АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС РЕЖИМІВ ОСОБЛИВИХ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНИХ УТВОРЕНЬ

Краткое содержание

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Інститут правових режимів широко використовується в юридичній теорії і практиці. Його існування і розвиток пов’язані з регламентацією низки важливих проблем, які належать до сфери внутрішньодержавної, а також міжнародної безпеки.

Правовий режим відрізняє особливе значення суспільних відносин, які він регулює, з метою збереження цілісності держави. Він характеризує ступінь суворості юридичного регулювання, наявність певних обмежень або пільг, допустимий рівень активності суб’єктів, межі їх правової самостійності.

Правовий режим повинен „забезпечити настання бажаного соціального ефекту, становища, розглядаючи шлях подібного наслідку та спосіб направлений до нього”. Правовий режим з’єднує в єдину конструкцію певний комплекс правових засобів, який визначається метою, що ставиться. Він забезпечує правове регулювання окремої групи суспільних відносин, сприяє ефективному використанню конкретних об’єктів.

Сучасне законодавство відрізняє розвинена система правових режимів. Однак вона ще повністю не упорядкована. Правові режими, що діють в Україні, різноманітні і багатоаспектні. Режимне правове регулювання охоплює всі нові види діяльності й відносини між людьми (режим функціонування Єдиної державної системи попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій; режим територій, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи тощо).

Правові режими можуть бути галузевими (фінансово-правові, адміністративно-правові і т.п.), врегульованими однією галуззю права, та міжгалузевими, врегульованими декількома галузями права (режими законності, підприємництва і т.д.).

Адміністративно-правовий режим регулює діяльність органів виконавчої влади, посадових осіб цих органів, їх відносини з фізичними і юридичними особами. Тому його можна визначити як загальний режим діяльності органів виконавчої влади, котрі регламентують типові управлінські відносини.

У тих випадках, коли вимагається застосування особливих заходів діяльності виконавчої влади на певній території або стосовно певних об’єктів чи предмета, встановлюються спеціальні адміністративно-правові режими. Метою їх введення є: забезпечення національної безпеки при виникненні внутрішніх і зовнішніх загроз; управління територіями, які є спеціальними зонами державно-правової охорони (закриті адміністративно-територіальні утворення, військові території і т.п.) або на яких здійснюються спеціальні природоохоронні, санітарні, протипожежні та інші заходи; встановлення правил співпраці з підприємствами, що становлять високу суспільну небезпеку або державну таємницю та інше.

Названі режими встановлюються за умов, коли інші заходи адміністративно-правового регулювання не здатні забезпечити повний порядок і необхідне правове становище соціального об’єкту.

Законодавець за останнє десятиріччя не залишив без уваги питання правового регулювання режимів особливих територій на Україні, прийнявши низку законодавчих і підзаконних актів, а саме: закони України „Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи” від 27 лютого 1991 р., „Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон” від 13 жовтня 1992 р., „Про правовий режим надзвичайного стану” від 16 березня 2000 р., „Про державний кордон України” від 4 листопада 1991 р., „Про виключну (морську економічну зону України)” від 16 травня 1995 р. та інші.

У наукових дослідженнях проблематика адміністративно-правових режимів найчастіше розглядається з погляду забезпечення національної безпеки при виникненні різних загроз. У той же час в юридичній літературі вивченню та аналізу адміністративно-правових режимів особливих територій приділяється недостатньо уваги, відзначається відставання теорії з цього питання від законотворчості. Разом з тим, питання узагальнення та класифікації діючих адміністративно-правових режимів особливих територій, а також проблеми реалізації й удосконалення законодавства у цій галузі до теперішнього часу не були предметом окремого монографічного дослідження.

Ця обставина зумовила актуальність і необхідність проведення наукового дослідження з аналізу законодавства та класифікації існуючих адміністративно-правових режимів особливих територій.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених різних шкіл і напрямів: правознавців, істориків, філософів, соціологів, фахівців у галузі загальної теорії управління і теорії управління у сфері забезпечення правопорядку, а також у галузі адміністративного права. Для формулювання наукових положень і висновків дисертант спирався на фундаментальні праці класиків політико-правової думки: Г. Гегеля, І. Канта, Платона; російських учених XVIII - XX ст.: І.Є. Андрієвського, В.Б.  Рушайло, Д.М. Бахраха; праці фахівців теорії управління у сфері правопорядку та адміністративного права: В. Аверянова, М. Ануфрієва, І. Арістової,  Г. Атаманчука, В. Афанасьєва, О. Бандурки, Д. Бахраха, І. Бачило, К. Бєлякова, Ю. Битяка, В. Білоуса, Г. Бребана, А. Васильєва, Л. Воронової, В. Гаращук, І. Голосніченка, В. Грохольського, Б. Гурне, С. Гусарова, Є. Додіна, М. Дорогих,  В. Заросила, Д. Зєркіна, В. Ігнатова, С. Ківалова, В. Коваленка, В. Колпакова, А. Комзюка, Ю. Кравченка, О. Кузьменко, С. Кузніченка, Б. Курашвілі, В. Курила, М. Кучерявенка, Б. Лазарєва, О. Негодченка, Н. Нижник, В. Олефіра, О. Остапенка, В. Пєткова, С. Пєткова, М. Піскотіна, Д. Приймаченка, Т. Проценка, Г. Райт, Л. Савченко, Г. Саймон, Ю. Старілова, С. Стеценка, М. Стрельбицького, Н. Тиндик, Ю. Тихомирова, Г. Туманова, В. Цвєткова, В.Шамрая,  В. Шкарупи, Л. Юзькова,  О. Ярмиша та інших.

Як нормативно-правова база, використовувалися Конституція України, нормативно-правові акти України. При підготовці висновків і пропозицій дисертант спирався на аналіз історичних джерел, що стосуються виникнення та розвитку особливих адміністративно-територіальних утворень.

Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках планових досліджень Міністерства внутрішніх справ України („Пріоритетні напрями фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ Міністерства внутрішніх справ України на 2005-2010 роки”). Обрана тема дослідження безпосередньо пов’язана із виконанням завдань Указу Президента України від 9 грудня 2010 року №1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». Роботу виконано за напрямом плану науково-дослідних робіт на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка.

Тему дисертаційного дослідження затверджено рішенням вченої ради Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ 22 листопада 2007 року (протокол № 3).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі комплексного вивчення, узагальнення й класифікації діючих правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень; виявити існуючі проблеми в їхній правовій регламентації та реалізації; підготувати пропозиції щодо удосконалення законодавства про правові режими з особливих адміністративно-територіальних утворень.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі основні завдання:

- визначити поняття „особливі адміністративно-територіальні утворення” і їх види;

- дослідити зміст правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень та їх ознаки;

- визначити критерії розмежування правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень;

- проаналізувати становлення й розвиток законодавства у цій галузі;

- виявити проблеми реалізації законодавства про правові режими закритих адміністративно-територіальних утворень;

- визначити роль адміністративної відповідальності в забезпеченні виконання вимог режимів закритих адміністративно-територіальних утворень;

- підготувати пропозиції з удосконалення адміністративного законодавства в даній галузі.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають з приводу встановлення і реалізації адміністративно-правового статусу режимів особливих адміністративно-територіальних утворень.

Предметом дослідження є адміністративно-правовий статус режимів особливих адміністративно-територіальних утворень.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є фундаментальні дослідні принципи й засади наукового дослідження – принципи об’єктивності, історизму, причинності та світоглядного плюралізму. Для виконання завдань дослідження використано як традиційні юридичні, так і сучасні конкретно-соціологічні методи, серед них порівняльний метод, аналіз документів, метод експертних оцінок тощо.

Методологія дослідної роботи ґрунтувалась на принципах єдності теорії й практики, дотримання об’єктивності щодо емпіричного вивчення предметів і явищ. Зокрема, історико-правовий використовувався при дослідженні особливостей адміністративно-територіальних утворень на різних етапах їх розвитку (підрозділ 1.1, 1.2); порівняльно-правовий – при дослідженні та аналізі адміністративно-територіальних утворень та їх значення у забезпеченні національних інтересів і національної безпеки (підрозділ 1.3); соціологічний – у процесі збору та накопичення наукової інформації про об’єкт і предмет дослідження (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1 - 2.4); системно-структурний – у ході аналізу сучасного стану адміністративно-територіальних утворень України (підрозділ 2.1, 2.2, 2.3, 2.4); логіко-юридичний – для розробки науково обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства та відомчих нормативних актів (розділи 2–3).

Наукова новизна одержаних результатів визначається як постановкою проблеми, так і підходом до її дослідження з урахуванням розробленості відповідних питань.

Дисертація є комплексним монографічним дослідженням, у якому з позицій адміністративного права досліджені сутність правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень, їх види, проблеми реалізації законодавства в цій галузі, підготовлені пропозиції щодо його удосконалення. На основі вивчення і аналізу нормативно-правових актів та наукових праць, вивчення зарубіжного досвіду у дисертації:

 уперше:

-        сформульовано поняття „особливі адміністративно-територіальні утворення”. До особливих територій слід віднести певні ділянки місцевості, для яких українським законодавством встановлений спеціальний режим господарської діяльності, природокористування, охорони цих територій або діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, організацій, їх посадових осіб, громадських об’єднань з метою захисту основ конституційного ладу, здоров’я, прав і законних інтересів громадян, забезпечення оборони й безпеки держави;

-        обґрунтовуються критерії розподілу сухопутної території України на особливі її види: 1) за соціальною, економічною, екологічною характеристикою території; 2) за можливістю здійснення містобудівної діяльності на даній території; 3) за придатністю території для розселення);

-        сформульовано поняття „правовий режим особливих адміністративно-територіальних утворень”;

-        обґрунтовані критерії класифікації особливих адміністративно-територіальних утворень та їх правових режимів;

-        досліджено сутність правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень, їх види, проблеми реалізації законодавства в цій галузі, підготовлені пропозиції щодо їх удосконалення;

-        обґрунтовано необхідність прийняття закону про закриті адміністративно-територіальні утворення, на підставі якого будуть ухвалюватися закони про конкретні особливі території;

удосконалено:

- поняття правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень. Правовий режим особливих адміністративно-територіальних утворень автор визначає як спеціальний порядок здійснення господарської, природоохоронної, містобудівної та іншої діяльності, а також функціонування органів державної влади, органів місцевого самоврядування, організацій на певній території з метою захисту правоохоронних інтересів особи, суспільства й держави.

- особливості правового регулювання правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень. До особливостей цих режимів автор відносить використання таких прийомів регулювання, як: а) зонування території, тобто розподіл її на певні ділянки, на яких встановлюються особливі правила, сукупність яких складає зміст відповідного режиму; б) створення постійних або тимчасових органів для реалізації режимних правил; в) покладання на ці органі обов’язку щодо застосування заходів адміністративного примусу з метою виконання вимог режиму; г) установлення особливих правил життєдіяльності населення, господарської та іншої діяльності, пересування і перебування на режимній території тощо; д) установлення і закріплення правового становища носія режиму (об’єкта) - статусу різних категорій, особливо охоронюваних природних територій, закритого адміністративно-територіального утворення, санітарно-захисних зон і т.п.

- класифікації правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень. Здобувач робить висновок щодо неможливості здійснення класифікації правових режимів за однією підставою. Він обґрунтовує такі критерії їх розмежування, як мета введення режиму, час його дії, види й призначення території, юридична чинність нормативних правових актів, що регламентують режим, можливість розселення;

дістали подальший розвиток:

-                  дослідження окремих проблеми правового регулювання режиму окремих особливих територій;

-                  пропозиції з удосконалення законодавства про правові режими особливих (закритих) адміністративно-територіальних утворень. Вони підготовлені з метою усунення виявлених недоліків правового регулювання і проблем реалізації правових норм, що регулюють режими особливо охоронюваних природних територій, особливих економічних зон, територій, на яких установлено режим надзвичайного або воєнного стану та ін.;

-                  формулювання пропозицій щодо усунення протиріч, наявних у Кодексі України про адміністративні правопорушення у частині застосування адміністративних стягнень за невиконання режимних правил на території особливих адміністративно-територіальних утворень. Робиться висновок про те, що важливим засобом забезпечення дотримання режимів особливих територій є встановлення адміністративної відповідальності за порушення вимог цих режимів.

Практичне значення одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що його висновки, пропозиції та рекомендації узагальнюють і доповнюють наукові знання про сутність адміністративно-правових режимів, розвивають теорію цього інституту.

Дисертація містить теоретичні положення, сукупність яких, з урахуванням встановлених ВАК критеріїв, можна кваліфікувати як новий перспективний напрям у вивченні інституту адміністративно-правових режимів. Сформульовані і аргументовані у дисертації теоретичні положення, висновки, пропозиції та рекомендації можуть бути використані:

у науково – дослідній  –  для подальшої розробки інституту правових режимів особливих адміністративно-територіальних утворень;

у правотворчій сфері – у результаті дослідження сформульовано конкретні пропозиції, спрямовані на вдосконалення законодавства про адміністративно-правові режими особливих територіальних утворень і практики його застосування;

- у сфері правозастосування – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації можуть бути використані з метою вдосконалення законодавства про адміністративно-правові режими особливих територій;

у навчальному процесі – матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, „Управління в ОВС”.

 Основні висновки дисертаційного дослідження активно впроваджувалися в діяльність державних органів виконавчої влади, зокрема: теоретичні розробки дисертаційної роботи використовуються у навчальному процесі в Академії праці і соціальних відносин ФПС України при викладанні модулів “Адміністративне право”, “Фінансове право”, “Податкове право” (акт про впровадження від 22.02.2010 року),  а також під час проведення занять з підвищення кваліфікації працівників органів державної влади Рівненського обласного центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій (довідка №01-06/143 від 30.06.2010 року).

Особистий внесок здобувача. Основні теоретичні положення, висновки та пропозиції, що характеризують наукову новизну дослідження, а також теоретичне та прикладне значення його результатів одержані дисертантом особисто. В наукових працях здобувача за темою дисертації, наведених у списку опублікованих праць, викладено та використано лише особисті напрацювання.

Апробація результатів дослідження. Наукові положення, основні результати дослідження та їх практичне застосування обговорювались на  засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Донецького юридичного інституту ЛДУВС та науково-практичних конференціях, а саме: Актуальні проблеми держави і системи права України в умовах світової глобалізації (м.Київ, 15 березня 2007 року); Державна політика розвитку цивільної авіації ХХІ століття: економічний патріотизм і стратегічні можливості України (м.Київ, 7-8 лютого 2008 року); Проблеми формування і розвитку громадянського суспільства (м. Київ, АПСВ, 23-25 лютого 2011 року); Сучасні тенденції розвитку національного законодавства України (м. Київ. НУБіП України, 19-20 травня 2011 року).

Публікації. Основні положення та висновки, сформульовані в дисертації, опубліковані автором у 8 наукових працях, чотири із них - у наукових журналах, що є фаховими з юридичних наук, і чотири у збірниках матеріалів наукових і науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації зумовлена метою, завданнями та логікою дослідження. Робота складається із вступу, трьох розділів, які об’єднують десять підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 182 сторінки; список використаних літературних джерел – 17 сторінок.