ПРОЦЕСУАЛЬНІ ЗАСАДИ ПЕРЕГЛЯДУ ПОСТАНОВ ПО СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ

Краткое содержание

1)     ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

      У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, зв’язок з науковими програмами, планами, темами; визначено мету і завдання, об’єкт і предмет дослідження, його методологічну основу; розкрито наукову новизну одержаних результатів, їх практичне значення; подаються відомості про особистий внесок здобувача, апробацію та опублікування результатів дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 “ Теоретико-правова характеристика  перегляду  постанов по справах про адміністративні правопорушення” складається з двох підрозділів і присвячений висвітленню понять та змісту основних категорій інституту перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення, а також класифікації основних процесуальних конструкцій перегляду таких постанов.

     У підрозділі 1.1 «Теоретичні засади перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення»  здійснюється детальний аналіз існуючих у науковій літературі підходів до визначення понять «постанова по справі про адміністративне правопорушення» та «перегляд постанов по справах про адміністративні правопорушення», розкривається їх зміст.

         На підставі аналізу юридичних властивостей постанов по справах про адміністративні правопорушення, порядку та підстав їх прийняття,  обґрунтовується позиція стосовно того, що постанова по справі про адміністративне правопорушення являє собою адміністративний акт у формі окремого процесуального документу, прийняття якого завершує стадію розгляду справи про адміністративне правопорушення, який містить рішення по цій справі і набуття законної сили яким обумовлюється або відмовою суб’єкта адміністративного правопорушення від його оскарження, або результатами його перегляду уповноваженим органом (посадовою особою).

         Зроблено висновок про те, що важливою гарантією законності та обґрунтованості застосування адміністративних стягнень є наявність можливості оскарження або опротестування постанови по справі про адміністративне правопорушення, яке тягне за собою перегляд рішення по справі про адміністративне правопорушення. 

На підставі аналізу існуючих поглядів на природу і зміст перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення, а також норм чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) обґрунтовується висновок про те, що перегляд постанови по справі про адміністративне правопорушення являє собою діяльність, зміст якої полягає у новому розгляді справи про адміністративні правопорушення іншими уповноваженим органом або посадовою особою, з метою перевірки законності та обґрунтованості рішення, викладеного у постанові по справі про адміністративне правопорушення, оскарження чи опротестування якої стало підставою такого розгляду.

У підрозділі 1.2 «Види процесуальних конструкцій перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення»  здійснюється аналіз передбачених чинним законодавством процесуальних конструкцій перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення, розглядається зарубіжний досвід правового регулювання аналогічних відносин.

На думку автора, в сучасній Україні склалася багатоваріантна модель перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення, яка передбачає наявність адміністративного, судового та квазісудового (апеляційного) порядку перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення. Адміністративний та квазісудовий (апеляційний) порядок

перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення регламентується КУпАП, а судовий – КАСУ.

         Така багатоваріантність обумовлює висновок про те, що перегляд постанов по справах про адміністративні правопорушення не завжди реалізується в межах провадження по справах про адміністративні правопорушення. Зокрема, перегляд постанов по справах про адміністративні правопорушення в порядку адміністративного судочинства не є стадією провадження по справах про адміністративні правопорушення. Єдиною точкою дотику провадження по справах про адміністративні правопорушення з провадженням в порядку адміністративного судочинства є положення про строки оскарження. В усіх інших аспектах це є абсолютно самостійним провадженням, яке регламентується окремим процесуальним законом, а саме КАСУ.

         Розглядаючи перегляд постанов по справах про адміністративні правопорушення в межах стадії провадження по справах про адміністративні правопорушення, автор показує, що жодну із стадій провадження по справах про адміністративні правопорушення не можна розглядати з точки зору їх обов’язковості. З позицій нормотворчої діяльності, спрямованої на створення процесуальної конструкції провадження, стадія перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення є обов’язковою, оскільки існування цієї стадії є однією із гарантій забезпечення законності та обґрунтованості рішення  по справі про адміністративне правопорушення. З іншого боку реалізація цієї стадії провадження по справах про адміністративні правопорушення ґрунтується на засадах диспозитивності, тобто особа, відносно якої винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення на свій власний розсуд реалізує право на оскарження цієї постанови. Більш того, в переважній більшості випадків ця особа має право обрати й вид перегляду.

Обґрунтовується необхідність зміни поглядів на структуру провадження по справах про адміністративні правопорушення. Враховуючи те, що стадія виконання постанови по справах про адміністративні правопорушення нормативно знаходиться за межами провадження по відповідних справах, а один із варіантів перегляду взагалі реалізується в рамках окремої процедури адміністративного судочинства, коректніше буде вести мову про конструкцію більш високого порядку, а саме про адміністративно-деліктний процес. В рамках же адміністративно-деліктного процесу пропонується розглядати три окремих види проваджень: провадження по справах про адміністративні правопорушення; провадження щодо перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення на засадах адміністративного судочинства; провадження по виконанню постанови по справі про адміністративне правопорушення.

У цьому ж підрозділі автором піддається обґрунтованій критиці положення частин другої статі 171-2 КАСУ. Оскільки відповідно до цієї норми, рішення місцевого загального суду як адміністративного суду у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності є остаточним і оскарженню не підлягає, то цією нормою розгляд згаданого виду справ позбавлено статусу повноцінного адміністративного процесу, адже адміністративне судочинство включає до себе можливості апеляційного, і касаційного перегляду рішень суду першої інстанції. Таким чином, законодавчо із адміністративного процесу (в розумінні КАСУ) штучно виділено провадження по справах щодо перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення, що і дозволяє розглядати його як окрему складову адміністративно-деліктного процесу.

Розділ 2 “ Процесуальні конструкції перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення на засадах КУпАП” складається з двох підрозділів і присвячений питанням особливостей побудови та реалізації процесуальних конструкцій перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення на засадах КУпАП.

У підрозділі 2.1 «Процесуальні засади перегляду  постанов по справах про адміністративні  правопорушення в адміністративному порядку» розглядаються порядок і правила перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення в адміністративному порядку органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами.

Автором доводиться, що перевірка законності та обґрунтованості постанови по справі про адміністративне правопорушення в процесі перегляду має здійснюватись в тому ж самому порядку, в якому розглядається справа про адміністративне правопорушення. Такий висновок ґрунтується на тому, що для перевірки законності та обґрунтованості постанови і прийняття одного із рішень передбачених статтею 293 КУпАП, необхідно з’ясувати ті самі обставини, що підлягають з’ясуванню при розгляді справи про адміністративні правопорушення.

Виходячи із принципу процесуальної економії, перегляд постанови по справі про адміністративне правопорушення має здійснюватись від найпростіших за змістом дій, які дають можливість прийняти одне із рішень, перелічених у статті 293 КУпАП, до найскладніших.

Автор показує, що у правовому регулюванні процедури перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення існують деякі прогалини. Зокрема, було б доцільним доповнити КУпАП нормами, які б встановлювали вимоги до скарг на такі постанови. До основних із таких вимог слід віднести обов’язковість вказівки на мотиви оскарження і встановити, що немотивовані скарги розгляду не підлягають.

Як недолік правового регулювання процедури перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення розглядається відсутність обов’язку уповноваженого органу (посадової особи) повідомити скаржника про місце і час розгляду його скарги, тобто про місце і час перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення за його скаргою. Крім того, доводиться, що перегляд справи про адміністративне правопорушення в адміністративному порядку здійснюється заочно, тобто без запрошення скаржника, що позбавляє його можливості участі у відповідні процедурі. Тому, чинний КУпАП слід доповнити нормою про обов’язковість повідомлення скаржника про час і місце розгляду його скарги та передбачити право скаржника на участь у процесі перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення за його скаргою.

Окремо автором відстоюється позиція стосовно того, щ відсутність законодавчо визначеної процедури перегляду постанов по справам про адміністративні правопорушення колегіальними органами, практично унеможливлює їх перегляд місцевими радами. З огляду на це пропонується виключити місцеві ради та їх виконавчі комітети з переліку суб’єктів, до яких можуть оскаржуватись і які мають право переглядати постанови по справах про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 2.2 «Процесуальні засади апеляційного перегляду постанов по справах про адміністративні  правопорушення» розглядаються порядок і правила перегляду винесених судами постанов по справах про адміністративні правопорушення в апеляційному порядку, який здійснюється апеляційними судами.

На основі аналізу наукових поглядів на природу і зміст апеляції, а також аналізу положень КУпАП в частині апеляційного порядку перегляду рішень судів по справах про адміністративні правопорушення, обґрунтовується думка про те, що цей порядок не є апеляцією в її класичному розумінні.  Апеляційний перегляд постанов по справах про адміністративні правопорушення здійснюється  суддею апеляційного суду одноособово, в той час як в усіх видах судочинства апеляція передбачає колегіальний розгляд справи. Крім того, в КУпАП не визначено процедури перегляду, іншими словами, законом не визначено, в якому порядку має здійснюватись апеляційний перегляд – адміністративному чи судовому. На відміну від КУпАП, в усіх процесуальних кодексах на це є чітка вказівка.

Визначаючи правову природу апеляційного перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення доводиться, що однією із основних вад апеляційного перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення є відсутність принципу змагальності. Це дає можливість стверджувати і про відсутність судового порядку при реалізації апеляційного перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення, що були винесені судами.

Автор пропонує шляхи розв’язання зазначених проблем. По-перше, можливим є визначення відповідної процедури апеляційного перегляду в КУпАП чи, принаймні, вказівка на те, що апеляційний перегляд здійснюється за правилами розгляду справ про адміністративні правопорушення. Але  в даному випадку проблема вирішується лише частково, оскільки невластива апеляційним судам функція розгляду справ про адміністративні правопорушення залишається.         По-друге, можливою є передача повноважень щодо апеляційного перегляду рішень по справах про адміністративні правопорушення адміністративним судам для здійснення його за правилами адміністративного судочинства. В основі цього підходу лежить розуміння того, що розгляд судами справ про адміністративні правопорушення здійснюється не на принципах правосуддя, а на принципах адміністративного провадження. Відтак, логічною буде і процедура оскарження і перегляду рішень по таких справах в порядку саме адміністративного судочинства.

У цілому автор доводить, що існуюче правове регулювання апеляційного перегляду рішень по справах про адміністративні правопорушення, винесених судами, не забезпечує повноцінного захисту прав і свобод громадян, що притягуються до адміністративної відповідальності. За таких умов обґрунтовується доцільність передачі повноважень щодо апеляційного перегляду таких рішень окружним адміністративним судам та здійснення перегляду на засадах адміністративного судочинства.

Розглядається проблема неможливості перегляду постанов про застосування адміністративних стягнень у вигляді адміністративного арешту. Відповідно до статті 294 КУпАП, постанова про застосування адміністративного стягнення у вигляді адміністративного арешту набирає законної сили одразу після її винесення. Крім того, відповідно до статті 326 КУпАП, постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про застосування адміністративного арешту виконується негайно, після її винесення. Відтак, особа притягнута до адміністративної відповідальності не має можливості оскаржити відповідну постанову, а відтак і захистити свої права.

На думку автора доцільно запровадити окремий порядок перегляду постанов про застосування адміністративного стягнення у вигляді адміністративного арешту.

Розділ 3 “Особливості перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення на засадах КАСУ” складається із двох підрозділів і присвячений питанням особливостей побудови та реалізації процесуальних конструкцій перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення на засадах адміністративного судочинства.

У підрозділі 3.1 «Реалізація принципів адміністративного судочинства при перегляді постанов по справах про адміністративні правопорушення» розглядаються особливості реалізації принципів адміністративного судочинства  в процесі розгляду справ про неправомірність постанов по справах про адміністративні правопорушення.

Кожен з принципів адміністративного судочинства, закріплених в КАСУ послідовно аналізується з точки зору особливостей його реалізації у справах про оскарження правомірності постанов по справах про адміністративні правопорушення. Особливу увагу приділено характеристикам тих принципів адміністративного судочинства, які обумовлюють переваги перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення саме на засадах КАСУ.

Зокрема, в цьому підрозділі доводиться, що принцип законності в адміністративному судочинстві обумовлює існування деяких проблем із застосуванням у справах стосовно перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення аналогії закону.  Особливо це актуально для справ про адміністративні правопорушення, де єдиним джерелом доказів є протокол про адміністративне правопорушення.  При оскарженні до адміністративного суду постанови по справі про таке про адміністративне правопорушення суд, виявивши таку обставину, має використати аналогію закону, в якому містяться положення про те, що ніякі докази не мають наперед встановленої сили. Такі норми, зокрема, містяться у частині другій статті 86 КАСУ або у статті 67 КПК України. Відтак, за умов наявності пояснень особи, яка притягається до адміністративної відповідальності в яких заперечується факт вчинення адміністративного правопорушення, при перегляді постанови по справі про адміністративні правопорушення в порядку адміністративного судочинства, суд має вжити заходів для виявлення додаткових джерел доказів.

              Специфіка доказування в адміністративному судочинстві полягає у тому, що у справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доведення правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Тобто в адміністративних справах запроваджено презумпцію вини відповідача-суб'єкта владних повноважень (частина 2 статті 71 КАСУ). Саме це положення автор розглядає як одну із суттєвих переваг адміністративного судочинства перед іншими процесуальними конструкціями перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення.

            У цьому підрозділі також обґрунтовано, що принцип офіційності найбільшою мірою обумовлює якісну своєрідність адміністративного судочинства порівняно з іншими видами судочинства і робить саме цей вид судочинства найбільш зручним для вирішення завдань перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення. Офіційність як така, полягає в активній ролі суду і за своїм змістом обмежує дію принципів змагальності і диспозитивності. При цьому наявність принципу офіційності обумовлена специфікою публічно-правових відносин, яка проявляється у тому, що в учасників таких правовідносин, як правило, нерівні можливості. Приватні особи як правило мають значно менші можливості ніж суб’єкти владних повноважень, і щоб збалансувати такі можливості адміністративний суд повинен відігравати активну роль у судовому процесі з тим, щоб сприяти особі у захисті її прав. Тому адміністративний суд має вжити всіх передбачених законом заходів, щоб порушені владою права були захищені.

У підрозділі 3.2 «Порядок перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення на засадах адміністративного судочинства» розглядаються порядок і правила, а також особливості перегляду постанов по справах про адміністративні правопорушення на засадах адміністративного судочинства крізь з урахуванням вимог статті 2 КАСУ.

            Зокрема, в даному підрозділі обґрунтовується, що виходячи із специфіки справ про перегляд постанов по справах про адміністративні правопорушення, позовні вимоги в таких справах можуть стосуватись лише скасування або визнання нечинною постанови по справі про адміністративне правопорушення. У переважній більшості випадків цього достатньо для захисту і відновлення прав особи, порушених в процесі провадження по справі про адміністративне правопорушення.

             Разом із вимогою про скасування або визнання нечинною постанови по справі про адміністративне правопорушення у позовній заяві варто зазначати вимогу про зобов’язання відповідача – органу адміністративної юрисдикції (його посадової особи) прийняти рішення про закриття справи або вчинити дії у вигляді перегляду справи.

             Підставою для закриття справи має бути наявність обставин, передбачених статтею 247 КУпАП, а підставою для перегляду справи – помилки при кваліфікації адміністративного правопорушення, наприклад, коли діяння кваліфіковано за іншою статтею КУпАП, або за іншою частиною відповідної статті КУпАП, що викликало неправильне застосування стягнення.

             З’ясування того, чи подано  адміністративний  позов  у  строк,  установлений законом  (якщо  подано  заяву про поновлення цього строку, то чи є підстави для її задоволення) має особливості з огляду на те, що для справ про оскарження постанов по справах про адміністративні правопорушення має застосовуватись не загальний строк позовної давності встановлений статтею 99 КАСУ, а спеціальний строк оскарження саме таких постанов, встановлений статтею 289 КУпАП – 10 днів.

             Автором доводиться також теза про те, що у будь-якому разі, адміністративний суд у підготовчому провадженні має прийняти рішення про обов’язковість особистої участі у справі особи, яка розглядала справу про адміністративне правопорушення, а також особи, яка проводила у цій справі адміністративне розслідування та складала протокол про адміністративне правопорушення.

            Розглядаються особливості процесуального статусу особи, що складала протокол про адміністративні правопорушення. Зокрема доводиться, що якщо оскаржувана постанова по справі про адміністративне правопорушення винесена тією ж самою особою, яка склала протокол про адміністративне правопорушення, то вона буде мати процесуальний статус сторони у справі. Якщо ж це різні особи, то особа, що склала протокол про адміністративне правопорушення буде мати процесуальний статус свідка, а сам же протокол можна розглядати як письмовий доказ у справі.

            Автором обґрунтовується позиція стосовно того, що при перегляді постанов по справах про адміністративні правопорушення в порядку адміністративного провадження відбувається лише повторна оцінка доказів, які вже оцінювались при розгляді справи про адміністративне правопорушення. Натомість при перегляді постанов по справах про адміністративні правопорушення в порядку адміністративного судочинства суттєво розширяється коло обставин, які підлягають доказуванню з боку суб’єкта, який виніс постанову по справі про адміністративне правопорушення відповідно до переліку, викладеному у статті 2 КАСУ, а обов’язок доказування правомірності прийнятої постанови покладається на орган адміністративної юрисдикції (його посадову особу).

             При розгляді питання оцінки пропорційності рішення про накладення адміністративного стягнення доводиться, що фактично це питання зводиться до того, наскільки адекватним вчиненому правопорушенню є вид та розмір адміністративного стягнення, застосованого до конкретного суб’єкта. Або, іншими словами, наскільки вид та розмір стягнення забезпечують досягнення мети адміністративної відповідальності. Одночасно констатується проблематичність оцінки пропорційності, оскільки у способи визначення розмірів та видів стягнень в КУпАП принцип пропорційності майже не закладено.

            Автор робить загальний висновок про те, що можливості перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення в судовому порядку (порядку адміністративного судочинства) є набагато більшими з точки зору всебічної оцінки як процесуальних аспектів прийнятого рішення, так і суто мотиваційних, що робить таку процедуру більш доцільною у порівнянні із переглядом постанови по справі про адміністративне правопорушення в адміністративному порядку. Але, при цьому варто було б розширити перелік рішень, які може прийняти адміністративний суд за результатами перегляду зазначених постанов зробивши його таким самим, який передбачено у КУпАП для інших суб’єктів перегляду.