МІСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ В ДЕРЖАВНОМУ МЕХАНІЗМІ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ У КІНЦІ ХІХ – НА ПОЧАТКУ ХХ СТ. (НА МАТЕРІАЛАХ УКРАЇНСЬКИХ ГУБЕРНІЙ)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються його мета й завдання, об`єкт і предмет, методологічна база, новизна, указується на зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами, висвітлюється питання щодо апробації отриманих результатів, їхнє теоретичне та практичне значення, публікації, структура й обсяг дисертації.

Розділ перший “Стан наукової розробки проблеми” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Історіографія проблеми” встановлено, що історія пореформеного міського самоврядування знайшла висвітлення в численних дослідженнях дореволюційного, радянського та сучасного періоду (з початку 90-х років ХХ ст.).

 Наукові праці дореволюційного періоду характеризуються застосуванням різноманітних методологічних підходів та широтою наукових інтересів авторів. Так, В. Гессен, О. Градовський, Г. Джаншиєв, О. Количев, М. Коркунов,   Г. Мілюков, О. Михайловський, Д. Семенов, Г. Шрейдер та ін., звертаючись до аналізу законодавчої реґламентації діяльності органів пореформеного міського самоврядування, серед інших питань торкались і проблем його взаємодії з державною адміністрацією різного рівня.

На початку ХХ ст. зазначена проблема розглядалася через призму практичної діяльності самоврядування в працях В. Канеля, О. Новікова, М. Стра-домського, В. Тотоміанца та ін. Питання взаємовідносин органів самоврядування та місцевої адміністрації знайшли відображення в працях істориків, присвячених окремим українським містам: О. Пашутіна – Єлисаветграду, Д. Багалія та Д. Міллера  – Харкову.                                                                                             Велике значення для розуміння державної політики щодо органів міського самоврядування мають роботи як російських: Д. Бородіна, С. Блєклова,        Я. Козловського, так і зарубіжних дослідників: Б. Переса та Р. Даля.

Радянський період відзначився ідеологічною упередженістю та слабкою увагою дослідників до проблем дореволюційного міського самоврядування. Віднесене до буржуазних реакційних інститутів у науковій літературі, воно згадувалося переважно в негативному тоні.

Невелике пожвавлення інтересу до згаданої проблематики спостерігається, починаючи з 1960-х років. З`являються праці, головною метою яких було, спираючись на великий фактичний матеріал, дати цілісну картину самодержавного ладу в Росії. До таких досліджень можна віднести роботу видатного радянського історика П. Зайончковського. Серед спеціальних праць, присвячених пореформеному міському самоврядуванню, центральне місце займає ґрунтовне дослідження В. Нардової. У ньому, поряд з вивченням  ролі та місця органів міського самоврядування в системі самодержавного політичного устрою за “Міським положенням” 1870 р., авторка торкнулася й аналізу питань, пов`язаних з підготовкою та проведенням реформи 1892 р. Аналізу діяльності самоврядування Петербурга на початку ХХ ст. присвячена праця Л. Вялікової. Окремі відомості про органи міського самоврядування в зазначений період містяться в працях М. Єрошкіна і М. Коротких.

У сучасний період, починаючи з 1990-х років, тематика реформ і контрреформ у Росії XIX ст. активно опрацьовується вітчизняною і зарубіжною історичною та історико-правовою наукою. Дослідження М. Білоконя, О. Васильєва, Р. Воробей, С. Глушаченко, О. Головка, В. Горбачова, В. Грицака,        О. Двуреченської, Н. Єфремової, Л. Захарової, І. Ісаєва, О. Марченко, О. Медушевського, М. Немитіної, С. Посохова, Ю. Рєєнта, М. Савєльєвої, О. Сєдунова, М. Сінькевича, С. Стременовського, В. Фадєєва, О. Ярмиша та ін. торкаються різноманітних аспектів правової реґламентації та діяльності пореформеного міського самоврядування. Разом із тим, об`ємність і складність завдань, які постали перед науковцями, сприяли розширенню кола досліджуваних проблем, пов`язаних із діяльністю пореформеного міського самоврядування.

У підрозділі 1.2. “Джерельна база дослідження” дається розгорнутий аналіз використаних у дисертації джерел, залучення яких було зумовлене багатоаспектністю предмета й специфікою досліджуваного періоду. Це: законодавство Російської імперії пореформеного періоду; офіційні видання  самоврядування (звіти, журнали засідань тощо); періодичні видання (журнали та газети); довідкові, статистичні та енциклопедичні роботи різних років видання, публіцистична література.

Серед джерел значне місце в роботі посідають архівні матеріали, що зберігаються в Центральному державному історичному архіві України, м. Київ (ЦДІАК України), зокрема у фонді 442, який складається з матеріалів Канцелярії Київського, подільського та волинського генерал-губернатора; у Державному архіві Київської області (ДАКО): Ф. 1 – Київське губернське правління, Ф. 2 – Канцелярія Київського губернатора та Ф. 1260 – Київське повітове поліцейське управління; у Державному архіві Дніпропетровської області (ДАДО): Ф. 11 – Канцелярія Катеринославського губернатора та Ф. 469 – Катеринославська міська дума і управа; у Державному архіві Харківської області (ДАХО): Ф. 3 – Канцелярія Харкiвського губернатора, Ф. 4 – Харківське губернське правління,  Ф. 19 – Харківське губернське у земських і міських справах присутствіє, Ф. 45 – Харківська міська управа та Ф. 52 – Управління поліцмейстера м. Харкова; у Державному архіві Луганської області (ДАЛО): Ф. 60 – Луганська міська управа. Частину зазначених архівних джерел введено до наукового обігу вперше.

Розділ другий “Нормативно - правове регулювання міського самоврядування наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст.: загальна характеристика” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1.”Стан міського самоврядування до 1892 р.” висвітлено основні напрями та етапи розвитку міського самоврядування в Російській імперії починаючи з ХVІІІ ст.

Автор зазначає, що, на відміну від центральних губерній Російської імперії, на початку ХVІІІ ст. українські міста й надалі зберігали самоврядування, в основу якого було покладено норми як магдебурзького, так і звичаєвого права, що ускладнювало управління імперією. Ця обставина наклала відповідний відбиток на процес реформування органів міського самоврядування в Україні. З початку ХVІІІ ст. до початку ХХ ст. він пройшов декілька взаємопов`язаних етапів. Характерною рисою перших трьох з них (перший – з початку ХVІІІ ст. до 1785 р., другий – з 1785 р. до 1870 р., третій – з  1870 р. до 1892 р.) було  поступове, обережне та методичне доведення органів самоврядування до загальноросійських стандартів. Поряд із загальноімперськими протягом тривалого часу в містах України зберігалися й старі органи самоврядування. Заміна їх на нові відбувалася з урахуванням місцевих обставин, а всі нововведення проходили ретельну перевірку. Так, своєрідним “випробувальним майданчиком” стало прийняття положень про громадське управління для Санкт-Петербурга (1846 р.) та Москви (1862 р.), а в 1863 р. – і для Одеси. Зафіксовані в них принципи побудови та функціонування самоврядування знайшли подальший розвиток у “Міському положенні” 1870 р. Його прийняття диктувалося, з одного боку, об`єктивними потребами суспільства, а з іншого – необхідністю адаптації самодержавства до капіталістичних відносин, що й зумовило його половинчастий та компромісний характер. Попри всі недоліки “Міського положення” 1870 р., воно сприяло соціальному й економічному розвитку міст, зростанню правової та політичної культури керівництва міського самоврядування, гласних і лібералізації їхніх поглядів.

У підрозділі 2.2. “Міська реформа 1892 р. та її правові характеристики” дається розгорнутий формально-юридичний аналіз “Міського положення” 1892 р. та практики його реалізації.

Зазначається, що політична реакція 80-х років ХІХ ст. привела до змін у міському законодавстві, що були закріплені в новому “Міському положенні”1892 р. У ньому з метою розширення соціальної бази царату в органах самоврядування на користь привілейованих міських станів, насамперед дворян та великої буржуазії, було суттєво звужено коло виборців. Так, у Києві через високий майновий ценз було позбавлено виборчих прав 5751 домовласника з 7371. У Харкові з 6996 виборців залишилося 1485, у Житомирі з 2990 – тільки 350, в Одесі їх кількість з 3227 зменшилася до 1802 осіб, у Херсоні з 3321 – до 315, у Катеринославі з 4192 – до 558. Аналогічна ситуація спостерігалась і в інших українських містах. З Положення було усунуто навіть згадку про самостійність органів міського самоврядування – губернатор здійснював нагляд не тільки “за законністю”, а й за “правильністю дій” самоврядування, він отримав право зупиняти постанови дум як такі, “що не відповідали місцевим користям і потребам”. Крім цього, “Міське положення” 1892 р. містило й інші нововведення, які полегшували втручання адміністрації в справи самоврядування та сприяли реалізації програми поступового введення його органів до державного механізму. Для царату прийняття Положення  1892 р. знаменувало досягнення поставленої цілі – остаточного приведення самоврядування українських міст до загальноросійських стандартів (четвертий етап 1892 –           1914 рр.), що дозволило розпочати активну реалізацію програми “одержавлення” органів самоврядування.

У підрозділі 2.3. “Зміни компетенції органів міського самоврядування на початку ХХ ст.” з`ясовано, що одразу після прийняття “Міське положення” 1892 р. стало об`єктом критики прогресивно налаштованих керівників самоврядування та гласних. Використовуючи друковані видання та інші дозволені законом засоби, вони боролися за права міського самоврядування. Проблеми самоврядування, зокрема в містах, не залишилися поза увагою і фундаторів перших українських партій. Проте заборона царатом діяльності більшості партій та внутрішні суперечки не дозволили їм реалізувати поставлені програмні цілі. Від процесу реформування міського законодавства було усунуто й Державну думу. Керівництво країни, ставши заручником власної політики, зволікало з прийняттям украй необхідних рішень. За станом на кінець 1912 р. різного ступеня змін зазнали 43 статті (або 27,9%), більшість з яких було внесено до “Міського положення” у 1906 р. під тиском відомих революційних подій. Крім цього, з`явилися три нових статті: 47¹, 78¹, 136¹. Проте реальній видозміні піддалися лише деякі аспекти діяльності самоврядування, які здебільшого торкалися господарської сфери та розширення його податкової бази.

У підрозділі 2.4. “Правові та організаційні засади служби в органах міського самоврядування наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст.” вказується, що правове становище службовців самоврядування за Положенням 1892 р. суттєво відрізнялося від статусу їх колег, що працювали на державний службі. Основні відмінності стосувалися порядку заміщення посад (виборність, обмежений термін перебування); характеру підпорядкування адміністративній владі; призначення та джерел фінансування заробітної плати (міський бюджет); пенсійного забезпечення та інших соціальних гарантій. Тобто вони мали своєрідний “перехідний” статус. Поряд із цим, були відмінності й серед самих працівників самоврядування, яких за характером здійснення та обсягом повноважень можна поділити на три категорії: посадовці (голова, члени управи та секретар), службовці (канцеляристи управи) та спеціалісти (архітектори, учителі, сторожі та ін.). Зазначені особливості правового статусу активно використовувала губернська адміністрація під час формування особового складу органів самоврядування та здійснення контролю за їхньою діяльністю.

Розділ третій “Правовідносини органів міського самоврядування і органів державної влади загальної компетенції” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню особливостей практичної реалізації норм “Міського положення” 1892 р., що регулювали взаємовідносини органів самоврядування українських міст з органами державної влади різного рівня. 

У підрозділі 3.1. “Правовідносини органів міського самоврядування і центральних органів державної влади” з`ясовано, що в досліджуваний період було створено розгалужену нормативну базу, яка дозволила Міністерству внутрішніх справ охопити своїм контролем усі сфери діяльності органів самоврядування. Крім контрольного можна виділити й інші напрями взаємодії Міністерства внутрішніх справ і самоврядування: організаційний (організація Міністерством внутрішніх справ діяльності органів самоврядування); фінансовий (затвердження податків та клопотань самоврядування про позики); вирішення суперечок і непорозумінь між органами самоврядування та губернською адміністрацією. Свої повноваження  Міністерство внутрішніх справ втілювало в життя через губернаторів, або безпосередньо – за допомогою інструкцій, циркулярів і телеграм. Поряд зі згаданими напрямами діяльності, Міністерство внутрішніх справ вимушено було багато уваги приділяти роз`ясненню законодавчих нововведень. В умовах заплутаного законодавства подібна діяльність міністерства диктувалася й численними порушеннями законодавства з боку керівництва самоврядування. Тобто вона мала, серед інших, і профілактичні цілі.

Важливу роль в забезпеченні правової основи діяльності самоврядування українських міст відігравав Урядуючий Сенат. Його роз`яснення та ухвали сприяли не тільки  кращому розумінню, а й заповненню прогалин у міському законодавстві. Міські думи зверталися до Сенату як до вищої судової інстанції з найрізноманітніших питань, пов’язаних із діяльністю самоврядування. Займаючи виважену позицію, Сенат, з одного боку, сприяв відновленню порушених прав самоврядування, а з іншого – безжалісно присікав усі його спроби вийти за межі наданих повноважень.

У підрозділі 3.2. “Правовідносини органів міського самоврядування і губернської адміністрації” вказується, що відповідно до “Міського положення” 1892 р. губернатори та створені губернські у земських та міських справах присутствія отримали широкі можливості контролю та впливу на діяльність самоврядування. На відміну від попереднього періоду, губернатори у своїх діях могли керуватися не тільки принципом “законності”, а й “доцільності”. Це дозволяло їм втручатись у справи самоврядування, інколи перебираючи на себе деякі його повноваження. Разом із тим, широта компетенції керівників губерній була зумовлена й низькою правовою культурою та зловживаннями владою міського керівництва, що, не в останню чергу, сприяло трансформації зазначених взаємовідносин у бік дедалі жорсткішого адміністрування. Зокрема, це стосувалося раціонального використання органами самоврядування міських земель, виконавчої дисципліни, установленого порядку взаємовідносин між органами різного рівня тощо. Наглядові функції керівників губерній поширювалися й на нові сфери міського господарства. Важливу роль у цьому процесі відігравав міністр внутрішніх справ, що здійснював своєрідне коригування взаємовідносин губернаторів та органів міського самоврядування в новітніх умовах. У доволі складних взаємовідносинах губернської адміністрації та самоврядування були й позитивні риси. Так, губернатори як безпосередні керівники піклувалися про належну організацію діяльності органів самоврядування. На підставі роз`яснень Міністерства внутрішніх справ та указів Урядуючого Сенату губернатори пояснювали зміст окремих положень міського законодавства, які викликали непорозуміння та складнощі в застосуванні, і контролювали їх правильне виконання.

У підрозділі 3.3. “Органи міського самоврядування і повітова адміністрація” зазначається, що головою адміністрації та поліції в повіті був справник (у великих містах – поліцмейстер). Наділений владними повноваженнями, він контролював не тільки практичну, а й нормотворчу діяльність органів самоврядування – підготовлення обов`язкових постанов для населення. Від голови повітової адміністрації залежало й чітке виконання згаданих постанов. На ці стосунки, разом з численними об`єктивними факторами, великий вплив мав і суб`єктивний – особисті якості повітового справника. Так, українські архіви, поряд із фактами сумлінного виконання справниками та поліцмейстерами покладених на них обов`язків містять і багато прикладів недбалості, зловживань і байдужого ставлення до інтересів міської громади. Не маючи юридичних можливостей вплинути на керівника повітової адміністрації, самоврядування вимушене було використовувати фінансові важелі впливу на його діяльність, які здебільшого мали протиправний характер. Саме з приводу матеріально-технічного забезпечення між справниками (поліцмейстерами) та самоврядуванням виникали серйозні конфлікти, у вирішення яких вимушена була втручатися губернська адміністрація. Так, тільки допомога київського губернатора у лютому 1895 року дозволила бердичівському поліцмейстеру отримати від міської управи гроші для виплати заробітної плати місцевим поліцейським та пожежникам.

Крім справників, невід`ємною частиною повітової адміністрації були й земські дільничні начальники. Їхня влада поширювалася, за незначним винятком, тільки на сільську територію повіту, а тому взаємовідносини між ними та міським самоврядуванням мали епізодичний характер з доволі обмеженого кола питань: вони брали участь у перейменуванні селищ у міста; розглядали спори  між сільським товариством і міським самоврядуванням з приводу найму земельних угідь на території повіту або порушення прав володіння на них.

На повітовому рівні діяли й інші представники адміністрації – мирові посередники. Як правило, городяни та органи міського самоврядування зверталися до їх послуг, коли виникали спірні питання з приводу земельних відносин на сільській території повіту. Подібних справ було небагато, тому вони являли собою, скоріше, виняток із загального правила.

Розділ четвертий “Правовідносини органів міського самоврядування та органів державної влади спеціальної компетенції” складається з чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню особливостей правової регламентації та практичної реалізації функцій самоврядування в галузі оподаткування, забезпечення правопорядку, народної освіти, військової повинності, які здійснювались у взаємодії зі спеціалізованими органами, що діяли на губернському рівні.

У підрозділі 4.1. “Міське самоврядування й органи фінансового відомства” зазначається, що здійснення контролю за фінансовою діяльністю міського самоврядування було покладено на Міністерство фінансів, яке на губернському рівні було представлене казенною палатою. Разом із тим, втілення в життя програми “одержавлення самоврядування” певною мірою змінило баланс цих стосунків на користь органів самоврядування: представники міст входили до деяких органів казенної палати (зокрема, до загального присутствія промислової палати, податних присутствій та присутствій із квартирного податку). Проте ці взаємовідносини не були співпрацею рівних. Відсутність дієвого впливу на згадані органи та фінансові проблеми самоврядування періодично призводили до конфліктних ситуацій, для вирішення яких сторонам доводилося звертатися до керівників губернії. Так, у 1902 р. Харківська казенна палата надіслала губернаторові прохання “понудить” міські думи Ізюму, Сум, та Охтирки сплатити недоїмки казні та нараховану пеню.

Дещо інший характер мала взаємодія органів міського самоврядування та акцизних управлінь. Реалізація спиртних напоїв безпосередньо торкалася інтересів самоврядування: за ст. 127 “Міського положення” 1892 p. на користь міст серед інших стягувались і збори з закладів трактирного промислу. Тобто мала місце взаємна заінтересованість, яка й спонукала обидві сторони до плідної співпраці.

У підрозділі 4.2. “Міське самоврядування і загальна поліція” вказується, що “Міським положенням” 1892 р. та іншими нормативними актами на самоврядування було покладено витрати з утримання міських поліцейських команд. Обмежені фінансові можливості самоврядування призводили до недостатнього матеріально-технічного забезпечення поліції. Укупі з низькою виконавчою дисципліною, зловживаннями поліцейських це спричиняло зростання невдоволення її діяльністю з боку керівництва міст і простих городян. Зазначені обставини підштовхували органи самоврядування деяких українських міст до створення охоронних структур з місцевого населення, які б перебували під безпосереднім контролем керівництва самоврядування. Особливо така діяльність, незважаючи на заборону, розгорнулася в період революційних подій 1905 – 1907 рр. У розпал кризи – 31 січня 1906 року самодержавство взялося за реформування загальної поліції, однак шляхом простого збільшення її чисельності. Цим було завдано доволі відчутного удару по фінансовому стану міст, особливо невеликих, де видатки на утримання поліції зросли до 19% бюджету, а в середніх і великих до 10 – 15% від усіх міських витрат.

Відсутність коштів у міській скарбниці була основною причиною й незадовільної організації пожежної справи в більшості українських міст. Так, подільський губернатор за підсумками ревізії підвідомчої йому території в     1898 р. констатував про “майже повсюдне вкрай бідне утримання пожежної частини”. Виняток становили тільки великі повітові міста та губернські центри з розгалуженою податковою базою.

У підрозділі 4.3. “Міське самоврядування й органи Міністерства народної освіти” аналізуються правові засади та практична діяльність самоврядування з організації освітньої справи в українських містах.

Загальна недовіра до самоврядування як носія ліберальних поглядів призвела до усунення його від процесу відбору вчительських кадрів та нагляду за навчальним процесом у міських освітніх закладах. На нього було покладено лише матеріально-технічне забезпечення освітнього процесу. За відсутності чітко визначених меж видатків розмір сум, що виділялися на означені цілі, суттєво відрізнявся та залежав від багатьох об`єктивних (бюджет міста, кількість навчальних закладів) і суб`єктивних (ставлення керівництва самоврядування до освітньої справи) факторів. Тому на початку ХХ ст. він коливався у вельми значних межах: від 0,6% (Балта) до 29,4% (Старобільськ) і більше. Незважаючи на несприятливі обставини, органи самоврядування українських міст знаходили дозволені законом засоби для демократизації навчального процесу. Серед них: надання фінансової допомоги освітнім закладам, матеріальне заохочення прогресивно налаштованих учителів, зменшення або скасування плати для учнів з малозабезпечених верств населення, що не тільки дозволило суттєво підняти загальний освітній рівень городян, а й позитивно позначилося на розвитку міського господарства в цілому. 

У підрозділі 4.4. “Правовідносини інших відомств і органів міського самоврядування” зазначається, що в результаті судової реформи 1864 р. самоврядування в особі міського голови було зобов`язане складати загальні списки кандидатів у присяжні від городян. Тобто взаємовідносини самоврядування з судовими органами мали обмежений характер. Поряд із цим, реалізація програми “одержавлення” супроводжувалася покладенням на нього неспецифічних як для самоврядування обов`язків. Так, військова реформа 1874 р. залучила органи міського самоврядування до процесу комплектування збройних сил. На самоврядування було покладено й виконання військової повинності з розквартирування військ. Її обтяжливий характер та недостатня компенсація від держави (у 1913 р. куп`янське самоврядування витратило на означені цілі 4 306 руб. 31 коп., а отримало від держави тільки  2 245 руб. 85 коп.) викликали цілком справедливе обурення городян. Проте керівництво країни обмежувалося лише періодичним та й до того ж незначним підвищенням асигнувань на означені потреби.

Органи самоврядування взаємодіяли з управліннями державним майном. Опікуючись казенними землями та казенними оброчними статтями, згадані управління, за певних обставин, виставляли їх на продаж. Чим, за нагоди, користувалися органи самоврядування для розширення міської території.

На губернському рівні до створеної багатоступеневої системи контролю за самоврядуванням залучалися й контрольні палати. Це дозволяло не тільки відстежувати рух коштів та їх цільове використання, а й утримувало керівництво органів самоврядування від зловживань у фінансовій сфері.

Розділ п`ятий “Відносини органів міського самоврядування та інших самоврядних структур” складається з двох підрозділів та присвячений дослідженню проблеми взаємовідносин органів самоврядування українських міст із земствами та органами корпоративного самоврядування в контексті реалізації програми введення самоврядування до державного механізму.

У підрозділі 5.1. “Міське самоврядування й земства” вказується, що хоч у Російській імперії й не було створено єдиної системи самоврядування, органи самоврядування українських міст мали змогу взаємодіяти з земствами як на повітовому, так і на губернському рівні. Зазначені контакти під пильним контролем адміністрації відбувалися з певного кола питань організаційно-функціонального та фінансово-господарського характеру. Разом із тим, недосконалість законодавства у сфері оподаткування міської нерухомості призводила до численних конфліктних ситуацій між земствами та органами міського самоврядування. Незважаючи на те, що частка збору з міського нерухомого майна в бюджеті земств складала близько 6,5% (за даними на 1913 р.), керівники міського самоврядування вважали його розмір занадто великим. Однак, хоча земства й уникали витрат, не передбачених законом, архівні дані свідчать про тісну взаємовигідну співпрацю згаданих самоврядних структур у галузі охорони здоров`я, народної просвіти, розбудови та благоустрою українських міст.

У підрозділі 5.2. “Взаємовідносини органів міського та корпоративного самоврядування” наголошується, що хоча стрімкий розвиток капіталізму й завдав відчутного удару по становій системі Російської імперії, самодержавство й надалі продовжувало підтримувати її. В українських містах діяли міщанські, дворянські, купецькі, ремісничі та єврейські органи корпоративного самоврядування. До контролю за їхньою діяльністю залучалися органи самоврядування українських міст. Зазначена діяльність самоврядування охоплювала широке коло питань: від обліку та виконання повинностей (купецькі) до прямого керівництва (суміщення обов`язків міщанської управи (старости) та міського голови у невеликих поселеннях). Водночас згадані стани мали можливість направляти своїх представників до органів міського самоврядування  як гласних, що дозволяло представляти та захищати корпоративні інтереси на загальноміському рівні.

Принципово інший характер мала взаємодія органів міського самоврядування з радами робітничих депутатів, що виникли під час революції 1905 –      1907 рр. у Харкові, Катеринославі, Луганську, Миколаєві та інших українських містах. Ці органи корпоративного самоврядування, не санкціоновані урядом, які багато в чому копіювали існуючі на той час самоврядні структури, в умовах соціальної кризи, спираючись на широку підтримку міського населення, зробили спробу перебрати на себе повноваження адміністрації та органів самоврядування, що в деяких випадках призводило до усунення міських дум і управ від виконання покладених на них завдань і функцій.