ЗЛОЧИНИ ПРОТИ ПОРЯДКУ ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТУ: КРИМІНОЛОГІЧНА ХАРАКТЕРИСТИКА, ДЕТЕРМІНАЦІЯ ТА ЗАПОБІГАННЯ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, її зв’язок із науковими програмами, планами, темами, визначена мета та завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, викладені основні положення наукової новизни та розкрито практичне значення отриманих результатів, наведені дані про їх апробацію.

Розділ 1 «Соціально-правова природа та кримінологічна характеристика злочинів проти порядку виконання бюджету» складається з чотирьох підрозділів.

Підрозділ 1.1 «Соціально-правова природа злочинів проти порядку виконання бюджету» присвячений характеристиці сутності злочинів цього виду, історичному розвитку та порівняльному аналізу кримінального законодавства про охорону порядку використання бюджетних коштів.

Суспільна небезпека злочинів проти порядку виконання бюджету полягає у спричиненні значної шкоди бюджетним правовідносинам, в зв’язку з чим, вимагає встановлення кримінальної відповідальності, що вперше було запроваджено у ст.ст. 80-3, 80-4 КК 1960 р.

Злочини проти порядку виконання бюджету є частиною більш широких понять „злочини у бюджетній сфері” або „бюджетні злочини”, які охоплюють злочини, що вчиняються на всіх стадіях бюджетного процесу, починаючи від складання проектів бюджетів до затвердження звітів про їх виконання. Вчинення дій, відповідальність за які передбачена статтями 210, 211 КК, є видом зловживання владою або службовим становищем (ст. 364 КК), що направлене на особливий предмет (бюджетні кошти). Виділення такого предмета злочину пов’язане із публічно-правовим режимом бюджетних коштів та їх конкретним економічним призначенням, адже вони завжди мають цільовий характер.

Висловлена пропозиція про розширення предмета злочину в ст.ст. 210, 211 КК за рахунок коштів фондів загальнообов’язкового державного соціального та пенсійного страхування, оскільки порядок їх формування та використання регламентуються виключно законами. Ці кошти слугують для виконання соціальної функції держави і тому потребують належної правової охорони.

Аналіз кримінального законодавства 15 країн дав можливість об’єднати їх у три групи: 1) ті, в яких під кримінально-правову охорону поставлено широке коло суспільних відносин, що складаються в процесі виконання бюджету (Іспанія, Киргизія, Китай, Росія, Таджикистан, Узбекистан); 2) ті, в яких кримінальний закон охороняє порядок використання лише позикових бюджетних коштів або субсидій (Австрія, Вірменія, Грузія, Казахстан, Німеччина); 3) ті, в яких бюджетні кошти не виділено як самостійний предмет злочинів, а злочинним визнається нецільове використання будь-яких кредитних коштів, в тому числі і бюджетних (Азербайджан, Латвія, Литва, Молдова). Відзначено, що Україна належить до першої групи країн.

У підрозділі 1.2. «Кримінологічна характеристика злочинів проти порядку виконання бюджету» наведено дані про кількість виявлених злочинів, їх структуру, географію та ціну, питому вагу в структурі злочинів, пов’язаних з використанням бюджетних коштів та злочинів у сфері господарської діяльності, кількість виявлених та засуджених осіб, які вчинили злочини проти порядку виконання бюджету, коефіцієнти злочинної інтенсивності для населення за період 2004-2011 років та для розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів, коефіцієнти злочинної активності на 100 тис. населення, державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування, керівних працівників органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Встановлено стійку тенденцію до зниження кількості виявлених злочинів проти порядку виконання бюджету та осіб, які їх вчинили. Найбільш криміногенними регіонами у цій сфері є Луганська, Дніпропетровська області та м. Київ, в яких було вчинено близько третини від усіх виявлених злочинів за період 2004-2011 рр.

Розглядається проблема визначення ціни злочинів проти порядку виконання бюджету, вказується, що її не слід ототожнювати із збитками від злочинів. До ціни, крім прямої шкоди, слід також включати витрати, необхідні для усунення суспільно-небезпечних наслідків вчинених злочинів, витрати на організацію і проведення заходів запобігання злочинним проявам. Наголошується, що шкода, завдана злочинами вказаної категорії, значно перевищує кошти, які виділяються на протидію цим злочинам.

Звертається увага на те, що в Україні склалася ситуація, коли визнання окремих діянь злочинними залежить від розміру податкової соціальної пільги, правила обрахування якої встановлені фінансовим законодавством. Вказане суперечить вимогам ст. 3 КК і спричиняє колосальний розрив між шкодою, яка завдана злочином, і покаранням у виді штрафу, розмір якого обчислюється в неоподатковуваних мінімумах доходів громадян.

Підрозділ 1.3. «Латентність злочинів проти порядку виконання бюджету» присвячений дослідженню злочинів, які не знайшли відображення в офіційній статистиці. Висловлюється заперечення щодо використання терміну „прихована злочинність” як синоніму латентної злочинності. Прихована і невиявлена злочинність є окремими видами останньої. Враховуючи, що в Україні нормативно закріплена система обліку кожного злочину, латентними слід вважати всі необліковані злочини.

Результати соціологічного опитування, вивчення матеріалів слідчо-прокурорської практики, судового розгляду кримінальних справ, аналіз публікацій в засобах масової інформації засвідчили, що кількість фактично вчинених злочинів проти порядку виконання бюджету значно перевищує офіційні дані. Вказане має враховуватись при аналізі сучасного стану поширення злочинів та розробці заходів запобігання їх вчиненню.

Детермінантами високого рівня латентності цих злочинів є: відсутність конкретно визначеного потерпілого, оскільки шкода від злочину спричиняється фінансовій системі держави; бажання злочинця всіма способами приховати факт вчинення злочину та уникнути відповідальності, включаючи і надання злочинному діянню вигляду правомірних операцій з бюджетними коштами, і значну протидію проведенню контрольних заходів та наглядових перевірок; спеціалізація і високий рівень професіоналізму суб’єкта злочину, значний досвід роботи у бюджетній установі, обізнаність із прогалинами в бюджетно-правовому регулюванні; невірна кримінально-правова кваліфікація діяння, маскування злочину під адміністративне правопорушення чи дисциплінарний проступок, визнання діяння малозначним; відсутність ефективного контролю за виконанням бюджету з боку фінансових та правоохоронних органів, їх неналежна взаємодія та координація діяльності.

У підрозділі 1.4. «Кримінологічна характеристика особистості злочинця» крізь призму соціально-демографічних, морально-психологічних та кримінально-правових ознак розглянуто особливості злочинців, які вчинили злочини проти порядку виконання бюджету. В результаті узагальнення даних державної статистичної звітності про осіб, які вчинили злочини, засуджених осіб, а також матеріалів кримінальних справ виділено типові ознаки злочинців.

Дослідження показало, що вивченню особистості злочинця як на стадії досудового слідства, так і в ході судового розгляду приділяється недостатня увага. Невиправдане застосування до засуджених покарань у виді обмеження чи позбавлення волі компенсується звільненням їх від відбування покарання з випробуванням. При цьому унеможливлення рецидиву злочинів аналізованої категорії пояснюється, насамперед, особливостями порядку виконання бюджету, а не значним запобіжним впливом призначеного особі покарання.

Розділ 2 «Детермінація злочинів проти порядку виконання бюджету» складається із двох підрозділів.

Підрозділ 2.1. «Основні детермінанти злочинів проти порядку виконання бюджету» присвячений аналізу обставин, процесів та явищ, які впливають на існування злочинів цього виду, сприяють їх вчиненню. Визначено поняття «детермінанти злочинів проти порядку виконання бюджету», охарактеризовано його співвідношення з «причинами та умовами злочинності», «чинниками злочинності» та «факторами злочинності».

У підрозділі наголошується, що незадовільний стан розвитку соціально-економічної сфери зумовлює зростання злочинності, пов’язаної з незаконним розподілом та заволодінням бюджетними коштами. Мають місце численні порушення строків складання проекту чи затвердження бюджету, неконституційність окремих положень законів про Державний бюджет України на відповідний рік, необґрунтоване та неефективне витрачання бюджетних коштів.

Фінансування державних програм профілактики правопорушень здійснюється за рахунок бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних правоохоронних органів, додаткові кошти не виділяються. Аналіз ефективності виконання вказаних програм проводиться несистемно, носить епізодичний характер, однак навіть такий аналіз засвідчує наявність серйозних прорахунків, допущених як при розробці, так і в ході реалізації цих програм.

Правовими детермінантами злочинів проти порядку виконання бюджету виступають недосконалість фінансового та кримінального законодавства, його постійні й часто суперечливі зміни і доповнення, неефективність системи відповідальності за порушення бюджетного законодавства та відсутність дієвого механізму забезпечення принципу невідворотності кримінальної відповідальності. Законодавчі обмеження конкурсних процедур, неефективний механізм здійснення державних закупівель обумовлюють вчинення злочинів проти порядку виконання бюджету, адже саме через систему закупівель перерозподіляється значна частина бюджетних коштів.

Розповсюдженість зловживань з бюджетними коштами безпосередньо пов’язана з дефектами економіко-правової свідомості. В середовищі державних службовців, посадовців місцевого самоврядування домінує споживацький підхід до бюджетних коштів. Недоліки в підборі та розстановці керівних кадрів на посади, пов’язані з виконанням функцій щодо розподілу та використання бюджетних коштів, зумовлюють доступ до такої діяльності осіб, які розглядають її лише як інструмент особистого збагачення.

У підрозділі 2.2. «Причини та умови індивідуальної злочинної поведінки» розглянуто роль внутрішньої мотиваційної сфери особистості в механізмі вчинення злочину.

Обґрунтовується, що прийняття рішення про вчинення злочину засноване на конфлікті між особистими потребами окремої людини, з одного боку, та інтересами суспільства чи держави, з іншого. Деформація потреб (їх штучне завищення) призводить до незадоволення власним рівнем доходу. Протиріччя між базовими цінностями, що декларуються суспільством, і труднощами їх досягнення шляхом правослухняної поведінки суб’єкта, спонукають особу шукати альтернативні законним шляхи отримання матеріальних благ. Значну спонукальну дію до вчинення злочинів проти порядку виконання бюджету має заснована на використанні наданих повноважень щодо розподілу державних ресурсів реальна можливість службових осіб отримати особисту вигоду чи забезпечити вигоду третім особам.

Виділено три групи мотивів, що спонукали осіб до вчинення злочинів проти порядку виконання бюджету: соціально-корисні, соціально-нейтральні та соціально-шкідливі. В основі такого розподілу закладена спрямованість злочинця на задоволення потреб трудового колективу або певної частини населення (соціально корисні мотиви), корпоративних потреб підприємства, установи, організації (соціально-нейтральні), особистих потреб чи потреб близьких осіб (соціально-шкідливі). Вважаємо, що в певних випадках соціально-корисні мотиви мають вирішальне значення в механізмі індивідуальної злочинної поведінки. Це однак не виключає злочинність діяння, а може враховуватися лише з метою індивідуалізації покарання. Найбільш небезпечними є соціально-шкідливі мотиви злочинних діянь. Адже злочинні порушення порядку використання бюджетних коштів, вчинені з корисливих мотивів, є лише передумовою для їх подальшого розкрадання.

Організаційно-управлінські умови діяльності розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, як правило, полегшують вчинення чи приховання злочинів проти порядку виконання бюджету. Прорахунки та недоліки в організації роботи бюджетних установ та інших організацій, насамперед, відсутність системи ефективного контролю за рухом та цільовим використанням коштів, низький рівень виконавської дисципліни, поблажливість керівництва до підлеглих, непринципове реагування на виявлені порушення сприяють формуванню відчуття безвідповідальності та безкарності.

Розділ 3 «Запобігання злочинам проти порядку виконання бюджету» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Суб’єкти запобігання злочинам проти порядку виконання бюджету» охарактеризовано коло правоохоронних та контролюючих органів, на яких чинним законодавством покладено завдання з контролю законності витрачання бюджетних коштів, недопущення вчинення злочинів проти порядку виконання бюджету. Проаналізовано повноваження, надані їм з цією метою, основні форми та результативність їх діяльності.

Звертається увага на те, що дієвість системи запобігання і протидії злочинам проти порядку виконання бюджету, зниження рівня їх латентності значною мірою залежать від налагодженої взаємодії між суб’єктами запобігання злочинам. В контексті виявлення фактів незаконного та неефективного використання бюджетних коштів важливе значення має також співпраця з інститутами громадянського суспільства. Діяльність громадських об’єднань, спрямована на запобігання злочинам проти порядку виконання бюджету, має реалізовуватись шляхом інформування про факти вчинення злочинів, надання пропозицій, рекомендацій до проектів нормативних актів, державних та регіональних програм профілактики злочинів, моніторингу звітів про використання бюджетних коштів, проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи з приводу неухильного виконання бюджетного законодавства, освітніх заходів для підвищення правової обізнаності населення, формування правової культури.

У підрозділі 3.2. «Загальносоціальні заходи запобігання злочинам проти порядку виконання бюджету» визначається, що загальносоціальне запобігання злочинам реалізується через комплекс заходів правового, соціально-економічного, політичного, морально-психологічного характеру. З метою зниження криміногенного впливу в бюджетній сфері необхідно вживати заходів спрямованих на забезпечення збалансованості бюджетів, наближення бюджетних показників до реального стану економіки, підготовку проектів бюджетів та програм соціально-економічного розвитку держави на середньостроковий період, впровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі, надання фінансової самостійності та ширших повноважень органам місцевого самоврядування щодо використання надходжень до місцевих бюджетів, оптимізацію державних цільових програм.

Підвищення рівня соціального та матеріального забезпечення службових осіб не слід розглядати як достатньо ефективний засіб запобігання злочинам проти порядку виконання бюджету. Існує необхідність у системному реформуванні оплати праці службовців органів державної влади та місцевого самоврядування із врахуванням таких параметрів, як обсяг виконаної роботи, навантаження на одного працівника, преміювання за високі моральні та ділові якості, підвищення професійної кваліфікації. Поряд з цим потребує практичної реалізації положення закону про позбавлення державних службовців, що вчинили умисні злочини з використанням службового становища, в тому числі злочини проти порядку виконання бюджету, права на спеціальну пенсію.

Для запобігання злочинам проти порядку виконання бюджету важливе значення має забезпечення прозорості використання бюджетних коштів, доступу органів, установ, організацій та окремих громадян до інформації про обсяги і цілі їх використання, застосування конкурсних процедур при здійсненні державних закупівель, що дозволяє досягнути економії бюджетних ресурсів.

У підрозділі 3.3. «Спеціально-кримінологічні заходи запобігання злочинам проти порядку виконання бюджету» вказується, що одним із ключових питань спеціально-кримінологічного запобігання злочинам проти порядку виконання бюджету є якість державного контролю у цій сфері. Такий контроль має здійснюватись не лише за фактом використання бюджетних коштів, але ще на стадії планування чи прийняття рішення про їх виділення. З метою запобігання необґрунтованим витратам слід запровадити механізм попередньої експертизи бюджетних програм, проектів нормативно-правових актів з питань використання бюджетних коштів.

Основним процесуальним засобом спеціально-кримінологічного запобігання злочинам проти порядку виконання бюджету є внесення органом дізнання, слідчим чи прокурором подання про вжиття заходів для усунення причин та умов, що сприяли вчиненню злочину. Подання має відповідати вимогам законності, обґрунтованості та вмотивованості, а вказані в ньому заходи, – реальними, конкретними та дієвими. Копію подання доцільно направляти контролюючим органам для використання під час планування і проведення перевірок.

Особливу вагу серед спеціальних засобів запобігання злочинності має покарання. Застосування до порушників порядку виконання бюджету покарань у виді обмеження чи позбавлення волі є невиправданим. Більш ефективний вплив на засудженого матиме обмеження його майнових прав шляхом призначення штрафу. Це дозволяє уникнути проблеми ресоціалізації засуджених, а їх виправлення відбувається внаслідок публічного осуду з боку держави у формі вироку, карального значення та виховного впливу штрафу.