АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВА ДІЯЛЬНІСТЬ ЧЕРГОВОЇ СЛУЖБИ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації та вказано на її зв’язок з науковими планами та програмами, визначаються мета і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, використані методи, нормативна та емпірична бази, основні теоретичні положення, що обумовлюють наукову новизну роботи, визначається практичне значення одержаних результатів та їх апробація.

Розділ 1. «Теоретичні та правові засади адміністративної діяльності чергової служби органів внутрішніх справ» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Становлення та розвиток чергової служби ОВС та законодавства, що регулює її діяльність» розглянуто ґенезу законодавства про діяльність чергової служби ОВС України.

Визначено три етапи розвитку чергової служби ОВС: імперський (1718-1917 рр.) – зародження чергової служби як напрямку діяльності поліції царської Росії; радянський (1918-91 рр.) – зародження, створення та розвиток чергової служби радянської міліції; пострадянський (сучасний) (1992–2011 рр.) – удосконалення діяльності чергової служби ОВС незалежної України.

Так, імперський період розвитку чергової служби ОВС характеризувався зародженням чергової функції в органах поліції. Згідно з положеннями Статуту благочиння від 08.04.1782, Інструкціями околодочним наглядачам Санкт-Петербурга (1867 р.), Києва (1875 р.) та Москви (1906 р.) окремі функціональні обов'язки щодо прийому заяв і повідомлень громадян, допиту доставлених правопорушників, узяття під варту злочинців, доповіді керівництву добового зведення виконувалися різними поліцейськими органами: караульщиками, частними приставами, квартальними наглядачами, околодочними наглядачами, а також двірниками, нічними сторожами і трактирниками.

В радянський період затвердженням Наркомом внутрішніх справ 05.03.1926 «Правил внутрішньої служби міліції для підтримання в місті порядку, спокою і громадської безпеки» вводилося чергування відповідального чергового міліції по місту. З 01.01.1930 у міліції запроваджено телефонний екстрений зв'язок «01», з 15.03.1931 – «02».

У 1972-81 рр. було прийнято основні нормативно-правові акти, що регулювали діяльність чергових частин міліції, та відбулося закріплення її організаційної структури. Так, наказом МВС СРСР від 11.12.1972 «Про корінне поліпшення роботи чергових частин ОВС» та Положенням про чергову частину відділення міліції» (1973) передбачалося: створення штатних чергових частин у міськрайорганах, покращення їх матеріально-технічного стану, збільшення штатних чергових змін до 4-х, передача в їх оперативне підпорядкування додаткових сил та засобів, підвищення кваліфікаційних вимог до працівників.

Зроблено висновок, що запровадження інституту чергової служби в структуру радянської міліції забезпечило виникнення синергетичного ефекту – підвищення ефективності діяльності міліції за рахунок інтеграції окремих її складових в єдину систему охорони громадського порядку і безпеки громадян, особливо щодо розкриття злочинів по «гарячих слідах». Так у 1976 р. по «гарячих слідах» черговою службою розкривалося 52,2 % злочинів та інших правопорушень; протягом 1981 р. у 20 областях України та м. Києві покращено розкриття злочинів на 9,6 %, ніж у 1980 р. шляхом злиття чергових частин та патрульних нарядів в єдину оперативну правоохоронну підсистему ОВС.

Головні особливості сучасного етапу розвитку чергової служби ОВС України полягають у необхідності продовження реформування ОВС, що об’єктивно повинно сприяти вдосконаленню моделі чергової служби ОВС.

Наголошено, що чергова служба ОВС на всіх етапах своєї еволюції характеризується поступовим розвитком від допоміжної до самостійної служби ОВС, і навіть за умов докорінного реформування ОВС залишиться її невід’ємною складовою, що відповідає сучасним світовим поліцейським стандартам щодо структури поліції.

У підрозділі 1.2. «Поняття, завдання, функції та принципи адміністративно-правової діяльності чергової служби органів внутрішніх справ» з’ясовуються основні підходи до розуміння поняття «чергова служба ОВС», характеризуються її завдання, функції та принципи. Розглянуто етимологію поняття «чергова служба ОВС», співвідношення термінів «чергова частина» та «чергова служба».

Чергову службу ОВС запропоновано розуміти як оперативну правоохоронну підсистему ОВС, яка на чолі чергових частин цілодобово та безперервно об’єднує й координує діяльність служб і підрозділів ОВС, взаємодіє з органами державної влади та місцевого самоврядування, підприємствами, установами та громадськістю з метою забезпечення прав і свобод людини, захисту інтересів суспільства і держави від протиправних посягань.

Встановлено, що завдання чергової служби ОВС доцільно розподілити на: оперативні (організація негайного реагування на заяви і повідомлення про злочини, інші правопорушення й події; забезпечення оперативного управління силами й засобами ОВС; забезпечення введення ступенів готовності та спеціальних оперативних планів); інформаційні (проведення інструктажів службових нарядів; прийняття та реєстрація заяв і повідомлень про злочини, інші правопорушення й події; збір, опрацювання й доповідання керівництву ОВС відомостей про оперативну обстановку на території, що обслуговується, та їх передача; здійснення довідкової роботи); щодо роботи з доставленими (розгляд обставин щодо правопорушників, доставлених до чергової частини; поміщення (звільнення) доставлених осіб у кімнати для затриманих та доставлених, забезпечення нагляду за поведінкою цих осіб під час їх перебування в черговій частині); організаційно-технічні (забезпечення збереження службової документації, зброї, спеціальних засобів та іншого майна, що зберігається в черговій частині); контрольні (контроль за діяльністю службових нарядів, задіяних на охорону громадського порядку, оцінка їх діяльності; контроль за дотриманням обліково-реєстраційної дисципліни; контроль за станом охорони адмінбудинків ОВС, ІТТ і на прилеглій до них території та ін.).

Залежно від характеру обов’язків осіб добового наряду чергової частини виокремлено такі функції чергової служби ОВС: оперативного реагування та розкриття злочинів по «гарячих слідах»; інформаційно-аналітична; забезпечення введення ступенів готовності та спеціальних оперативних планів; оперативного управління силами та засобами ОВС; внутрівідомчого контролю; додержання правил пожежної безпеки й санітарних правил в адміністративній будівлі ОВС та на прилеглій території; розгляду обставин щодо правопорушників, доставлених до чергової частини; забезпечення довідкової роботи; забезпечення збереження службової документації, нормативних актів, оперативної й криміналістичної техніки, засобів зв’язку, зброї, спеціальних засобів захисту, іншого майна.

Натомість подальша демократизація суспільних відносин в Україні, втілення в практику діяльності ОВС пріоритету прав, свобод та законних інтересів особи над державними актуалізують перегляд основної мети діяльності чергової служби ОВС, якою повинна стати обслуговування суспільства і його потреб. Іншими словами – переорієнтація її діяльності на виконання публічно-сервісної функції.

Серед принципів діяльності чергової служби ОВС виокремлено та охарактеризовано такі їх різновиди: загальні (законність, гуманізм, соціальна справедливість, демократизм) та спеціальні (постійна висока бойова готовність; оперативність; спадкоємність у роботі; збереження державної і службової таємниці; об'єктивність і повнота розгляду правопорушень; етика і уважне ставлення до громадян).

Розкрито зміст та запропоновано додати до групи її спеціальних принципів такі, як: ініціативність, взаємозамінність, постійна взаємодія, алгоритмізація, інноваційність.

У підрозділі 1.3. «Правові основи адміністративної діяльності чергової служби ОВС» систематизовано законодавчі та підзаконні акти, що регулюють адміністративну діяльність чергових частин ОВС.

Зазначається, що провідна роль норм адміністративного права у регулюванні діяльності чергової служби полягає у визначенні її системи та структури, завдань, функцій, принципів, форм та методів діяльності.

Встановлено, що правова основа адміністративно-правової діяльності чергових частин ОВС складається з міжнародного і конституційного рівнів регламентації окремих напрямків їх діяльності; законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів України.

Наголошено, що безпосередньо діяльність чергової служби регламентується понад 30-ма нормативними актами МВС України, які запропоновано розподілити на акти, що визначають: роль і місце чергової служби ОВС в системі органів внутрішніх справ, а також основи організації її діяльності (її принципи, завдання та функції, структура, штати та ін.); типові дії чергової служби в різних ситуаціях (у повсякденній діяльності та в надзвичайних умовах); діяльність за основними напрямками (реагування на повідомлення про правопорушення, оперативного інформування та інформаційного забезпечення в ОВС; забезпечення обліково-реєстраційної діяльності ОВС; взаємодії чергової служби з іншими правоохоронними органами, органами державної влади і місцевого самоврядування, підприємствами, установами та громадськістю і підвищення ефективності діяльності чергової служби ОВС).

Запропоновано здійснити удосконалення правових засад діяльності чергової служби ОВС України у таких напрямках: внести зміни та доповнення до чинних нормативних актів України; розробити і прийняти нові нормативні акти, що відповідають сучасним вимогам до чергової служби ОВС.

Розділ 2. «Організація, форми та методи адміністративно-правової діяльності чергової служби органів внутрішніх справ» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Система та структура чергової служби органів внутрішніх справ» проаналізовано внутрішню побудову чергової служби МВС України.

Чергової служба ОВС є системою, до складу якої входять посади та підрозділи, що закріплені у штатному розписі, зокрема: чергова частина МВС; чергові частини територіальних органів (головних управлінь, управлінь МВС в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі; міських управлінь, районних управлінь, міських, районних відділів, відділень міліції, відділів та відділень спеціальної міліції); чергові частини транспортних органів (управлінь МВС на залізницях; лінійних управлінь на залізницях; лінійних відділів, відділень, пунктів на станціях; лінійних управлінь, управлінь, відділів, відділень, пунктів у портах, аеропортах, метрополітені); чергові частини (комендатури) вищих навчальних закладів, що у своїй діяльності керуються нормативно-правовими актами МВС України і перебувають у прямому підпорядкуванні проректорів по службі; чергові частини стройових підрозділів та училищ професійної підготовки працівників міліції та інших навчальних закладів МВС, що перебувають в оперативному підпорядкуванні ГУМВС, УМВС, на території обслуговування яких вони знаходяться.

Обґрунтовано, що до системи чергової служби доцільно включати й так звані спеціалізовані чергові підрозділи, які виконують функції оперативного інформування та управління, створені в структурі окремих головних управлінь МВС, УМВС (наприклад, чергові частини УІТ, УКР, БМПО «Беркут», УДСБЕЗ та ін.). Останнє зумовлене необхідністю забезпечення єдиного інформаційного простору підрозділів і служб МВС, оперативного проходження інформації та прийняття рішень.

Сучасну чергову службу розглянуто як чотирьохрівневу структуру: перший рівень – загальнодержавний (чергова служба МВС); другий – регіональний (обласний), що включає чергові служби ГУМВС, УМВС, УМВСТ, спеціалізовані чергові частини та комендатури навчальних закладів МВС; третій – місцевий (чергові служби МУ, ЛУ); четвертий – районний (чергові служби міськрайлінорганів).

З’ясовано, що основними недоліками моделі чергової служби ОВС є: невідповідність адміністративно-правового статусу чергової служби та місця в системі МВС України; недостатнє фінансування ОВС України в цілому та чергових частин, зокрема; некомплект особового складу чергових частин ОВС, що на 2011 р. складає 1183 особи (12,6 %).

При цьому систему чергової служби ОВС визнають досконалою лише 32,12 % опитаних працівників ОВС; 34,58 % респондентів вважають, що чергова служба ОВС працює неефективно; 53,60 % респондентів висловлюються за виділення чергової служби ОВС в самостійну службу з вертикальним підпорядкуванням.

Наголошено, що подальший розвиток чергової служби ОВС може відбуватися у таких напрямах: відокремленні чергових частин у самостійні підрозділи з вертикальним підпорядкуванням; об’єднанні чергових частин (наприклад МУ, ДАІ, ПС); введення чергової служби ОВС до служби порятунку за єдиним номером екстреного виклику (як, приклад, у США – «911», країнах ЄС – «112»).

У підрозділі 2.2. «Форми та методи адміністративно-правової діяльності чергової служби органів внутрішніх справ» встановлено, що завдання чергової служби реалізуються через основні форми її адміністративно-правової діяльності за допомогою відповідних методів.

Форми (правові та організаційні) адміністративної діяльності чергової служби розглянуто як дії, що: характеризуються однорідністю, переважно алгоритмізовані; мають зовнішній і внутрішній вираз; здійснюються відповідно до закону; спрямовані на забезпечення синергії в органах внутрішніх справ.

Правова форма адміністративної діяльності чергової служби ОВС розподілена на правотворчу та правозастосовну. Правотворча форма полягає у виданні черговою службою ОВС, в межах своєї компетенції, індивідуальних актів. Для більшості з них установлено письмову форму (графіки добового наряду, які затверджуються начальником ОВС на місяць; направлення для огляду на стан сп’яніння; направлення на предмет установлення характеру тяжкості тілесних ушкоджень; талон-повідомлення, який видається заявнику, про реєстрацію злочину до журналу реєстрації повідомлень про злочини, що вчинені або готуються).

Розглянуто компетенцію начальника чергової частини МВС України щодо розроблення нормативно-правових актів для вдосконалення системи оперативного інформування та реагування на повідомлення про злочини і надзвичайні події.

Правозастосовна форма адміністративної діяльності чергової служби ОВС у загальному вигляді являє собою владну, організуючу діяльність чергової служби ОВС та її посадових осіб щодо застосування норм права (наприклад, оперативне управління силами та засобами ОВС, здійснення внутрівідомчого контролю за діяльністю нарядів та дотриманням обліково-реєстраційної дисципліни, складання персоналом чергової служби ОВС протоколів про адміністративне правопорушення щодо порушників громадського порядку, тощо). Запропоновано в межах правозастосовної діяльності розрізняти такі її підвиди: регулятивну (оперативно-виконавчу), правоохоронну, контрольну.

Охарактеризовано повноваження чергової служби як суб’єкта внутрівідомчого контролю в ОВС щодо: гласного та негласного контролю за несенням служби нарядами міліції; якістю збору матеріалів у процесі реагування на злочини та події; дотримання службової дисципліни працівниками міліції тощо.

Встановлено, що організаційні форми адміністративної діяльності чергової служби ОВС мають допоміжний характер і забезпечують безпосереднє здійснення правових форм та поділяються на: форми вираження матеріально-технічних дій (повсякденна, поточна організаційна робота, спрямована на розв’язання тих чи інших функціональних завдань, оперативна робота щодо техніко-організаційного забезпечення функціонування чергової служби ОВС) та форми вираження організаційних дій чергової служби ОВС (повсякденна оперативно-пропагандистська, роз’яснювальна робота щодо ідеологічного забезпечення виконання черговою службою ОВС своїх функцій).

Визначено риси, притаманні методам адміністративної діяльності міліції та, зокрема, чергової служби. Сформульовано поняття методів адміністративної діяльності чергової служби ОВС як способів, прийомів та засобів цілеспрямованого впливу на керовані об’єкти, що використовуються черговою службою ОВС та її працівниками з метою виконання завдань і реалізації функцій ОВС України.

Особливу увагу приділено методам переконання та адміністративного примусу, що застосовується в діяльності чергової служби ОВС, визначено їх співвідношення.

Наголошено на необхідності запобігання порушенням забезпечення прав та свобод людини, серед яких респондентами виділяються такі: нереагування на заяви (повідомлення) – 21,1 %; незаконне затримання – 20,8 %; прояви грубості та нетактовності – 23, 2 %, жорстокість – 16,36 %.

Сьогодні у чергових частинах ОВС функціонує 1533 кімнати для затриманих та доставлених (КЗД), з яких у задовільному стані знаходиться 769 кімната, та тільки 347 (23 %) з них відповідають стандартам Європейського комітету з питань запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покарання (ЄКПТ). За 2010 рік у КЗД зафіксовано 1 втечу (Чернігівська обл.) та 5 раптових смертей затриманих (по 1 у Запорізькій обл. та м. Севастополі, 3 – у м. Києві).

Запропоновано ряд заходів, спрямованих на приведення у відповідність до рекомендацій ЄКПТ приміщень для утримання затриманих та доставлених осіб, а також запобігання надзвичайним подіям у чергових частинах.

У підрозділі 2.3. «Взаємодія чергової служби органів внутрішніх справ з іншими підрозділами міліції, органами державної влади та місцевого самоврядування, підприємствами, установами та громадськістю» зазначається, що налагодження співпраці між черговою службою ОВС з іншими суб’єктами взаємодії сприятиме більш ефективній боротьбі з правопорушеннями.

Зокрема, щодня у добовий наряд до чергових частин ОВС України заступають в середньому 21850 працівників – 6670 нарядів підрозділів ПС, БМОП «Беркут», ДСО, ДАІ, ГУВВ. Для ефективної реалізації функції чергової служби чергові частини як її важливі управлінські ланки відіграють координаційну та організуючу роль у процесі правоохоронної діяльності ОВС України.

Основними формами взаємодії чергової служби ОВС є: участь у проведенні спільних інструктажів; проведення спільних навчально-тренувальних та практичних занять; узгодження порядку несення служби, у тому числі під час проведення масових заходів, а також операцій із затримання злочинців; несення служби з охорони громадського порядку в системі Єдиної дислокації; взаємний обмін інформацією про стан оперативної обстановки зі структурними підрозділами ОВС та іншими суб’єктами взаємодії; координація діяльності СОГ, ОГР, громадських формувань.

Встановлено, що взаємодія чергової служби з підрозділами ОВС на високому рівні здійснюється з: дільничними інспекторами міліції (56,8 % опитаних підвередили цей висновок); патрульною службою МВС (68,6%); карним розшуком (59,37%). При цьому 73,5 % респондентів вважає, що основна заслуга у розкритті злочинів по „гарячих слідах” належить високопрофесійній роботі оперативних чергових, сил та засобів ОВС, які йому підпорядковані, та інших можливих суб’єктів взаємодії. Разом з тим 80,12 % респондентів рівень взаємодії з громадськими формуваннями та 76,95 % – з підприємствами (приватними охоронними службами, автотранспортними підприємствами, комунальними підприємствами та ін.) визначили як низький. Також 89,32% опитаних працівників чергових частин міськрайлінорганів зазначили, що при достатньо високому рівні взаємодії їм бракує сил та засобів ОВС, що залучаються до охорони громадського порядку та оперативно підпорядковані їм протягом доби, особливо нарядів патрульної служби.

З урахуванням досвіду країн СНД запропоновано механізм залучення громадських формувань, приватних організацій, що надають охоронні послуги, та підприємств-перевізників (служб таксі) до активної взаємодії з черговими частинами шляхом включення їхніх мобільних сил до плану «Єдиної дислокації» з єдиним центром управління в черговій службі ОВС.

Наголошено, що основною формою взаємодії є комплексне використання сил та засобів органів внутрішніх справ за планом Єдиної дислокації, де чергова служба відіграє провідну роль інформаційного центру та центру оперативного управління.

У підрозділі 2.4. «Удосконалення адміністративно-правової діяльності чергової служби органів внутрішніх справ» на підставі проведеного аналізу за результатами опитування працівників ОВС з’ясовано, що подальший розвиток чергової служби ОВС пов’язаний з розв’язанням нагальних проблем: недостатня матеріальна-технічна база (86,74 % респондентів); недосконалість правового регулювання адміністративної діяльності ОВС (24,78 %); недостатність сил та засобів (89,32 %); некомплект кадрів чергових частин (44,67 %); д) низький рівень професійної підготовки кадрів чергових частин (27,38 %); недостатньо високий рівень інформаційного забезпечення чергової служби (42,93 % респондентів); недосконалість форм взаємодії з громадськими формуваннями та підприємствами щодо охорони громадського порядку (38,9 % респондентів).

Подальший розвиток чергової служби ОВС має відбуватися за такими напрямками: удосконалення правового забезпечення чергової служби ОВС шляхом внесення змін до чинних правових актів та прийняття нових (зокрема, наказів МВС України «Положення про чергову службу ОВС», «Про застосування спеціальних технічних засобів в ОВС з метою недопущення порушень прав людини», «Про впровадження в діяльність чергових частин ОВС геоінформаційних систем управління патрульними нарядами», «Про організацію проведення інструктажів добового наряду ОВС», «Про надання платних адміністративних послуг черговими частинами ОВС» та ін.); вдосконалення організації та покращення функціонування моделі чергової служби (відокремлення чергової служби в самостійну структуру, переорієнтація на виконання публічно-сервісной функції); підвищення ефективності управління службовими нарядами, що задіяні на охорону громадського порядку (збільшення кількості сил та засобів ОВС, запровадження геоінформаційних систем управління нарядами та інших спеціальних технічних засобів); удосконалення системи інформаційного забезпечення чергової служби (впровадження інтегрованих банків даних, стаціонарних постів міліції та ін.); удосконалення форм взаємодії чергової служби з іншими підрозділами ОВС, органами державної влади та місцевого самоврядування, підприємствами та громадськістю (розробка інструкцій щодо взаємодії; пошук форм мотивації щодо взаємодії); поліпшення кадрового забезпечення чергової служби та удосконалення організації професійної підготовки особового складу (навчання працівників чергової служби на курсах підвищення кваліфікації (перекваліфікації), запровадження інноваційних форм навчання (тренінги, інтерактивна чергова частина); поліпшення соціального захисту, прав та інтересів працівників чергової служби; науково-методичне забезпечення діяльності чергової служби (розробка науково-методичних рекомендацій, посібників, Довідника начальника чергової частини ОВС та ін.); покращення матеріально-технічного забезпечення чергової служби (надання платних адміністративних послуг черговою службою).