Діяльність міліції щодо застосування заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета, завдання дослідження, його об’єкт та предмет, використані методи, нормативна та емпірична основи; формулюються основні теоретичні положення, які обумовлюють наукову новизну, визначається практичне значення одержаних результатів та їх апробація.

Розділ 1. «Теоретико-правові засади діяльності міліції щодо застосування заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення в системі заходів адміністративного примусу» розглянуто науковий доробок проблем сутності та видів заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, їх місця в системі адміністративного примусу. Встановлено, що їх місце серед заходів адміністративного примусу визначається місцем адміністративно-деліктного провадження, в рамках яких вони застосовуються. Особливість заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення полягає у тому, що, по-перше, їх метою є припинення протиправної поведінки особи, складання протоколу про адміністративне правопорушення, створення належних умов для здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення з метою притягнення винної особи до відповідальності; по-друге, підставами застосування є вчинення особою протиправного діяння і неможливість припинення його іншими засобами; по-третє, такі заходи застосовуються в межах провадження у справах про адміністративні правопорушення, тобто з моменту вчинення та виявлення правопорушення; по-четверте, вони мають чіткі законодавчо визначені процесуальні межі застосування.

У підрозділі 1.2. «Класифікація заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення та правові засади їх застосування міліцією» аналізуються правові засади застосування заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, визначається їх система.

Встановлено, що заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, завдяки розмаїтості своїх ознак, дуже неоднорідні, що і дає підстави для проведення їх класифікації за різними критеріями: 1) характером правового впливу: особистісні (такі, що застосовуються до особи), організаційні та майнові; 2) характером функцій, які вони виконують: заходи адміністративно-процесуального припинення; отримання доказів; виконання адміністративних стягнень; 3) метою застосування: основні та допоміжні; 4) формою їх процесуального виявлення: усні, письмові і такі, що виявляються в певних матеріально-технічних діях; 5) тривалістю застосування: разові та тривалої дії; 6) суб’єктом, щодо якого їх застосування відбувається: щодо фізичних осіб; щодо юридичних осіб; змішані; 7) підставами застосування та способом впливу на правопорушника: загальні та спеціальні. Останній критерій класифікації заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення має прикладне значення, тому взятий за основу дослідження правових підстав та порядку їх застосування міліцією.

Розділ 2. «Процесуально-правові засади діяльності міліції щодо застосування загальних заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення та напрямки її удосконалення» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Підстави та порядок застосування міліцією адміністративного приводу та доставлення особи» аналізуються особливості процесуального порядку застосування адміністративного приводу та адміністративного доставлення особи до органів міліції.

На підставі проведеного опитування 530 працівників міліції, що виконують функції з охорони громадського порядку, визначено, що адміністративний привід особи є ефективним засобом забезпечення провадження (на що вказали 67 % респондентів), основною ж проблемою його застосування є: належне фінансування затрат на доставлення особи та відволікання на виконання функцій, не властивих міліції (57 % респондентів), і неналежне нормативне регулювання підстав та порядку його здійснення (31 % респондентів). З метою визначення правових засад  адміністративного приводу особи та удосконалення практики його застосування обґрунтовано необхідність визначення підстав (у п. 3 ст. 11 Закону України «Про міліцію») та порядку його застосування (у главі 20 КУпАП). Обґрунтовано доцільність закріплення процесуального порядку здійснення органами внутрішніх справ адміністративного приводу в нормативних актах МВС України, зокрема в Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженій наказом МВС України від 22.02.2001 р. № 185.

На підставі вивчення 450 матеріалів справ про адміністративні правопорушення, складених підрозділами міліції громадської безпеки, було визначено, що адміністративне доставлення особи в міліцію здійснюється майже в кожному третьому випадку притягнення особи до адміністративної відповідальності і причиною цьому є неможливість складення протоколу про адміністративне правопорушення на місці вчинення правопорушення та необхідність встановлення особи правопорушника; в кожному четвертому випадку адміністративне доставлення особи в міліцію здійснюється з метою припинення адміністративного правопорушення та забезпечення подальшого її адміністративного затримання. На підставі аналізу правових засад адміністративного доставлення особи та результатів практики його застосування міліцією визначено напрямки удосконалення правових підстав та процесуального порядку застосування даного заходу забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, а саме: законодавче закріплення строку адміністративного доставлення особи, який може тривати не більше однієї години з моменту її фактичного доставлення; роз'яснення доставленій особі її прав, зокрема права на оскарження підстав та порядку адміністративного доставлення; визначення специфіки доставлення різної категорії осіб, що підозрюються у вчиненні правопорушення (військовослужбовців та осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, іноземців, неповнолітніх, осіб, що знаходяться у стані сп'яніння, та ін.); визначення тактики діяльності працівників міліції при доставленні (супроводжені) осіб в залежності від складу та обставин вчинення правопорушення.

У підрозділі 2.2. «Підстави та порядок застосування міліцією адміністративного затримання особи» досліджено правові підстави та процесуальний порядок адміністративного затримання працівниками міліції особи, яка підозрюється у вчиненні правопорушення.

Встановлено, що адміністративне затримання особи застосовується міліцією у кожному п'ятому випадку притягнення особи до адміністративної відповідальності, а результати вивчення 450 матеріалів справ про адміністративні правопорушення свідчать, що приводом його застосування в більшості випадків є неможливість складення протоколу про адміністративне правопорушення на місці вчинення правопорушення та необхідність встановлення особи правопорушника, що споріднює цей захід забезпечення провадження з адміністративним доставленням особи. Дисертант робить припущення, що останнє в багатьох випадках є стадією (етапом) адміністративного затримання. Вказується на відсутність чіткого правового регулювання процесуального порядку застосування адміністративного затримання, а саме: приводів та підстав застосування, строків та порядку їх відрахування, що призводить до порушення порядку адміністративного затримання, внаслідок чого відбувається порушення прав і свобод громадян.

Обґрунтовується авторська позиція щодо напрямків удосконалення процесуального порядку застосування адміністративного затримання особи, що зводиться до необхідності: а) встановлення строку адміністративного затримання до трьох годин – у всіх випадках виявлення адміністративного правопорушення, а строку понад три години – у випадку вчинення правопорушення, санкція за яке передбачає застосування адміністративного арешту, до розгляду та вирішення справи в суді; б) при здійсненні адміністративного затримання у строк понад три години слід дотримуватися таких вимог: по-перше, адміністративне затримання не повинно підмінятись затриманням підозрюваного у вчиненні злочину, що не може тривати більше сімдесяти двох годин; по-друге, особу, яка підозрюються у вчинені правопорушень, може бути затримано у строк до трьох діб з повідомленням про це письмово прокурора протягом 24 годин з моменту затримання особи; а понад три доби – виключно за рішенням суду; в) закріплення повноважень посадових осіб міліції щодо здійснення адміністративного затримання особи, виходячи із законодавчо визначених повноважень складати протоколи про адміністративні правопорушення, вчинювані цими особами; г) визначення прав особи, яка підлягає адміністративному затриманню, а саме: ознайомлюватися з підставами та мотивами затримання; знайомитися з матеріалами затримання; давати пояснення; подавати докази; заявляти клопотання; користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця  у галузі  права,  який  за  законом має право на надання правової  допомоги  особисто  чи за дорученням  юридичної особи; виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо вона не володіє мовою, якою ведеться провадження; повідомляти про адміністративне затримання фізичних та юридичних осіб; оскаржувати рішення про адміністративне затримання; на належні умови тримання; д) визначення підстав та порядку звільнення затриманої особи.

Вищезазначена позиція базується, зокрема, на результатах проведеного опитування 530 працівників міліції. Констатується, що факторами, які можуть підвищити ефективність та законність застосування міліцією адміністративного затримання особи, є: чітке визначення приводів та підстав його застосування – 43,7 %; чітке визначення строків адміністративного затримання та порядку їх відрахування – 31,7 %; унормування процедури подовження строків адміністративного затримання шляхом санкціонування рішення про подовження такого строку понад три доби в судовому порядку – 13,7 %; визначення кола посадових осіб, що мають право здійснювати адміністративне затримання особи – 10,6 %.

У підрозділі 2.3. «Підстави та порядок застосування міліцією особистого огляду, огляду документів, речей та їх вилучення» досліджено правові підстави та  процесуальний порядок особистого огляду, огляду речей, документів та їх вилучення.

Визначено поняття та правову природу адміністративного огляду, на підставі сукупності ознак адміністративного огляду виокремлено його від різновидів адміністративного огляду як заходу попередження та припинення правопорушень.

В результаті аналізу адміністративно-деліктної практики міліції  визначено недоліки законодавчого регулювання порядку проведення особистого огляду та процесуального закріплення його результатів.  На підставі чого аргументовано необхідність правової регламентації порядку проведення особистого огляду особи на місці вчинення окремих правопорушень, зокрема тих, що посягають на відносини: у сфері незаконного обігу наркотиків; у сфері незаконного зберігання та використання піротехнічних засобів, різних видів зброї тощо. Зазначено, що в таких випадках особистий огляд особи повинен здійснюватись із обов’язковим залученням понятих та межами його застосування повинні бути лише речі особи, що підлягає огляду, без огляду її тіла – останнє може бути оглянуте лише в приміщенні і особами однієї статті з цією особою. В той же час, за наявності достовірних даних про те, що при фізичній особі чи її речах є зброя або інші предмети та речі, що можуть створювати загрозу життю, здоров'ю та безпеці інших осіб, особистий огляд особи та її речей може здійснюватись уповноваженими посадовими особами без залучення понятих. Підвищенню рівня законності застосування особистого огляду особи зокрема та процесу застосування норм адміністративно-деліктного законодавства в цілому сприятиме визначення в КУпАП процесуального статусу понятих.

Доведено, що потребами адміністративно-деліктної практики викликано необхідність законодавчого визначення підстав та порядку проведення адміністративного огляду території, приміщень чи житла; запропоновано відповідні зміни до КУпАП.

Розділ 3. «Процесуально-правові засади діяльності міліції щодо застосування спеціальних заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення та напрямки її удосконалення» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Підстави та порядок застосування міліцією огляду транспортного засобу, тимчасового вилучення посвідчення водія та інших документів на транспортний засіб» аналізується законодавча регламентація, наукові підходи та практика застосування спеціальних заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, що посягають на забезпечення безпеки дорожнього руху.

Встановлено, що законодавством обмежено підстави та не врегульовано процесуальний порядок огляду транспортних засобів, що зумовлює існування проблем його застосування на практиці, приводить до конфліктних ситуацій та унеможливлює в окремих випадках виконання працівниками міліції покладених на них завдань. Доводиться необхідність систематизації законодавства, яке надає право (уповноважує) працівникам міліції здійснювати огляд транспортного засобу, пропонується нормативно визначити порядок застосування такого заходу забезпечення провадження у відповідній статті КУпАП. 

З урахуванням новітнього адміністративно-деліктного законодавства здійснено дослідження підстав та процесуального порядку застосування працівниками міліції тимчасового вилучення посвідчення водія транспортного засобу, талону про проходження державного технічного огляду та ліцензійної картки на транспортний засіб. Обґрунтовано законність застосування вказаних заходів забезпечення провадження у справах про порушення правил дорожнього руху всіма працівниками міліції в разі виявлення підстав для їх застосування, але на підставі закону та відповідно до підзаконних нормативних актів, що визначають процедуру їх здійснення.

Визначено, що запровадження тимчасового вилучення посвідчення водія та інших документів на транспортний засіб значно покращило стан безпеки дорожнього руху і змусило водіїв підвищувати свій власний рівень транспортної дисципліни, однак його застосування викликає низку процесуальних труднощів, що пов'язано в першу чергу з невідповідністю багатьох процесуальних норм, які визначають загальний порядок притягнення до адміністративної відповідальності, сучасним вимогам протидії правопорушенням у сфері безпеки дорожнього руху.

У підрозділі 3.2. «Підстави та порядок тимчасового затримання транспортних засобів, відсторонення водія від керування транспортним засобом та проведення огляду на стан сп’яніння» визначаються правові підстави та порядок застосування працівниками міліції тимчасового затримання транспортних засобів, відсторонення водія від керування транспортним засобом та проведення огляду на стан сп’яніння.

Зазначається, що законодавством чітко визначені підстави застосування посадовою особою Державтоінспекції МВС тимчасового затримання транспортного засобу, якими є вчинення водієм певної групи правопорушень. Однак з огляду на результати практики застосування даного заходу забезпечення провадження визначено його недоліки: а) перелік підстав його застосування є необґрунтованим, оскільки більшість таких правопорушень пов'язані з технічними несправностями транспортних засобів, які неможливо усунути на місці виявлення адміністративного правопорушення, а їх затримання ускладнює можливість усунення власниками причин та умов, що перешкоджають безпечній експлуатації транспортних засобів; б) приводом для застосування такого заходу є таке розміщення транспортного засобу, що "суттєво перешкоджає дорожньому руху", хоча нормативного тлумачення цього поняття не існує, що призводить до неоднозначного сприйняття норми права працівником міліції, ускладнює його роботу та може призвести до порушення прав громадян – водіїв та власників транспортних засобів; в) можливість тимчасового затримання транспортного засобу без участі його водія (власника).

На підставі вивчення матеріалів справ про порушення правил безпеки дорожнього руху, результатів опитування працівників міліції громадської безпеки та пересічних громадян визначено умови застосування тимчасового затримання транспортного засобу як виключного заходу за відсутності його водія чи власника, до яких віднесено: залишення транспортного засобу на проїжджій частині та у пішохідній зоні з порушенням правил дорожнього руху, що суттєво перешкоджає (унеможливлює, уповільнює) руху інших транспортних засобів та пішоходів; обов’язкове повідомлення власника транспортного засобу про час, місце затримання та місце зберігання транспортного засобу; обов’язкове документування факту та обставин затримання, стану транспортного засобу на момент затримання в протоколі огляду та вилучення транспортного засобу, з дотриманням процесуальних вимог до проведення таких заходів, визначених у ст.ст. 264, 265 КУпАП.

Зазначається, що законодавством визначені підстави та приводи відсторонення водія від керування транспортним засобом та огляду на стан сп’яніння. Однак перелік приводів для проведення огляду на стан сп’яніння не може бути вичерпним, тим більше коли вірогідність їх визначення оцінює працівник міліції, який не є фахівцем у сфері медицини та психології людини. Вказано на доцільність запровадження як додаткового попереднього способу оцінки стану сп’яніння водія, до моменту проведення медичного огляду, методики застосування тестових завдань, спрямованих на перевірку моторики рухів водії, рівня його уваги та свідомості. Визнано за доцільне впровадити у ст. 266 КУпАП норму, яка б передбачала обов’язок уповноваженої особи Державтоінспекції МВС, що проводить огляд на стан сп’яніння, перед його здійсненням, ознайомлювати водія з правом відмовитись від його проведення з використанням спеціальних технічних засобів та необхідністю його проведення в закладах охорони здоров’я, визначених управліннями охорони здоров’я місцевих державних адміністрацій та правом оскарження процедури огляду у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі), прокуророві або до суду, про що обов’язково вказується в протоколі проведення огляду на стан сп’яніння. Удосконаленню порядку проведення огляду на стан сп'яніння водія слугувало б, по-перше, визначення процесуальної форми фіксації результатів проведення огляду на стан сп’яніння, що здійснюється працівником міліції на місці зупинки транспортного засобу у відповідному протоколі огляду; по-друге, виключення можливості залучення до огляду на стан сп'яніння як свідків працівників міліції або осіб, щодо неупередженості яких є сумніви; вироблення та запровадження тестових методик оцінки відповідності стану водія рівню безпеки дорожнього руху.

У підрозділі 3.3. «Підстави та порядок тримання іноземців, які підлягають примусовому видворенню за межі України» на підставі дослідження правових засад та змісту адміністративного тримання  іноземців доведено належність його до спеціальних заходів забезпечення провадження щодо виконання рішення у справі про адміністративне порушення міграційного законодавства.

З метою систематизації законодавства та оптимізації відносин у сфері застосування адміністративного тримання іноземців запропоновано визначити процесуальний порядок його застосування у відповідній статті глави 20 КУпАП.

Встановлено, що законодавством визначено дві особливі підстави для прийняття постанови про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства з території України: по-перше, якщо така особа ухиляється від виїзду після прийняття рішення про видворення, по-друге, якщо є відповідні обґрунтовані підстави вважати, що іноземець або особа без громадянства після прийняття рішення про видворення буде ухилятися від виїзду з України. Визнано необхідність конкретизації останньої підстави для видворення та запропоновано нормативно визначити перелік таких підстав у відповідному наказі МВС України (Інструкції), який би в цілому регламентував процедуру видворення іноземців за межі України працівниками органів внутрішніх справ.

Детального аналізу зазнав порядок діяльності міліції щодо застосування адміністративного тримання іноземців як заходу забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, який має свої особливості,  що полягають, зокрема, у визначенні: підстав та умов поміщення іноземців до пункту тримання; умов та режиму тримання іноземців в пункті; комплексу їх прав та обов'язків; комплексу та меж повноважень працівників міліції з тримання іноземців; підстав та порядку звільнення іноземців з пункту тримання.