевого самоврядування" як фонди грошових коштів, які: 1) утворюються органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень з метою забезпечення публічних потреб населення відповідної територіальної одиниці; 2) акумулюються на спеціалізованому рахунку у відповідній фінансово-кредитній установі; 3) утворюються, розподіляються, управляються, використовуються виключно на підставі правових норм імперативного характеру з додержанням принципів відкритості і прозорості та 4) щодо яких здійснюється публічний фінансовий контроль на всіх зазначених етапах функціонування.

Запропоновані авторські визначення понять "бюджет відповідного рівня бюджетної системи України", "бюджет місцевого самоврядування", "спеціальний фонд місцевого бюджету", "фонд розвитку місцевого бюджету" та запропоновано закріпити їх у ст. 2 БКУ (ред. від 08.07. 2010 року).

У підрозділі 1.2. "Види публічних фондів органів місцевого самоврядування та їх місце в фінансовій системі України" автор визначає види публічних фондів органів місцевого самоврядування та особливу увагу приділяє публічним централізованим цільовим позабюджетним фондам органів місцевого самоврядування, створення яких на сьогодні заборонене законодавством України. Автор приходить до висновку про необхідність повернення права органам місцевого самоврядування на створення даних фондів, обґрунтовуючи позицію тим, що економічна доцільність та ефективність існування такого виду фондів підтверджується міжнародною практикою. Крім того, потреба у таких фондах в Україні підтвердилась результатами соціологічного дослідження, проведеного автором роботи серед працівників органів місцевого самоврядування та територіальних відділень державних органів.

Але перш ніж повернути право на утворення публічних централізованих цільових позабюджетних фондів органам місцевого самоврядування, автор пропонує виконати ряд обов'язкових вимог, що сприятиме прозорому їх функціонуванню і отриманню максимального економічного та соціального ефекту для адміністративно-територіальної одиниці.

Сьогодні у юридичній літературі ведуться дискусії щодо доцільності утворення тих чи інших публічних фондів (чи віднесення вже існуючих фондів) у централізованій чи децентралізованій формі. При визначенні форми фонду автор пропонує враховувати: 1) форми утворення фондів (держ. ( місц.) бюдж. чи фонди підприємств); 2) суб'єкта створення фонду; 3) методи регулювання щодо утворення, розподілу, управління та використання фонду; 4) наявність податкових надходжень та надходжень від загальнообов'язкових зборів та платежів; 5) масштаби задоволення суспільних потреб; 6) наявність підприємницької функції у суб'єкта-власника фонду або суб'єкта, якому надано повноваження щодо розпорядження коштами цього фонду.

Запропоновано наступні авторські визначення:

- публічний централізований фонд - це публічний фонд коштів, який функціонує з метою задоволення публічних потреб населення держави чи адміністративно-територіальної одиниці та функціонує на підставі імперативно-правових норм з додержанням принципів плановості, строковості, обов'язковості, джерелом формування якого є податки, збори, обов'язкові платежі, є об'єктом публічного фінансового контролю на всіх стадіях свого функціонування, суб'єкт управління фонду не здійснює підприємницьку діяльність;

- публічний децентралізований фонд - це публічний фонд коштів підприємства, установи, організації, діяльність яких направлена на забезпечення потреб населення держави, адміністративно-територіальної одиниці чи її частини, джерелом надходження таких фондів є кошти (дотації, субвенції), що надаються отримувачам бюджетних коштів, доходи від господарської діяльності юридичних осіб, які повністю або частково є державною чи комунальною власністю. Такі фонди є об'єктом публічного контролю, а їх функціонування регулюються як імперативними, так і диспозитивними правовими нормами.

В результаті проведеного дослідження автором зроблений висновок про те, що фонди комунальних підприємств, установ та організацій є публічними децентралізованими позабюджетними фондами органів місцевого самоврядування, існування та функціонування яких передбачено в Конституції України, Господарському кодексі України та Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні". У той же час, виходячи з п.9. ст.13 БКУ (ред. від 08. 07. 2010), створення таких фондів не допускається. Для усунення існуючої юридичної колізії автор пропонує вдосконалити законодавство шляхом внесення змін до п.9 ст. 13 БКУ, та викласти її у такій редакції: "Створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається, крім випадків, коли такі фонди передані у господарське відання іншим господарюючим суб'єктам".

Спираючись на запропоноване визначення, автор пропонує наступну класифікацію публічних фондів органів місцевого самоврядування: 1) за ступенем концентрації коштів фонди поділяються на: а) централізовані; б) децентралізовані; 2) за організаційно-правовою формою: а) фонди, які знаходяться у оперативному управлінні спеціалізованих юр. осіб; б) фонди, які акумулюються на спеціальних рахунках органів місцевого самоврядування; 3) за призначенням: а) фонди загального призначення; б) цільові фонди; 4) по відношенню до місцевого бюджету виділяються: а) бюджетні фонди; б) позабюджетні.

У підрозділі автор приходить до висновку, що сьогодні органи місцевого самоврядування мають право на створення фондів, які і складають фінансову систему місцевого самоврядування:

1) місцевий бюджет, який є публічним централізованим фондом органів місцевого самоврядування, що в свою чергу, поділяється на:

а) загальний фонд (публічний централізований бюджетний фонд);

б) спеціальний фонд (публічний централізований цільовий бюджетний фонд);

2) фонди підприємств, установ, організацій комунальної власності (публічні децентралізовані позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування).

Виходячи з вищевикладеного, автор дає визначення поняттю: фінансова система місцевого самоврядування - це підсистема фінансової системи держави, що являє собою сукупність централізованих і децентралізованих публічних фондів органів місцевого самоврядування, за допомогою яких задовольняються публічні потреби населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, функціонування яких регулюється імперативними правовими нормами та які є об'єктом публічного фінансового контролю.

Обґрунтовується необхідність доопрацювання та удосконалення існуючого фінансового законодавства шляхом розробки та прийняття єдиного нормативно-правового акту у вигляді Фінансового кодексу України, норми якого б визначили, систематизували та уніфікували понятійний апарат фінансового права з метою ліквідації колізій і прогалин чинного законодавства.

Другий розділ "Особливості правового регулювання утворення, розподілу, управління, використання та контролю публічних фондів органів місцевого самоврядування" складається з трьох підрозділів та шести підпунктів, в яких розкриваються особливості формування та функціонування всіх видів публічних фондів місцевого самоврядування та стан фінансового контролю.

Підрозділ 2.1. "Джерела формування публічних фондів органів місцевого самоврядування в сучасній Україні та їх правове визначення" складається з трьох підпунктів, в кожному із яких приділена увага конкретному виду публічних фондів, стан визначення в законодавстві їх джерел та особливостей формування.

У підпункті 2.1.1. "Правове закріплення порядку формування загального фонду місцевого бюджету" автор досліджує правове визначення поняття "доходи бюджетів місцевого самоврядування". Чинний БКУ (в ред. від 08. 07. 2010 р.) такого визначення не містить. Пропонується визначати "доходи бюджетів місцевого самоврядування як визначені законами України та рішеннями відповідної ради, обов'язкові платежі (податкового та неподаткового характеру), міжбюджетні трансферти, інші грошові надходження з джерел, дозволених законодавством, що акумулюються у бюджеті органів місцевого самоврядування". Пропонується закріпити це визначення у БКУ та у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Нова редакція БКУ також не містить чітку систематизацію доходів бюджетів місцевого самоврядування. Автор пропонує наступну класифікацію видів доходів місцевих бюджетів: 1) в залежності від економічної природи: а) податки, збори та обов'язкові платежі; неподаткові платежі; б) кошти від операції з капіталом; в) трансферти; 2) в залежності від виду повноважень, на виконання яких спрямовуються кошти бюджету: а) доходи на виконання власних повноважень; б) доходи на виконання делегованих повноважень; 3) в залежності від способу акумуляції коштів: а) власні доходи; б) закріплені доходи; в) регульовані доходи; 4) в залежності від суб'єкта, що сплачує кошти до бюджету: а) доходи, отримані від юридичних осіб; б) доходи, отримані від фізичних осіб; в) змішані доходи.

Аналізуючи види доходних джерел місцевих бюджетів, визначених у чинній редакції БКУ, автор приходить до висновку щодо відсутності критеріїв визначення та принципів закріплення тих чи інших джерел доходів за загальним та спеціальним фондом бюджету. Автор обґрунтовує критерії розмежування доходних джерел загального та спеціального фондів. У новій редакції БКУ (що набрала чинності з 01.01.2011 р.) запропоновані автором пропозиції враховано частково (акт впровадження № 3 від 28. 05. 2010 р.), тому автор пропонує подальше вдосконалення статей 64, 66, 68, 69, 71 БКУ.

У підпункті 2.1.2. "Особливості формування спеціального фонду місцевого бюджету" розкриваються особливості правового статусу спеціального фонду місцевого бюджету, а саме: 1) створення цього фонду не є обов'язковим; 2) складовими цього фонду є відокремлені централізовані цільові фонди: бюджет розвитку та сукупність цільових централізованих фондів коштів, кожний з яких має свою особливу природу утворення, та децентралізовані фонди - фонди бюджетних установ. Особлива увага у підрозділі приділяється аналізу цільових фондів місцевих бюджетів, які виникли внаслідок зміни їх статусу з "позабюджетних" на "бюджетні" відповідно до норм п.8. ст.13 БКУ, ст.65 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в ( ред. від 06.09.2005 р.)

У підрозділі міститься аналіз 8-ми рішень місцевих рад різних територіальних одиниць України щодо затвердження місцевих бюджетів. В результаті аналізу автор приходить до висновку, що цільові бюджетні фонди, що утворюються органами місцевого самоврядування поділяються на дві групи:

1) фонди, які утворюються незалежно від місця розташування територій, кількості населення, соціально-економічної інфраструктури та інших факторів (прикладом є бюджет розвитку, територіальні дорожні фонди);

2) фонди, які утворюються лише за певних обставин, що є актуальними виключно для конкретної території (наприклад, демографічний стан території, її географічне положення, особливі екологічні обставини та інше).

Виходячи з вище наведеного, автором, запропоновано доповнити ст. 2 БКУ (в ред.. від 08.07.2010 р.) визначенням поняття "публічні цільові централізовані бюджетні фонди органів місцевого самоврядування - це публічні фонди, що входять до складу спеціального фонду місцевого бюджету, утворюються з метою задоволення визначених публічних потреб населення певної адміністративно-територіальної одиниці. Порядок формування, розподілу, затвердження, управління та використання таких фондів визначається положенням про ці фонди, що затверджується відповідною радою місцевого самоврядування; положення та звіт про функціонування цих фондів підлягають обов'язковому оприлюдненню і є об'єктом публічного фінансового контролю".

У підпункті 2.1.3. "Формування децентралізованих публічних фондів органів місцевого самоврядування" автор досліджує правові режими фондів комунальних юридичних осіб і пропонує наступне визначення: "публічні децентралізовані позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування - це публічні фонди підприємств, установ і організацій комунальної форми власності, створені органами місцевого самоврядування шляхом прийняття відповідного рішення з метою забезпечення публічних потреб населення адміністративно-територіальної одиниці. Формування, розподіл, управління, використання цих фондів регулюються як імперативними правовими нормами, так і диспозитивними і є об'єктом публічного фінансового контролю".

Аналіз формування доходних джерел таких фондів свідчить про розгалужену, несистематизовану нормативно-правову базу, що регулює діяльність комунальних юридичних осіб і містить численні прогалини. Автор виділяє наступні групи децентралізованих фондів комунальних юридичних осіб:

1) фонди бюджетних установ (школи, лікарні і т.д.), які формуються за рахунок бюджетів відповідного рівня на основі кошторисно-бюджетного фінансування, але також можуть формуватися за рахунок власних надходжень згідно з Постановою КМУ від 17. 05. 2002 р., N 659 та ст. 13 БКУ (ред. від 08. 07. 2010 р.). У юридичній літературі висловлюються різні погляди щодо доцільності надання бюджетним установам права на отримання додаткових "власних" надходжень. Ряд авторів вважає, що існування таких джерел перетворює "неприбуткові бюджетні організації" на прибуткові комерційні юридичні особи. Автор аналізує відмінності правової та економічної природи основних джерел доходів прибуткових та неприбуткових юридичних осіб і робить висновок щодо різної економічної та юридичної природи "прибутків" та "доходів";

2) фонди комерційних комунальних підприємств. Ці підприємства мають подвійну природу, оскільки утворюються з метою надання публічних послуг населенню відповідної території та для отримання прибутку. Тому їх фонди наповнюються з двох джерел: кошти, отримані внаслідок господарської діяльності, та кошти, отримані з відповідних бюджетів. Основна проблема формування цих фондів полягає в економічно необґрунтованих тарифах на комунальні послуги. Внаслідок цього майже 70% комунальних підприємств є збитковими і дотуються за рахунок відповідних бюджетів місцевого самоврядування. Тому при правовому регулюванні визначення тарифів необхідно виходити із економічної доцільності, ефективності, прибутковості роботи комунальних підприємств.

У підпункті 2.2.1. "Розподіл і використання загального фонду місцевого бюджету" автор аналізує види видатків, які формуються на основі публічних потреб населення певних територій. Робиться висновок про недосконалість бюджетної класифікації видатків. Так, у ст.10 нової редакції БКУ відсутнє визначення видів видатків, передбачених у статтях 82, 86, 88-93 БКУ. Пропонується удосконалити ст. 10 БКУ шляхом визначення наступних класифікаційних критеріїв публічних видатків: 1) ступінь значущості публічних потреб, які задовольняються (ст. 82 БКУ); 2) рівень бюджету, з якого фінансуються публічні потреби (ст. 86 БКУ); 3) вид повноважень, що фінансується (ст.92, 93 БКУ); 4) взаємозв'язок із обсягами міжбюджетних трансфертів (ст.88-91 БКУ); 5) види фондів, кошти яких використовуються на покриття видатків: а) видатки, що фінансуються з загального фонду бюджету; б) видатки, що фінансуються зі спеціального фонду бюджету. Урахування зазначених критеріїв при здійсненні класифікації видатків забезпечить комплексний підхід та системність у плануванні та контролі за видатками всіх видів.

Аналіз правового режиму використання коштів загального фонду місцевих бюджетів свідчить про його неповну відповідність принципам субсидіарності і ефективності, що призводить до економічно неефективних видатків. Прикладом останнього є утримання за рахунок коштів бюджетів районів, в яких проживає менше, ніж 80 - 100 тис. осіб, районних лікарень. Наслідком є неефективне використання бюджетних коштів. За даними Міністерства охорони здоров'я на початок 2009 року вакантними були майже 50 000 лікарських посад, у 374 сільських лікарських амбулаторіях жодна лікарська посада не була заміщена. Світова практика та Всесвітня організація охорони здоров'я доводять, що фінансування роботи повноцінних лікарень вторинної медичної допомоги є економічно ефективним, якщо така лікарня обслуговує регіон, що має понад 100 тис. населення. Отже, при плануванні видатків необхідно враховувати реальні потреби населення, а також економічну ефективність та доцільність майбутніх публічних видатків. Одним із важливих інструментів останнього є використання програмно-цільового методу бюджетування. Нова редакція БКУ дозволила використовувати цей метод при плануванні видатків місцевих бюджетів п.3 ч.2 ст.10 та ст. 20 БКУ. Але ефективне застосування цього методу потребує розробки та прийняття підзаконних нормативно-правових актів та актів методологічного характеру.

У підпункті 2.2.2. "Правові особливості порядку розподілу і використання спеціального фонду місцевого бюджету" проведено аналіз правових режимів розподілу і використання публічних цільових централізованих бюджетних фондів органів місцевого самоврядування (бюджету розвитку, територіальних дорожніх фондів, фондів охорони НПС та інші). Зроблено висновок про недостатність правого регулювання цих фондів, відсутність відповідних кодів бюджетної класифікації зазначених фондів. У підрозділі запропоновано критерії, що дозволять виокремити зі складу спеціального фонду бюджету окремі фонди з наділенням їх статусом централізованих цільових позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування для збільшення економічної доцільності та ефективності їх функціонування.

Підпункт 2.2.3. "Позабюджетні децентралізовані публічні фонди органів місцевого самоврядування" присвячений дослідженню порядку розподілу та використання коштів цього виду фондів. Правове регулювання такого порядку визначено у чисельних несистематизованих нормативно-правових актах, що видаються різними відомствами та службами. Проведене автором соціологічне опитування показало, що послуги, які надають розпорядники зазначених фондів (бюджетні установи, комерційні комунальні підприємства), не відповідають якості та повноті яка гарантується державою, а утворення, управління та використання таких фондів є економічно неефективним. Робиться висновок про необхідність подальшого вдосконалення правових режимів функціонування таких фондів.

У підрозділі 2.3. "Правове регулювання фінансового контролю в сфері функціонування публічних фондів органів місцевого самоврядування" аналізується система та стан законодавства в сфері фінансового контролю за місцевими фінансами. Робиться висновок про недієвість існуючої системи фінансового контролю. З метою її вдосконалення пропонується:

1) розробити Концепцію публічного фінансового контролю, у якій було б визначено всі види публічного фінансового контролю, а також визначені: мета, завдання, суб'єкти та об'єкти кожного виду контролю;

2) для підвищення ефективності публічного фінансового контролю на місцевому рівні пропонується створити Комунальні рахункові палати обласного рівня визначити чітко її повноваження, порядок взаємодії з іншими органами та відповідальність. Для забезпечення їх функціонування пропонується створити публічний централізований цільовий позабюджетний фонд Комунальної рахункової палати та визначити наступні джерела наповнення цього фонду, це на нашу думку мають бути відповідно визначені відсотки від: а) прибутку комунальних підприємств; б) власних коштів бюджетних установ; в) відсоток місцевих податків і зборів; г) плати за землю; д) надходжень з податку на нерухомість; ж) доходів, отриманих органами місцевого самоврядування за розпорядження тимчасово вільними коштами; з) гранти, дарунки, благодійні внески.

3) для здійснення громадського фінансового контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування запровадити обов'язковий Єдиний всеукраїнський портал місцевого самоврядування (в мережі Інтернет), який би відображав визначені законодавством статистичні дані по кожній територіальній одиниці щодо звітності про діяльність відповідного органу, його плани та аналіз фінансового стану, показники функціонування всіх місцевих публічних фондів та інше;

4) систематизувати та уніфікувати законодавство і понятійний апарат в сфері фінансового контролю.