АДМІНІСТРАТИВНО–ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ УПРАВЛІННЯ ОРГАНАМИ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок із науковими планами та програмами, мету й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів. Також наведено дані про особистий внесок здобувача, апробацію результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Теоретичні та методологічні засади адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ України» складається з шести підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Зміна парадигми державного управління як наслідок зміцнення демократичних відносин» проаналізовано взаємозв’язки між сукупністю фундаментальних наукових уявлень, установок та моделей і рівнем розвитку відносин народовладдя у суспільстві. Зокрема, визначено, що в Україні модель «людина для держави», що активно впроваджувалася у масову свідомість за часів СРСР, досить повільно змінюється на модель «держава для людини», притаманну більш демократичним суспільствам. При цьому індикаторами, які свідчать про існування першої чи другої моделі, є прозорість діяльності органів державної влади, існування дієвого механізму контролю за їх роботою, у тому числі громадського, ступінь досконалості системи юридичної відповідальності посадових осіб за порушення правових норм, наявність різноспрямованих за політичною орієнтацією засобів масової інформації та відсутність цензури. Водночас, як свідчать численні дослідження авторитетних міжнародних організацій, рівень розвитку демократичних відносин в нашій державі протягом останніх років має тенденцію до погіршення. Так, за рейтингом демократії країн світу Democracy Index-2011, Україна посіла 79 місце серед 167 держав, погіршивши свої показники, порівняно з 2010 роком, практично за всіма пунктами. Торік Україна займала 67 місце й перебувала в категорії так званих «неповноцінних демократій», а цього року вона потрапила в перший рядок в сегменті «гібридних режимів» (за яких громадські свободи дотримуються лише частково). Зазначене свідчить про те, що система державного управління в Україні досі перебуває в перехідному стані – від орієнтованої на потреби держави до орієнтованої на потреби людини.

У дисертації підкреслено, що сьогодні, коли в Україні активно здійснюється адміністративна реформа, поступ нашої держави на шляху демократичних перетворень потребує вдосконалення системи державного управління, однією зі складових якої є управління органами внутрішніх справ.

У підрозділі 1.2 «Методологічні засади дослідження управління органами внутрішніх справ» на підставі аналізу існуючих у науці підходів сферу внутрішніх справ визначено як різновид соціально-політичної сфери життєдіяльності держави, призначення якої полягає в організації, упорядкуванні, нормалізації суспільних відносин із метою встановлення й підтримання громадського порядку і громадської безпеки, низького рівня злочинності й високого рівня захищеності прав і свобод людини та громадянина. Державні органи, які функціонують в цій сфері, можуть входити до складу як одного відомства (наприклад, Міністерства внутрішніх справ України), так і декількох. При цьому, через вплив різних чинників такі органи можуть виокремлюватися в самостійні структури, знову об’єднуватися, проте на змісті виконуваних ними функцій у сфері внутрішніх справ це не позначатиметься.

У роботі визначено, що управлінню органами внутрішніх справ притаманні наступні ознаки: по-перше, це вид соціального управління й різновид державного управління, який має цілеспрямований характер, здійснюється спеціальним апаратом або спеціально призначеними посадовими особами; по-друге, змістом такого управління є впорядкування системи органів внутрішніх справ, забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, а метою – охорона громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, боротьба зі злочинністю, захист прав, свобод і законних інтересів громадян.

На підставі викладеного вище сформульовано поняття управління органами внутрішніх справ як цілеспрямована діяльність визначених правовими нормами суб’єктів із підтримання цілісності системи органів внутрішніх справ, забезпечення її оптимального функціонування і розвитку з метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, зниження рівня злочинності, високого рівня захищеності прав, свобод та інтересів громадян.

У підрозділі 1.3 «Поняття та особливості адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ» визначено сутність правового регулювання та правового впливу та відмінності між ними. Обґрунтовано, що різноманітність визначень правового регулювання в теоретичних джерелах обумовлена різноманітністю підходів до праворозуміння. При цьому кожен із цих підходів має своє обґрунтування, власний понятійно-логічний апарат, а вибір одного з них врешті-решт залежить від дослідника і обумовлений специфікою та завданнями певного дослідження. Виокремлення ж найбільш загальних закономірностей кожного підходу дозволяє розглянути феномен правового регулювання в кількох аспектах.

В інструментальному аспекті:

а) виходячи з теорії природного права, правове регулювання – це частина (елемент) правового впливу держави на суспільні відносини за допомогою специфічних правових засобів (норм права, правовідносин, актів реалізації права) з метою упорядкування, закріплення, охорони і розвитку суспільних відносин;

б) виходячи з теорії позитивного права, правове регулювання – це нормативно-організаційний вплив на суспільні відносини, що здійснюється як за допомогою спеціальних правових засобів, так і завдяки іншим правовим явищам, до яких належать правосвідомість, правова культура, принципи права.

В інституційному аспекті правове регулювання – це процес, наслідками якого є здійснення цілеспрямованого правового впливу держави на суспільні відносини.

У нормативно-юридичному аспекті правове регулювання – це здійснюване за допомогою спеціальних юридичних засобів упорядкування суспільних відносин, що включає їх юридичне закріплення, охорону, контроль за їх стабільністю та відновлення у випадку порушення.

У діяльнісному аспекті правове регулювання – це діяльність держави, її органів і посадових осіб, а також уповноважених на те громадських організацій щодо встановлення обов’язкових для виконання юридичних норм (правил) поведінки суб’єктів, права їх реалізації в конкретних відносинах та застосування державного примусу до правопорушників із метою досягнення стабільного правопорядку в суспільстві.

У дисертації визначено поняття адміністративно-правового регулювання взагалі, а також адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ, яке необхідно розуміти як адміністративно-правовий вплив, що здійснюється за допомогою комплексу адміністративно-правових засобів та інших правових явищ, які разом узяті складають механізм адміністративно-правового регулювання, орієнтований на цілеспрямовану діяльність із підтримання цілісності системи органів внутрішніх справ, забезпечення її оптимального функціонування й розвитку з метою забезпечення належного громадського порядку та громадської безпеки, зниження рівня злочинності, реальної захищеності прав, свобод і інтересів.

У підрозділі 1.4 «Мета адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ» визначається, що викладене в теоретичних джерелах розуміння права як загальної волі, що стала результатом узгодження приватних або специфічних інтересів, відображеної в законі чи в інший спосіб і визнаної державою, як системи регуляції й захисту вільної поведінки індивідів засобами державної (політичної) влади, як явища соціальної дійсності, що існує та функціонує згідно із законами цілісного органічного утворення – законами системи, які, у свою чергу, перебувають у складних (системних) зв’язках із усім комплексом соціальних утворень, детермінує розуміння правового регулювання як процесу, тісно пов’язаного із соціальним життям. При цьому правове регулювання завжди є вторинним, похідним від потреб та запитів суспільства або окремих його груп. Тому цілі правового регулювання не можуть бути суто правовими, оскільки право існує для оптимізації функціонування суспільства, а не навпаки. Отже, соціально обумовлена ціль або цілі правового регулювання виступають як модель бажаного стану суспільних відносин. Однак заперечувати існування й суто юридичних цілей права було б помилковим, оскільки право є системним утворенням, воно прагне досягти певного стану урегульованості, критеріями якої є відсутність суперечностей і прогалин, наявність дієвого механізму реалізації правових приписів. Проте, на відміну від соціуму, що становить певну єдність індивідуумів, що володіють можливістю здійснення активних дій, право – це явище, яке може змінюватися лише за умови доброї волі тих же представників соціуму або окремих їх груп. Тому усвідомлення соціальних цілей завжди буде простішим, ніж розуміння цілей суто правових. За приклад можна взяти випадки, коли соціальне замовлення полягало в тому, щоб не створювати механізм реалізації окремих правових норм, залишити їх декларативними, свідомо ускладнити розуміння правових приписів тощо.

Обґрунтовано, що правове регулювання детермінується наявністю соціальних цілей та певних завдань, у тому числі юридичних цілей, при цьому перші визначаються особливістю розвитку економічних, політичних та інших відносин у певній державі, а другі – станом розвитку нормативно-правової бази, яка ці відносини регулює.

У роботі визначено, що правове регулювання у кращому випадку відображає потреби та інтереси більшості населення, і ще ніколи не відображало інтереси всіх членів суспільства. Крім того, досить частими є випадки, коли спрямованість правового регулювання визначається потребами окремих соціальних груп, зокрема, олігархічних або приналежних до єдиної правлячої партії, або навіть інтересами окремих осіб чи їх сімей за умов абсолютної монархії. Отже, за таких умов на передній план висуваються не гуманістичні цінності, накопичувані людською цивілізацією протягом тисячоліть свого існування, а модель бажаного результату, досягнення якого детермінує правотворчість і зміст правового регулювання. Така модель може відповідати, не відповідати або частково відповідати гуманістичним цінностям певного суспільства. Враховуючи те, що саме суспільство постійно змінюється, відмирають старі та народжуються нові відносини, закладена у правовому регулюванні модель бажаного результату постійно потребує змін. Крім того, значний вплив на національні правові системи здійснює міжнародне законодавство, що теж необхідно враховувати при аналізі досліджуваного феномену.

Зазначене вище дає можливість визначити мету правового регулювання в широкому розумінні як обумовлену певними міжнародними, державними, суспільними, груповими або індивідуальними потребами та інтересами модель бажаного результату розвитку, зміни або припинення суспільних відносин у певній сфері. Ознакою соціальної демократичної держави буде при цьому врахування в системі правового регулювання інтересів та потреб якомога більшої частини громадян певної держави, а також громадян інших держав та осіб без громадянства. Вузьке розуміння мети правового регулювання обумовлено особливостями державного ладу, розвитком демократичних відносин і громадянського суспільства у кожній окремо взятій державі на певному етапі її розвитку.

На підставі викладеного вище, враховуючи специфіку органів внутрішніх справ та управління ними, визначено цілі адміністративно-правового регулювання управління зазначеними органами.

У підрозділі 1.5 «Принципи адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ» на підставі аналізу теоретичних підходів та практики діяльності органів внутрішніх справ виокремлено наступні групи принципів адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ як керівних ідей, що виступають основою для побудови норм права: системні, які призначенні забезпечувати внутрішню єдність права, підтримувати стійкі зв’язки між правовими нормами (загальноправові, міжгалузеві, галузеві, а також принципи інститутів адміністративного права), принципи правотворчості, правореалізації і правоохорони.

До загальноправових принципів, що входять до групи системних принципів, належать принципи свободи, справедливості, рівності, гуманізму, демократизму та законності.

До міжгалузевих принципів, що входять до групи системних, віднесено принципи поділу влади, презумпції невинуватості та незворотності закону (нормативно-правового акту). До галузевих принципів адміністративно-правового регулювання мають бути віднесені: принцип єдності системи управління органами внутрішніх справ; принцип ефективного управління; принцип підконтрольності і підзвітності суб’єктів управління органами внутрішніх справ та працівників цих органів (принцип вертикальної підпорядкованості в системі управління органами внутрішніх справ); принцип єдності основних вимог, що пред’являються до управління органами внутрішніх справ; принцип професіоналізму та компетентності суб’єктів адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ; принцип гласності у здійсненні управління органами внутрішніх справ; принцип відповідальності суб’єктів управління органами внутрішніх справ за прийняті адміністративні акти (рішення); принцип відповідальності працівників органів внутрішніх справ за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов’язків; принцип науковості в управлінні органами внутрішніх справ.

Крім того, у дисертації виділено і охарактеризовано інституціональні принципи адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ, принципи правотворчості (постійного технічного вдосконалення актів, що приймаються; пріоритету органів державного управління у здійсненні функцій адміністративної правотворчості і принцип гармонійності нормативно-правового регулювання); принципи правореалізації (реальності реалізації прав, свобод і обов’язків усіма фізичними та юридичними особами, доцільності, ефективності правореалізації), а також принципи правоохорони (відкритості публічної інформації, незалежності суб’єктів право охорони, паритетності суб’єктів правоохорони).

У підрозділі 1.6 «Структура адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ» визначено особливості суб’єктів, предмета та об’єкта адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ. Обґрунтовано, що суб’єкти правового регулювання мають розглядатися у широкому та вузькому аспекті. У вузькому аспекті – це державні органи та посадові особи, до компетенції яких віднесено встановлення норм права, якими регулюється управління означеними органами. У широкому аспекті до суб’єктів адміністративно-правового регулювання мають бути віднесені всі державні органи, посадові особи та громадські організації, яким надано право здійснювати правозастосовну діяльність у сфері управління органами внутрішніх справ. До суб’єктів адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ у вузькому аспекті належать: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство внутрішніх справ України, головні управління, управління МВС України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, на транспорті, районні, районні в містах, міські управління (відділи), лінійні управління (відділи) внутрішніх справ.

Крім визначених вище суб’єктів адміністративно-правового регулювання, до цієї групи належать працівники органів внутрішніх справ, які за своїми функціональними обов’язками не уповноважені видавати нормативно-правові акти управлінського характеру, однак здійснюють правозастосовну діяльність, члени громадських формувань, яким право здійснення певних елементів правозастосовної діяльності надано в силу положень Законів України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», Положення про Громадську раду при Міністерстві внутрішніх справ України та ін.

У роботі з’ясовано, що предметом адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ є управлінські відносини, тобто зв’язки, які постійно діють між суб’єктами та об’єктами управління, і поділяються на відносини субординації та координації, формальні та неформальні, централізму та самостійності, відповідальності та ін.

Враховуючи, що у теорії права як об’єкт правового регулювання, як правило, розглядаються матеріальні, духовні чи інші соціальні блага, з приводу яких у суб’єктів права складаються юридичні зв’язки, об’єктом адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ є, на нашу думку, громадський порядок, громадська безпека, низький рівень злочинності і високий рівень захищеності прав і свобод людини та громадянина.

Розділ 2 «Механізм адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ України» складається з п’яти підрозділів. У підрозділі 2.1 «Поняття та структура механізму адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ» визначено, що механізм правового регулювання управління органами внутрішніх справ необхідно розуміти як комплекс адміністративно-правових засобів забезпечення цілеспрямованої діяльності з організації, координації та контролю за виконанням органами внутрішніх справ поставлених перед ними цілей та завдань. До елементів механізму адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ належать органічні елементи, наявність яких є обов’язковою, та функціональні, які не є обов’язковими, однак значною мірою впливають на функціонування означеного механізму. До органічних складових належать: адміністративно-правові норми, адміністративно-правові відносини, акти реалізації норм права. До функціональних складових механізму адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ належать: принципи діяльності публічної адміністрації, уповноваженої на виконання функції управління внутрішніми справами держави, юридичні факти, акти тлумачення норм адміністративного права, правова свідомість, правова культура і режим законності.

У підрозділі 2.2 «Адміністративно-правові норми як елемент механізму адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ» з’ясовано, що адміністративно-правові норми, якими регулюється управління органами внутрішніх справ, – це встановлені, санкціоновані чи ратифіковані державою правила поведінки загальнообов’язкового характеру, які розраховані на неодноразове застосування, підкріплені заходами державного примусу і мають своїми цілями забезпечення, захист і поновлення у разі порушення прав і свобод фізичних і юридичних осіб у сфері внутрішніх справ держави, удосконалення системи державного управління сферою внутрішніх справ, удосконалення процесів внутрішньої організації та діяльності органів внутрішніх справ та проходження служби їх працівниками.

У дисертації визначено класифікацію адміністративно-правових норм, якими регулюється управління органами внутрішніх справ, за наступними критеріями: за методом впливу на поведінку суб’єктів управлінських відносин; за предметом правового регулювання; за юридичною силою; за дією у просторі; за дією на коло осіб; за дією у часі; за формою приписів, які містить у собі певна адміністративно-правова норма.

У підрозділі 2.3 «Місце та роль адміністративно-правових відносин у механізмі адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ» на підставі аналізу теоретичних підходів до сутності предмету адміністративного права та особливостей адміністративно-правових та управлінських відносин в сфері управління внутрішніми справами сформульовано співвідношення між вказаними видами відносин. По-перше, як свідчить дослідження з історії держави та права, управлінські відносини в сфері управління внутрішніми справами з’явилися значно раніше, ніж їх правове регулювання, і лише з закріпленням в законодавстві основних засад такого управління набули правового характеру. Тому управлінські відносини за часом виникнення є первинними, а адміністративно-правові – вторинними. По-друге, не всі управлінські відносини, які складаються в сфері управління органами внутрішніх справ, регулюються нормами адміністративного права. Тому об’єктом адміністративно-правових норм є тільки ті управлінські відносини, які об’єктивно потребують правового регулювання і можуть бути врегульовані правовою нормою. У той же час не всі адміністративно-правові відносини є управлінськими за своєю сутністю: так, відносини, пов’язані із застосуванням заходів адміністративної відповідальності та з реалізацією юрисдикції адміністративних судів не належать до управлінських. Отже, лише частина адміністративно-правових відносин належать до управлінських, і лише частина управлінських відносин є адміністративно-правовими. По-третє, управлінські відносини, які відрізняються найбільшою ефективністю, з часом знаходять своє правове закріплення і перетворюються в адміністративно-правові. Як приклад такого роду відносин можна навести відносини в інформаційній сфері діяльності органів внутрішніх справ, у сфері зв’язків з громадськістю тощо.

Суттєвими ознаками адміністративно-правових відносин, що виникають під час управління органами внутрішніх справ, є наступні. По-перше, це один із видів соціальних відносин, і, як будь-які соціальні відносини, вони є сталими, системними, поновлюваними, різноманітними за змістом. По-друге, це відносини, врегульовані нормами адміністративного права. По-третє, їх метою є організаційне забезпечення стабільного функціонування органів внутрішніх справ та забезпечення захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб. По-четверте, щонайменше один з учасників цих відносин є носієм владних повноважень, гарантованих засобами державного примусу. По-п’яте, за своєю сутністю це управлінські відносини, що об’єктивно потребують правового регулювання і можуть бути врегульовані правовою нормою. По-шосте, вони виникають у сфері діяльності органів державної влади. Вказане дало змогу сформулювати визначення адміністративно-правових відносин у сфері управління органами внутрішніх справ як врегульованих нормами адміністративного права соціальних відносин, метою яких є організаційне забезпечення стабільного функціонування органів внутрішніх справ та забезпечення захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

У підрозділі 2.4 «Акти застосування права як складова механізму адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ» визначено, що вказані акти як оформлені відповідним чином юридично-владні рішення уповноважених органів і посадових осіб, що встановлюють, змінюють, припиняють на основі юридичних норм права і обов’язки учасників конкретних правовідносин або міру відповідальності конкретних осіб за вчинене ними правопорушення, для вирішення завдань управління органами внутрішніх справ, можна класифікувати наступним чином. За способом прийняття акти застосування норм права можуть бути одноособовими або колегіальними. За суб’єктами прийняття акти застосування права можна розділити на акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства і органів внутрішніх справ, судові рішення. За функціями у правовому регулюванні акти застосування права поділяються на регулятивні та охоронні. За юридичною природою можна виділити основні акти застосування права, які закріплюють кінцеве рішення по певній справі (наприклад, наказ про притягнення працівників до дисциплінарної відповідальності за результатами службового розслідування) і допоміжні (наприклад, розпорядження про призначення службового розслідування за результатами надзвичайної події з особовим складом). Крім того, існує думка, що за формою зовнішнього вираження акти застосування права можуть поділятися на письмові (розпорядження, наказ, вирок суду); усні (вимога припинити протиправні дії, виклик понятих); конклюдентні (наприклад, застосування працівниками податкової міліції табельної зброї). Ми не поділяємо такої точки зору і з цього приводу вважаємо, що виділена В.К. Колпаковим ознака – оформлення акта застосування права відповідним чином – має бути вирішальною під час відмежування актів застосування права від інших феноменів правової реальності. На нашу думку, в іншому разі до актів правозастосовної діяльності були б віднесені всі без винятку правомірні дії працівників органів внутрішніх справ, адже останні зобов’язані здійснювати свою діяльність лише у межах, визначених правовими нормами, і само б поняття акту застосування права було б позбавлено сенсу.

У підрозділі 2.5 «Функціональні складові механізму адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ» надано характеристику означених функціональних складових, до яких належать принципи діяльності публічної адміністрації, уповноваженої на виконання функції управління внутрішніми справами держави, юридичні факти, акти тлумачення норм адміністративного права, правова свідомість, правова культура і режим законності. З’ясовано, що всі елементи механізму адміністративно-правового регулювання управління органами внутрішніх справ впливають один на одного, підвищуючи або знижуючи ефективність функціонування всього механізму. Так, рівень правової свідомості та правової культури знаходиться у прямопропорційному зв’язку із рівнем режиму законності, у свою чергу, на режим законності впливають також рівень досконалості адміністративно-правових норм. У той же час в актах застосування права знаходять своє відображення як рівень законності, так і рівень розвитку адміністративно-правових відносин в сфері управління органами внутрішніх справ тощо. Тому неможливо вплинути лише на один елемент означеного механізму (наприклад, з метою підвищення рівня законності), не зачіпаючи інші елементи: у такому разі механізм через нетривалий проміжок часу повернеться у попередній стан. Отже, удосконалення управління органами внутрішніх справ потребуватиме цілеспрямованого впливу на всі елементи механізму його адміністративно-правового регулювання.