УНІТАРНА ФОРМА ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ, ПОЛЬЩІ ТА ІТАЛІЇ (ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ)

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, висвітлено стан її розробки, визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами і темами, мету і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію, публікації, структуру й обсяг дисертації.

Розділ 1 «Стан наукової розробки теми» складається з двох підрозділів і висновків, присвячений аналізу наукових праць з проблематики дослідження, а також методології дослідження унітарної форми територіального устрою.

У підрозділі 1.1. «Історіографія проблеми унітарної форми територіального устрою» здійснено аналіз і систематизацію наукових поглядів та джерел, присвячених проблематиці унітарної форми територіального устрою держави.

Проведений аналіз наукових джерел із виокремленої проблематики надав можливість здобувачу дійти висновків про те, що у філософсько-правовій думці поняття «унітарна держава» почало досліджуватися переважно як альтернатива федеративної форми державного устрою, а дієвим поштовхом до теоретичного обґрунтування федерації стало прийняття 17 вересня 1787 р. Конституції США, яка заклала принципи федеративного державного утворення.

Встановлено, що у ХІХ ст. інститут унітарної держави активно досліджувався вченими Франції, Австро-Угорщини, Росії та інших країн Європи, проте доктринальне теоретико-правове обґрунтування унітарної форми територіального устрою держави належить представникам німецької наукової школи державного права. Ідейним засновником згаданої школи був державознавець К. Гербер, сподвижниками якого були Г. Мейєр, Г. Еллінек,       О. Гірке, М. Зейдель, П. Лабанд та інші. Так, у ХІХ ст. німецький учений Пауль Лабанд чітко визначив, що держави поділяються на два види – унітарні та об’єднані. Проте цінним у його науковій спадщині є те, що він одним із перших західноєвропейських учених використав термін «унітарна держава» у своїй праці «Державне право Німецької імперії». Доведено, що німецька школа права виробила низку публічно-правових положень доктринального характеру, які отримали визнання та наслідування ученими-правознавцями інших країн світу.

У підрозділі 1.2. «Методологія дослідження унітарної форми територіального устрою» обґрунтовується методологія дослідження унітарної форми територіального устрою, виокремлені етапи методологічного дослідження, доведено, що у процесі вивчення та аналізу унітарної форми територіального устрою філософи і вчені виробили свої підходи і методи розуміння згаданої форми територіального устрою.

На підставі узагальненого аналізу джерельної бази виокремлено чотири періоди методологічних досліджень унітарної форми територіального устрою, а саме: 1) античний  період (V ст. до н. е. – V ст.  н. е.); 2) період Середньовіччя (VІ-ХVІІ ст.ст., який поділяється на раннє Середньовіччя (VІ-ХІ ст.ст. і розвинуте Середньовіччя (ХІІ-ХVІІ ст.ст.); 3) період Нового часу (ХVІІІ-ХІХ ст.ст.);            4) Новітній період (кін. ХІХ – донині).

Аналізуючи античний період методологічних досліджень територіальної форми державного устрою, здобувачу вдалося дійти висновків про те, що античні філософи у процесі дослідження територіального устрою держави використовували широкий арсенал методів (формально-догматичний, емпіричний, метод об’єктивного ідеалізму, методи діалектичних та аналітичних суджень, історичний метод та інші), що дозволило їм виокремити інститут державної землі, завдяки чому вони впритул наблизилися до розуміння території як невід’ємного складового елемента простої, єдиної держави.

Методологічний інструментарій учених періоду Середньовіччя був досить багатий і не мав чіткого обмеження, оскільки вибір тих чи інших методів дослідження, зазвичай, опосередковувався вимогами тогочасного життя. Заслуга середньовічних учених полягає в тому, що вони започаткувати ідею виокремлення інституту форми територіального устрою як невід’ємного складового елемента форми держави, а також обґрунтували теорію єдиної, централізованої держави, яка, на їхнє переконання, є вічною, тому не може ні розпастися, ні змінити свою форму по будь-якій причині.

У період Нового часу методологічний інструментарій наукових досліджень територіальної форми державного устрою характеризується поліваріантністю, оскільки учені у процесі наукового пошуку використовували цілісну систему методів, що дозволило утвердити ідею національної держави, в основі якої містився принцип: «Одна нація – одна держава». Це сприяло утворенню в Європі єдиних, неподільних і централізованих держав. Водночас, на основі використання порівняльно-правового методу було започатковане системне дослідження простої і складної (федеративної) форми територіального устрою, що дало можливість визначити характерні їх риси.

Учені Новітнього часу, за винятком радянської доби, мали право вільно та об’єктивно обирати інструментарій наукового пошуку як з метою всебічного дослідження змістовного наповнення інституту унітарної держави, так і визначення певних історико-політичних, філософсько-теоретичних, догматичних, соціально-економічних, етнонаціональних та інших складових, під впливом яких сформувалася і функціонує унітарна форма територіального устрою держави.

Розділ 2 «Теоретичні конструкції унітарної форми територіального устрою України та окремих держав Європи» складається з двох підрозділів і висновків, в яких проаналізовано поняття, ознаки та інституціоналізацію унітарної форми територіального устрою держави, обґрунтовано необхідність виокремлення відповідних критеріїв класифікації унітарних держав, здійснено видовий поділ унітарних держав.

У підрозділі 2.1. «Поняття, ознаки та інституціоналізація унітарної держави» здійснюється теоретико-правовий аналіз поняття «унітарна держава» через призму багатоманітних ознак, зв’язків із соціальною дійсністю та на основі порівняння різних точок зору щодо його змістовної сутності. У результаті дослідження сформульоване авторське визначення поняття унітарної держави як певного виду форми державного устрою, за якого проста, єдина держава не знає внутрішнього територіального поділу або ж поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, які не володіють суверенними правами, проте можуть мати статус автономних державних утворень.

Підкреслюється, що останнім часом в юриспруденції продукується термін «унітаризм». Обґрунтовано, що поняття «унітаризм» та «унітарна держава» не є тотожніми, оскільки неоднаковим є їхнє змістовне наповнення. Крім того, час введення згаданих понять у науковий обіг різний: дефініція «унітарна держава» вперше зустрічається у наукових працях учених-теоретиків ХІХ ст., натомість термін «унітаризм» в силу різних причин і в сучасній юриспруденції не набув широкого використання.

Здобувач відмічає, що поняття «унітаризм» необхідно трактувати, насамперед, як принцип державного устрою. Принцип «унітаризму» не стільки виходить за рамки унітарної держави як сама унітарна держава виникає і розвивається на його основі. Більше того, елементи унітаризму спостерігаються і в державах з федеративною формою територіального устрою.

В історичному аспекті процес формування унітарних держав, як різновиду держав з відповідною системою територіального устрою, нерозривний із процесом становлення, утвердження і розвитку самої держави як соціально-правової інституції, тому ознаки унітарних держав доцільно виокремлювати, виходячи із загального розуміння ознак держави. Узагальнення державно-правових поглядів як вітчизняних, так і зарубіжних учених-теоретиків та знавців права дало можливість виокремити основну систему ознак унітарних держав:      1) територія держави поділена на адміністративно-територіальні одиниці, які не наділені державним суверенітетом; 2) єдина структура державного апарату, компетенція якого поширюється на всю територію держави; 3) єдине громадянство; 4) єдина система законодавства, осьовим центром якої є єдина державна конституція; 5) єдина судова система; 6) єдина система органів конституційного контролю; 7) одноканальна система оподаткування; 8) у міжнародних відносинах виступає єдиним цілим.

Визначено, що інституціоналізація унітарної держави – це нормативне закріплення структури держави, співвідношення загальнодержавної та місцевої публічної влади, а також способу її адміністративно-територіального поділу. Об’єктивна необхідність інституціоналізації на національному ґрунті унітарної форми територіального устрою опосередкована принципом верховенства закону, який, з огляду на ст. 8 Конституції України, є логічним продовженням принципу верховенства права. Правова цінність і значимість інституціоналізації унітарної форми політико-територіального устрою полягає у визначенні вектору розвитку держави, зокрема, в частині відносин, які визначають: а) порядок організації, функціонування і характер взаємодії загальнодержавних і місцевих органів публічної влади; б) порядок поділу території держави на відповідні адміністративно-територіальні одиниці і співвідношення влади між ними.

У підрозділі 2.2. «Види унітарних держав» визначено, що проблематика класифікації держав з унітарною формою територіального устрою пов’язана з багатьма чинниками, серед яких ступінь та обсяг централізації чи децентралізації публічної влади, характер взаємовідносин між центральними та місцевими органами влади, порядок організації та діяльності органів місцевого самоврядування, ступінь самостійності місцевих самоврядних органів у вирішенні питань відповідного територіального значення, наявність чи відсутність автономних утворень у державі, географічне поширення держави, наприклад, острівні частини держави, зазвичай, наділені правовим статусом територіальної автономії тощо.

Визначено, що найбільш оптимальним варіантом є класифікація унітарних держав за такими критеріями: а) за статусом адміністративно-територіальних одиниць; б) за ступенем централізації державного управління; в) за характером територіального устрою держави.

За статусом адміністративно-територіальних одиниць унітарні держави поділяються на симетричні та асиметричні. Симетрична унітарна держава – одна із моделей унітарної держави, при якій адміністративно-територіальні одиниці одного рівня мають однаковий фактичний та юридичний, в тому числі і конституційно-правовий, статус. Асиметрична унітарна держава – одна із моделей унітарної держави, при якій адміністративно-територіальні одиниці одного рівня мають неоднаковий фактичний та юридичний, в тому числі і конституційно-правовий, статус. Визначено, що асиметричність унітарної держави формується в результаті історичних, територіальних, географічних, економічних, політичних та інших об’єктивних факторів.

За ступенем централізації державного управління унітарні держави поділяються на централізовані, відносно децентралізовані та децентралізовані. Виділено цілісну систему ознак, властивих виокремленим видам унітарних держав, на підставі чого з’ясовано, що кількість централізованих держав, порівняно з іншими різновидами, зокрема відносно децентралізованими та децентралізованими, є найменшою. Крім того, аналіз чинного законодавства зарубіжних країн показав тенденцію до децентралізації державного управління.

За характером територіального устрою унітарні держави поділяються на прості та складні. Проста держава – це унітарна держава, яка не має всередині відокремлених державних утворень, які володіють політичною самостійністю. Натомість складна держава – це унітарна держава, складовими елементами якої є адміністративно-територіальні одиниці, частина яких (або всі) мають статус автономних територіальних одиниць.

На підставі проведеного узагальненого аналізу відповідного законодавства здобувачем визначено, що територіальна автономія – це одна із форм об’єктивізації адміністративно-територіального устрою, відповідно до якого в межах унітарної держави утворені відповідні одиниці з особливим правовим статусом, в основі якого лежить законодавчо закріплений обсяг прав і обов’язків, предметів відання, завдяки чому визначається місце і роль тих чи інших суб’єктів адміністративно-територіального устрою в процесі здійснення публічного управління в унітарній державі.

Здобувач робить спробу виокремити комплексну систему найістотніших ознак територіальних автономій, а саме: а) статус територіальних автономій, як різновид адміністративно-територіальних одиниць, повинен мати обов’язкове нормативне закріплення; б) статус територіальних автономій встановлюється і гарантується конституцією або/та іншими нормативно-правовими актами;            в) адміністративно-територіальні одиниці можуть ініціювати перед державою надання їм статусу територіальної автономії, проте думка «ініціаторів» є лише інформацією для «роздумів», а не приводом до конкретних дій держави, оскільки остаточне рішення у такій ситуації завжди залишається за центром; г) статус територіальної автономії надається адміністративно-територіальним одиницям найвищого рівня, тобто областям, округам, регіонам, провінціям тощо, тому надання статусу територіальної автономії «республікам» є швидше винятком, ніж правилом; ґ) автономізація адміністративно-територіальних одиниць не порушує принципу унітарної єдності держави, оскільки децентралізація державної влади здійснюється у визначених сферах суспільного життя і в тих обсягах, які визначені центральною владою; д) територіальні автономії не є державними утвореннями, оскільки не володіють державним суверенітетом, незважаючи на те, що вони можуть мати власні представницькі органи, органи виконавчої влади; е) центральна влада залишає за собою право на «перетворення» територіальної автономії на звичайну адміністративно-територіальну одиницю.

Розділ 3 «Нормативно-правове закріплення унітарної форми територіального устрою України, Польщі та Італії» складається з трьох підрозділів і висновків, в яких проаналізовано правове забезпечення унітарної форми державного устрою Польщі та Італії, досліджено основні етапи становлення і розвитку унітаризму в Україні, визначено основні шляхи оптимізації правового регулювання унітарної форми державного устрою в Україні.

У підрозділі 3.1. «Правове забезпечення унітарної форми державного устрою держав Європи на прикладі Італії та Польщі» на підставі узагальненого аналізу зроблено висновок, що феномен стійкості унітаризму вбачається у видовій різноманітності його змістовного наповнення, завдяки чому сучасні унітарні держави, в тому числі Італія і Польща, досить активно та успішно розвиваються в умовах посилення демократичних тенденцій державотворення.

Здобувач обґрунтував доцільність вивчення досвіду Італії і Польщі в частині правового забезпечення унітарної форми державного устрою. Доведено, що для України як за «формою», так і за «духом» є більш близькими традиції унітарного державотворення у згаданих державах. Процес поступової регіоналізації України за зовнішнім виразом наближує Україну до Італії. Водночас заслуговує на увагу адміністративно-територіальна реформа, проведена у сусідній Польщі, завдяки якій вона трансформувалася в сучасну конкурентоспроможну державу, здатну прийняти політичні, економічні та соціальні виклики Західної Європи.

Встановлено, що законодавство Італії в частині визначення самоврядних прав територіальних громад областей та їх представницьких органів, порівняно з аналогічними інститутами в Україні, є значно ліберальнішим і демократичнішим за національне законодавство. Надання права законодавчої влади областям Італії не порушує унітарної єдності держави, хоча дана традиція привнесена з практики федеративних держав. Доведено, що законотворчий досвід Італії в частині розширення суб’єктів законодавчої ініціативи цілком успішно може бути привнесений і на національний ґрунт законотворення. Відтак, доцільно надати Верховній Раді АРК та обласним радам, які є представницькими органами найбільших адміністративно-територіальних одиниць України, право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, що опосередковує необхідність внесення відповідних змін до Конституції України.

В Україні подібно Польщі потрібно реформувати систему органів виконавчої влади на засадах децентралізації і деконцентрації владних повноважень і ресурсів. Доведена необхідність перерозподілу повноважень між центральними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на користь останніх, оскільки органи місцевого самоврядування максимально наближені до територіальних громад – основних споживачів публічно-управлінських послуг, знають специфіку місцевих проблем і можуть детерміновано їх вирішувати. З огляду на це, має бути скасована практика централізованого прийняття рішень з того кола питань, які можуть бути вирішені обласними радами.

У підрозділі 3.2. «Становлення і розвиток України як унітарної держави» визначено, що державотворчий процес на теренах України, а, відтак, і утвердження (або спроба утвердження) тієї чи іншої форми політико-територіального устрою, мали досить складний, багатогранний, неоднозначний, а подеколи, суперечливий, проте поступальний характер. Виокремлення конкретних етапів, у часових рамках яких утвердився той чи інший державний політико-територіальних устрій, пов’язано, насамперед, з історичною назвою конкретної держави, а також правовою (нормативною) базою, на основі якої здійснювалося утвердження та правове регулювання певного устрою держави.

Здобувач акцентує увагу, що основними етапами становлення і розвитку України з позицій визначення форми її політико-територіального устрою є: давньоруський, галицько-волинський, литовсько-руський, польсько-литовський, національно-український (запорізько-козацький), російсько-імперський, національно-самостійницький (відродження української державності), радянський, український (період незалежності).

Підрозділ 3.3. «Шляхи удосконалення правового регулювання форми державного устрою в Україні» присвячено аналізу можливих перспектив розвитку державного устрою в Україні, зокрема як унітарної чи федеративної держави, а також визначено пріоритетні шляхи оптимізації існуючої форми державного устрою.

У результаті узагальненого аналізу зроблено висновок, що оптимальним державним устроєм на теренах незалежної України є той, завдяки якому опосередковується можливість збереження її державно-національної єдності і територіальної цілісності, забезпечується зростання економічної могутності держави шляхом оптимального поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів.

На думку здобувача, на сучасному етапі національного державотворення оптимальною є унітарна форма державного устрою, проте необхідно здійснити низку практичних кроків у напрямку поетапної децентралізації державної влади, завдяки яким Україна набуде статусу регіональної держави – це оптимальний компроміс між прихильниками федералізму та унітаризму. Регіональне структурування територіального простору України має ґрунтуватися на системі об’єктивних чинників, серед яких економічний, історичний, політичний, географічний і демографічний тощо.

Констатується, що практична оптимізація унітарної форми державного устрою України можлива шляхом удосконалення чинного законодавства. Загалом пропонується змістовно оновити і прийняти понад десять Законів України.