АДМІНІСТРАТИВНІ НЕЮРИСДИКЦІЙНІ ПРОВАДЖЕННЯ

Краткое содержание

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Реалізація положень Концепції адміністративної реформи у напрямку нормативної регламентації юридичних гарантій захисту прав і свобод громадян у владовідносинах передбачає оновлення доктрини адміністративного права, особливо у процесуальній її частині. Необхідність такого оновлення доктринальних положень адміністративно-правової науки та, відповідно, норм і приписів чинного адміністративного законодавства означає формування у першу чергу теоретично обґрунтованої моделі правового регулювання адміністративних процесуальних відносин, їх систематизацію. Останнє актуалізується бурхливим розвитком підзаконної нормотворчості, що, з одного боку, дозволяє оперативно вирішити питання унормування конфліктних ситуацій у суспільному житті, а з іншого – призводить до численних колізій, неузгодженості, а подеколи й суперечностей приписів підзаконних актів із нормами актів вищої юридичної сили, насамперед законів. Існує також теоретична проблема недостатнього опрацювання сутності і змісту неюрисдикційної діяльності та її процесуальної форми – неюрисдикційного провадження. Наявність цієї проблеми визначається посиленою увагою вчених до іншої – юрисдикційної діяльності, у процесі якої вирішується юридична справа, здійснюється правовий захист порушених чи оспорюваних інтересів.

Безумовно, проблема сутності й змісту адміністративної юрисдикції має суттєве значення і посідає чільне місце у доктрині адміністративного права і процесу. Разом з тим, впровадження демократичних засад  суспільного розвитку передбачає широке застосування в діяльності державних органів, наділених владно-розпорядчими повноваженнями, суто управлінських форм і методів, не пов’язаних із примусом, але таких, які реалізуються шляхом унормування позитивної поведінки учасників таких відносин. При цьому виникає проблема меж унормування позитивної діяльності, виділення її процесуальної складової та встановлення сутності.

У сучасних дослідженнях з теорії права, адміністративного права проблема визначення сутності і змісту неюрисдикційних проваджень, у тому числі адміністративних, розкрита вкрай недостатньо. Дослідники вивчали загальні питання формування адміністративного процесу (В. Б. Авер’янов, О. М. Бандурка, І. П. Голосніченко, Е.Ф. Демський, О. В. Кузьменко, О. П. Рябченко, А. О. Селіванов, М. М. Тищенко та інші), юридичного процесу (В. М. Горшеньов, В. О. Рязановський та інші), процесуального права (Є. Г. Лук’янова). Останнім часом фахівці Центру політико-правових реформ (І. Б. Коліушко, В. П. Тимощук, А. М. Школик та інші) брали активну участь у розробці проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, де було б визначено порядок діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб щодо реалізації і захисту прав, свобод, законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

Серед дисертаційних досліджень, присвячених методології управлінських, неюрисдикційних відносин, варто відзначити, зокрема, докторські дисертації О. В. Кузьменко, Н. Р. Нижник, О. І. Харитонової. Так, Н. Р. Нижник аналізувала проблеми правового регулювання державно-управлінських відносин (1992 р.). Зміст адміністративно-правових відносин вивчала О. І. Харитонова (2004 р.). Пізніше – у 2006 році, О. В. Кузьменко захистила докторську дисертацію на тему «Адміністративний процес у парадигмі права».

Актуальність наукового пошуку в обраному напрямі ґрунтується на потребі вдосконалення чинного адміністративного процесуального законодавства, про що свідчить практика діяльності різних органів виконавчої влади, їх посадових осіб щодо здійснення реєстраційної, дозвільної діяльності, контролю і нагляду, а також судова практика розгляду адміністративних позовів, предметом яких були факти порушень прав і свобод людини і громадянина у процесі вказаної діяльності.

Таким чином, актуальність теми дисертації зумовлена як недостатнім вивченням у наукових дослідженнях з адміністративного права і процесу проблеми врегулювання відносин у сфері здійснення адміністративних неюрисдикційних проваджень, так і потребою вдосконалення чинного адміністративного законодавства.

Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконане відповідно до фундаментальних положень Концепції реформи адміністративного права (абз. 1 глави 4, та абз. 1-2 глави 9). Воно спрямоване на виконання Резолюції 1549 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні», плану дій Україна – Європейський Союз у частині, що стосується спрощення адміністративних процедур, а також наукової програми Міністерства освіти і науки України «Актуальні проблеми розвитку демократичної, соціальної, правової держави відповідно до вимог Конституції України». Тема дисертації узгоджується із завданнями реформування інституту адміністративних послуг згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні.

Дисертаційне дослідження є складовою частиною науково-дослідної теми Юридичного інституту Київського міжнародного університету «Захист прав людини: міжнародні та національні аспекти» (державний реєстраційний номер 0104U003159), де автор є одним із виконавців.

Мета та завдання дослідження. Мета дослідження полягає у визначенні сутності і змісту відносин, які виникають, змінюються і припиняються під час здійснення адміністративних неюрисдикційних проваджень, їх місця в адміністративно-правових відносинах, класифікації адміністративних неюрисдикційних проваджень та обґрунтуванні напрямів удосконалення адміністративного законодавства у цій сфері.

Зазначена мета дослідження зумовила постановку та розв’язання таких завдань:

- окреслити риси адміністративних неюрисдикційних відносин;

-визначити місце адміністративних неюрисдикційних відносин у адміністративно-правових відносинах;

- сформулювати поняття «адміністративне неюрисдикційне провадження»;

- здійснити класифікацію адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур, виділити їх види;

- визначити стадії кожного виду адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур;

- сформулювати поняття «суб’єкт адміністративного неюрисдикційного провадження» та здійснити класифікацію  таких суб’єктів;

- виділити елементи структури адміністративної процесуальної правосуб’єктності суб’єктів адміністративних неюрисдикційних проваджень;

- встановити особливості адміністративної процесуальної правосуб’єктності суб’єктів адміністративних неюрисдикційних проваджень;

- здійснити класифікацію заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень та виробити шляхи уніфікації процедур їх здійснення;

- визначити форму та зміст рішення, яке приймається в результаті здійснення регулятивного адміністративного неюрисдикційного провадження;

- окреслити проблеми адміністративно-правового регулювання відносин щодо адміністративних неюрисдикційних проваджень та розробити необхідні рекомендації щодо змін і доповнень до чинного адміністративного законодавства.

Об’єктом дослідження є адміністративні процесуальні відносини.

Предмет дослідження – адміністративні неюрисдикційні провадження.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування визначається системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.2., 2.1, 3.4). Для аналізу правової природи адміністративних неюрисдикційних відносин, визначення їх місця у системі адміністративно-правових відносин, а також встановлення видів адміністративних неюрисдикційних проваджень використовувались методи аналізу і синтезу (підрозділи 1.1, 1.3). Структурно-логічний та порівняльно-правовий методи застосовано для аналізу адміністративно-правових засад здійснення окремих видів адміністративних неюрисдикційних проваджень (розділ 3). За допомогою методу правового моделювання визначено стадії адміністративного неюрисдикційного провадження (підрозділ 1.3). Методи класифікації‚ групування, формально-логічний метод  застосовувалися для виділення видів адміністративних неюрисдикційних проваджень, уніфікації процедур їх здійснення (підрозділи 3.1–3.3), класифікації заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень (підрозділ 3.1). Компаративний, статистичний і метод документального аналізу використовувались для формулювання напрямів удосконалення адміністративно-правового регулювання відносин у сфері здійснення вказаних проваджень.

Нормативну базу роботи складають Конституція України, чинне адміністративне законодавство, нормативно-правові акти інших галузей права, окремі норми, що регулюють питання правового статусу суб’єктів адміністративних неюрисдикційних проваджень, практика їх застосування. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали діяльності окремих органів виконавчої влади, зокрема, при реалізації ними дозвільних повноважень. При підготовці роботи використовувались рішення Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищого адміністративного суду України з питань, які стосуються процесуально-процедурного порядку реалізації адміністративними органами, їх посадовими чи службовими особами повноважень. Також проаналізовані законопроекти, зареєстровані у Верховній Раді України, положення яких, у разі набуття статусу закону, будуть спрямовані на вдосконалення окремих адміністративних неюрисдикційних процедур.

Наукова новизна одержаних результатів визначається сучасною постановкою проблеми, застосуванням відповідного теоретико-методологічного апарату та практики реалізації чинного адміністративного процесуального законодавства, норми якого врегульовують процесуальний порядок реалізації управлінських, публічно-сервісних повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Робота є одним із перших в Україні комплексних досліджень, яке присвячене проблемам удосконалення адміністративно-правового регулювання відносин у сфері здійснення адміністративних неюрисдикційних проваджень. У результаті проведеного дослідження автором сформульовано висновки, рекомендації і пропозиції, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

вперше:

запропоновано обмежити коло адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур чотирма видами та обґрунтовано ознаки кожного виду проваджень. Класифікацію видів проваджень здійснено за критеріями підстав виникнення відповідних процесуально-процедурних відносин та їх спрямованості, що використовуються нерозривно один від одного. Видами адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур названо: 1) заявне провадження; 2) контрольне провадження; 3) правообмежувальні процедури; 4) регулятивне провадження;

обґрунтовано і внесено пропозицію застосовувати критерій виду адміністративних неюрисдикційних проваджень і процедур для класифікації їх суб’єктів. За таким критерієм суб’єктів поділено на: а) адміністративно-забезпечувальні органи як суб’єкти проваджень, що здійснюються на підставі звернень громадян, юридичних осіб і пов’язані з наданням громадянам, колективним суб’єктам суб’єктивних прав чи правового статусу; б) контрольні органи як суб’єкти контрольного виду адміністративних неюрисдикційних проваджень; в) адміністративно-охоронні як суб’єкти процедур правообмежувального змісту; г) адміністративно-регулятивні як суб’єкти адміністративних неюрисдикційних проваджень, пов’язаних із прийняттям управлінських рішень у формі індивідуальних та нормативних актів;

доведено недоцільність установлення єдиного процесуального порядку здійснення усіх підвидів заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень. Може бути поставлене питання про уніфікацію процедур дозвільного провадження у сфері підприємництва. З цією метою запропоновано структуру проекту закону «Про дозвільне провадження у сфері підприємництва»;

систематизовано правові режими громадського порядку, у межах яких здійснюються правообмежувальні адміністративні неюрисдикційні процедури;

удосконалено:

поняття «адміністративне неюрисдикційне провадження» шляхом використання підходу, за яким такі провадження віднесені до процесуально-процедурної форми публічно-сервісної діяльності адміністративних органів, їх посадових чи службових осіб;

визначення стадій кожного виду адміністративних неюрисдикційних проваджень та процедур. Існування специфіки кожного виду адміністративних неюрисдикційних проваджень визначає особливості у складі та переліку їхніх стадій;

перелік елементів структури адміністративної процесуальної правосуб’єктності суб’єктів адміністративних неюрисдикційних проваджень шляхом включення деліктоздатності, поряд із правоздатністю та дієздатністю. Доведено, що правоздатність адміністративних органів, їхніх посадових чи службових осіб означає наявність права зобов’язаної сторони вчиняти активні дії. Щодо юридичних осіб (об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій), колективних суб’єктів активна правоздатність існує у випадку, коли зазначені суб’єкти реалізують публічно-сервісні повноваження. Фізичні особи як суб’єкти адміністративних неюрисдикційних проваджень мають, як правило, пасивну правоздатність. Юридичні особи мають пасивну правоздатність, коли вони беруть участь у здійсненні заявного, контрольного провадження чи процедур правообмежувального характеру як його учасники. Активна правоздатність існує тоді, коли фізична чи юридична (колективна) особа реалізує конституційне право звернення до адміністративного органу з метою набуття певного статусу чи реалізації суб’єктивних прав;

систематизацію заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень шляхом обґрунтування пропозиції про застосування як критерію класифікації спрямованість на реалізацію окремих конституційних прав на: а) громадянство (ст.ст. 4, 25 Конституції України); б) надання іноземцям та особам без громадянства притулку (ст. 26 Конституції України), визнання статусу біженця (Закон України «Про біженців»); в) екологічну безпеку (ст.ст. 16, 50 Конституції України); г) свободу пересування та вільне обрання місця проживання (ст. 33 Конституції України); д) свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації (ст.ст. 36, 37 Конституції України); е) мирні збори, мітинги, походи і демонстрації (ст. 39 Конституції України); ж) звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб  цих органів (ст. 40 Конституції України); з) підприємницьку діяльність (ст. 40 Конституції України). Перелік підвидів заявних адміністративних неюрисдикційних проваджень не претендує на вичерпність. Виділено найбільш значущі провадження для реалізації конституційних гарантій людини і громадянина;

дістало подальшого розвитку:

положення про риси адміністративних неюрисдикційний відносин. Вони визначені, на основі розуміння сутності загальної категорії «адміністративно-правові відносини», існуючого наукового підходу про адміністративну неюрисдикційну діяльність як про позитивну управлінську;

питання про місце адміністративних неюрисдикційних відносин у адміністративно-правових відносинах. Адміністративні неюрисдикційні відносини віднесені до різновиду адміністративно-правових відносин, а саме процедурних (управлінських) адміністративно-процесуальних правовідносин;

систематизація ознак адміністративного неюрисдикційного провадження, у межах якої видалено  дві групи ознак: загальні та спеціальні. Загальні ознаки дають можливість охарактеризувати адміністративні неюрисдикційні провадження як складову частину адміністративного процесу, а спеціальні – дозволяють відмежувати вказане провадження від інших видів адміністративних проваджень, зокрема – юрисдикційного, судового;

визначення сутності категорії «суб’єкт адміністративного неюрисдикційного провадження» та обґрунтування доцільності такого його визначення: «адміністративний орган, його посадова чи службова особа». До адміністративних органів віднесено органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування можуть бути віднесені до адміністративних органів лише у випадку здійснення ними адміністративно-публічної діяльності. Використання терміна «адміністративний орган» підкреслює адміністративно-правову сутність і характер відносин, у яких беруть участь зазначені суб’єкти. Термін «публічна адміністрація», який застосовується у проектах деяких нормативно-правових актів та у окремих положеннях вітчизняної науки адміністративного права, є узагальненим і може стосуватись участі суб’єкта не лише в адміністративно-правових, а й в інших публічно-правових відносинах – конституційних, кримінальних, фінансових;

визначення сутності уніфікації стадій контрольних адміністративних неюрисдикційних проваджень, яка полягає у приведенні процесуально-процедурного порядку їх здійснення до єдиної системи, усунення розбіжностей в охопленні певною стадією кола процедур, забезпечення одноманітності правового регулювання контрольних адміністративно-процесуальних відносин. Здійснення уніфікації стадій виділеного провадження полягає, насамперед, у визначенні спільних для усіх видів контролю процедур контрольної діяльності та їх подальше групування;

пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання відносин зі здійснення адміністративного неюрисдикційного провадження.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що положення, висновки та пропозиції дисертаційного дослідження можуть бути використані у:

- науково-дослідній сфері – для подальших досліджень загальнотеоретичних питань удосконалення адміністративного процесу (акт впровадження №312/06-10 від 07.06.2010);

- правотворчості – для удосконалення законодавчої регламентації процедур здійснення адміністративних неюрисдикційних проваджень;

- навчальному процесі – при викладанні дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес» у юридичних вищих навчальних закладах (акт впровадження №256 від 19.05.2010).

Апробація результатів дисертації. Дисертацію виконано на кафедрі теорії та історії держави і права Київського міжнародного університету, на засіданнях якої й обговорювалися результати дослідження. Окремі положення дисертації, висновки, узагальнення та пропозиції доповідались автором на:

-    науково-практичних конференціях: “Україна в євроінтеграційних процесах”  (м. Київ, 17–18 лютого 2008 р.), “Україна в інтеграційних процесах: політико-правові та економічні аспекти” (м. Київ, 14 листопада 2008 р.), “Україна в євроінтеграційних процесах” (м. Київ, 21–22 лютого 2009 р.), “Європейський шлях розвитку України: плани і реалії” (м. Київ, 16–17 травня 2009 р.); “Коммерческие контракты и урегулирование споров в условиях экономического кризиса” (м. Москва, 27 жовтня 2009 р.)

-    семінарах: “Актуальные проблемы правового регулирования предпринимательства. Судебно-арбитражная практика” (м. Санкт-Петербург, 17 червня 2008 р.); “Право и предпринимательство” (семінар для працівників юридичних служб органів виконавчої влади, юристів господарських організацій, м. Москва, 20 листопада 2008 р.); “Правовое регулирование и судебная практика в сфере инвестиционной деятельности и налогообложения” (Республіка Кіпр, 16 травня 2009 р.); круглому столі „Сучасні правові реформи в Україні”, присвяченого 20-ій річниці незалежності України” (м.  Біла Церква, 26 жовтня 2010); 17-й міжнародний семінар з проблем сучасного правосуддя (м. Діліжан, Республіка Вірменія, 24 вересня 2010 р.); “Право и предпринимательство” (семінар для працівників юридичних служб органів виконавчої влади, юристів господарських організацій, м. Москва, 15 листопада 2010 р.).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано чотири наукові статті – 3 у фахових виданнях з юридичних наук, що входять до переліку ВАК України та тези доповіді, опубліковані за результатами науково-практичної конференції.

Структура дисертації зумовлена метою і завданнями дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів (дев’яти підрозділів), висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації 213 сторінок, з яких основний текст – 190, список використаних джерел – 23 сторінки (246 найменувань).